CC BY
89
Бринчук М.М.
КОНСТИТУЦИЯ РФ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. КОНСТИТУЦИЯ РФ КАК ФАКТОР СОВЕРШЕНСТВА РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Бринчук М.М., д.ю.н., профессор, руководитель Центра эколого-правовых исследований
ИГП РАН
1. «Черные дыры» в экологическом законодательстве целесообразно исследовать в контексте Основного закона государства и общества. Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., как важнейший источник экологического права по многим положениям существенно и теоретически очень выгодно отличается от всех предшествующих отечественных конституций. Она обладает значительным потенциалом для прогрессивного развития экологического законодательства и права.
Чрезвычайно важно то, что Конституция содержит положения, непосредственно касающиеся наиболее сущностных для экологического законодательства характеристик - объектов экологических отношений, экологических прав человека, экологической функции субъектов права, права собственности на природные ресурсы, устойчивого развития, федеративной структуры развития экологического законодательства, эколого-правового механизма.
Конституция оказала реальное положительное влияние на развитие экологического права России. Наибольшим образом это влияние проявилось в развитии науки данной отрасли. Многие положения новой Конституции послужили благодатной почвой для научных идей по разнообразным вопросам взаимодействия современного общества и природы. После 1993 г. были написаны диссертации, монографии, сборники статей и многочисленные статьи. Конституционные идеи по экологическим вопросам развивались также на многочисленных конференциях, «круглых столах».
В последнюю декаду ХХ века, после 1993 г., в отличие от предшествующего периода, более сбалансированно и активно развивалось экологическое законодательство. Если раньше преобладал ресурсный подход, развивалось только природоресурсное законодательство, то в 90-е годы, после принятия Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» начал реализовываться интегрированный подход в правовом регулировании экологических отношений. В этой связи встает принципиальный вопрос: в какой степени новая тенденция в развитии экологического законодательства связана с реализацией положений Конституции РФ? Представляется, что в минимальной. Экологическое законодательство стало интенсивнее развиваться, с одной стороны, в связи с осознанием государством в конце 80-х годов важности и пробельности данной сферы, с другой, - с переходом работы Парламента на постоянную основу и созданием в нем Комитета по экологии.
2. Конституция России обладает огромным и совершенно не реализованным потенциалом для последовательного прогрессивного развития экологического законодательства. Она содержит ряд принципиально новых для Российского государства положений общего характера. Именно они предопределяют качественно новые подходы к развитию не только экологического права, но и всей правовой системы. Речь прежде всего идет о следующих взаимосвязанных положениях: Россия - демократическое правовое государство (ст. 1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); Россия - социальное государство (ст. 7); государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Эти положения устанавливают стандарт деятельности всех институтов государственной власти и иных субъектов экологического права. Одновременно они служат юридическим критерием оценки правомерности и эффективности этой деятельности, ее конституционности.
И даже если бы в Конституции отсутствовали многочисленные положения экологического характера, то при последовательной и целенаправленной реализации названных выше положений общего характера состояние окружающей среды улучшалось бы.
Каждое из них имеет свое правовое содержание, конкретный и значительный регулятивный потенциал, в том числе и для развития экологического законодательства. Обратим внимание не некоторые из них.
К наиболее важным характеристикам правового государства относятся следующие. В правовом государстве власть связана правом, право превыше власти. Соответственно, в правовом государстве подготовка и принятие экологически значимых решений основывается на нормах права, а не на мотивах политической, экономической и иной целесообразности. В правовом государстве признаются права человека и гражданина, в том числе и экологические, и создаются механизмы, обеспечивающие их реализацию, соблюдение, охрану и защиту. Основное содержание правовых норм в правовом государстве определяется законами, принимаемыми представительными органами. Из последнего суждения, а также с учетом принципа разделения властей вытекает очевидная необходимость более детального и полного законодательного регулирования экологических отношений, а не ведомственного.
Построение правового государства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований экологического права будет служить одним из критериев оценки характера государства как правового.
Не менее значителен с точки зрения развития экологического законодательства потенциал статьи 7. В социальном государстве создаются условия, обеспечивающие экологический комфорт, достойную жизнь и свободное развитие человека. “Достойная жизнь человека”, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальным благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемы носят социаль-
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
ный характер. Соответственно, последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств экологического права является инструментом создания в России социального государства.
