CC BY
713
Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы
В. Е. Чиркин
Элементы социальности имманентно присущи государству. Оно постепенно вызревало сначала в небольших человеческих сообществах как для решения «общих дел», для того чтобы ввести неизбежную состязательность объективно неравных индивидов и их групп в определенные рамки (в том числе правовые), чтобы их противоборство не привело к анархии и распаду самого сообщества. У государства всегда были некоторые элементы общесоциальной деятельности (например, создание оросительных систем для земледелия в странах Востока), зачатки мер для поддержки социально обездоленных людей (например, закят — 5%-й налог с имущества богатых в пользу бедных по средневековому мусульманскому праву), обычай властвующих подавать милостыню бедным (в Великобритании королева согласно этому обычаю раз в год раздает милостыню, размеры которой дозированы, на паперти одной из церквей). Правда, такие меры поддержки имели персонализированный характер, они не рассматривались как обязанность государства (да и закят был, скорее всего, поддержкой со стороны уммы — сообщества «правоверных» и для них). В сочинениях мыслителей разных эпох есть рассуждения об элементах, как бы мы сказали теперь, социальности государства, но начиная и с первых веков Новой эры и, пожалуй, до начала XX в. ни идеи социального государства, ни заметных социальных мер со стороны государства не было. Фактически господствовала концепция «государства-ночного сторожа», его невмешатель-
Чиркин Вениамин Евгеньевич — главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
ства в экономические и социальные отношения.
Зарождение идеи социального государства связывают прежде всего с работами левогегельянцев в Германии1 . Одни из них, делая свои выводы из гегелевских абстракций, пришли к концепциям диктатуры пролетариата и социалистического государства (К. Маркс. Ф. Энгельс и их сторонники), другие, опираясь в том числе на положения христианского социализма, призывали использовать власть государства для преодоления социального неравенства в обществе. К их числу принадлежал философ, государствовед и правовед Лорену фон Штейн, с именем которого исследователи связывают зарождение идей социального государства. В книге «Настоящее и будущее науки о государстве и праве Германии» (1876 г.) он писал, что государство должно поднять низшие и обездоленные классы до уровня богатых и сильных. Положения о социальных правах граждан и о социальных обязанностях государства в конце ХК — начале ХХ в. развивали также другие немецкие и австрийские исследователи, американский государствовед и Президент США Вудро Вильсон (он, правда, писал лишь об обязанности государства создать всем равные условия (шансы) и поддерживать определенный уровень жизни), французский конституционалист Леон Дюги, выдвигавший концепцию «государства-добра»2. В российской литературе
1 Правда, в XVII в. в Англии во времена Кромвеля был принят Закон, говоривший о государстве общего блага (commonwealth) для Англии, Шотландии, Ирландии и др.
2 См.: Честное И. Л. Легитимность как критерий социального государства в эпоху постмодернизма // Социальное правовое го-
идеи социальных прав и достойного существования человека в наиболее отчетливой форме выражал государ-ствовед П. И. Новгородцев (1909 г.)3. Идеи, о которых говорилось выше, были лишь отдельными элементами, «набросками» к концепции социального государства, и до 1949 г. в конституциях не использовалось словосочетание «социальное государство».
Считается, что среди основных законов идея социального государства впервые получила отражение в Веймарской конституции 1919 г. Ее называют нередко первой социальной конституцией. Такие конституции после Первой мировой войны стали заменять прежние инструментальные конституции, содержавшие главным образом, а то и исключительно, статьи об органах государства, а также о политических и личных (но не социально-экономических) правах человека и гражданина. В Веймарской конституции говорилось, что частная собственность должна «в то же время» служить общему благу (ст. 158), что человеку необходимо обеспечить достойное существование, было сказано о рабочих советах на предприятиях, содержалась глава об образовании4. Однако еще рань-
сударство. Вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции 21 июня 2003 г. СПб., 2003. С. 60; Егоршина О. П., Семенов О. В. Становление и развитие идеи социального государства. Там же. С. 78—79; Болотина Е. В. Истоки и эволюция представлений о социальном государстве. Там же. С. 80—81; Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства: пер. с фр. М., 1908.
3 Новгородцев П. И. Кризис современного правосознания. М., 1909.
4 Официально Веймарская Конституция в русском переводе называлась