В системе общих положений Конституции особое место занимает ст. 18. С точки зрения развития экологического законодательства она совершенно конкретно определяет обязанности каждого из субъектов публичной власти, участвующих в законодательном процессе, - органов исполнительной власти, обеих палат Федерального собрания, Президента, Конституционного Суда. Прочитаем эту статью с учетом конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42) в контексте законодательной деятельности. «Право на благоприятную окружающую среду является непосредственно действующим. Оно определяет смысл и содержание законов, деятельность законодательной власти и обеспечивается правосудием».
Из этой конституционной нормы вытекает как минимум две задачи, которые должны быть решены законодательной властью. Первая касается необходимости подготовки и принятия законов, создающих эффективный правовой механизм по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Последовательная реализация такого механизма будет объективно обеспечивать соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду. Вторая задача - принять законы, создающие эффективные правовые механизмы по реализации, соблюдению, охране и защите этого права.
К основным элементам механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий относятся: экологическое нормирование; эколого-техническая регламентация; стандартизация; оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза; планирование; лицензирование; сертификация; аудит; плата за природопользование; страхование; организационно-правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды (мониторинг окружающей среды; государственные кадастры природных объектов; статистический учет; экологический паспорт предприятия; отчетность); контроль; ответственность и др.
Каждый из названных инструментов занимает особое, собственное место в механизме экологического права, выполняет определенные функции. Лишь в совокупности, при обеспечении последовательного использования каждого из инструментов правовой механизм способен обеспечить охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
В контексте обсуждения проблемы «черных дыр» в экологическом законодательстве» мы должны поставить вопрос: в какой степени законодателем и другими субъектами публичной власти, имеющими непосредственное отношение к законодательному процессу, исполнена ст. 18 Конституции и, соответственно, обязанность по созданию эффективного эколого-правового механизма? В целом такой механизм на сегодняшний день остается крайне слабо, фрагментарно законодательно урегулированным. В отношении каких-то элементов - экологический аудит, экологическая сертификация, плата за негативные воздействия на окружающую среду, экологическое страхование, экологическая санация деградированных территорий и др. - он является пробельным.
3. С учетом такого положения дел тему доклада «Конституция РФ как фактор совершенства российского экологического законодательства» на конференции уместнее было назвать «Неисполнение норм Конституции РФ как основная причина пробелов в российском экологическом законодательстве».
Принципиальные, важнейшие теоретические оценки содержательных аспектов названных выше положений Конституции о правовом, социальном государстве весьма далеки от практики поведения государства и иных субъектов экологического права. Между ними существует огромный разрыв, который имеет тенденцию к увеличению. Законодательная и иная практическая деятельность государства, как и других субъектов экологического права, осуществляется таким образом, как будто этих положений вовсе нет. Они просто забыты.
Известно, что положения Конституции о правовом, о социальном государстве воспринимаются в Государственной Думе лишь как декларация о намерениях. Но такая позиция противоречит самому Основному закону. В статьях 15 и 18 утверждается ее прямое действие.
В период после принятия Конституции Россия обладала определенными реальными возможностями - политическими, организационными, экономическими и другими -для последовательной, поэтапной реализации исследованных положений Основного закона. Но этими возможностями власть не воспользовалась.
В этой связи не могу не обратиться к позициям Президента, выраженным им в первые годы. В Послании Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. говорилось: «Законодательные органы власти, и в первую очередь Государственная Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, реализация заложенного в Конституции огромного потенциала»1.
У Президента как гаранта Конституции и активного участника законодательного процесса были реальные возможности обеспечивать исполнение данной директивы на стадии подписания законов. Но в части развития экологического законодательства он ею не воспользовался.
В рамках деятельности Межпарламентской ассамблеи и Евразийского экономического сообщества в апреле 2001 г. с участием России были приняты модельные законы «Об основах социальной политики» и «О государственных социальных стандартах». В законах содержится и ряд весьма важных норм, касающихся охраны окружающей среды. Очевидно, что такие законы направлены на реализацию конституционного положения о социальном государстве. Но за прошедшее после 2001 г. время в России не были предприняты инициативы по законодательному оформлению социальной политики и государственных социальных стандартов.
Чего не достает в государстве для устранения «черных дыр» в экологическом законодательстве? Представляется, главный фактор в этом - политическая воля государства. С учетом менталитета российского общества, прежде всего политическая воля Президента - главы государства.
1 Российская газета. - 1999. - 31 мар.
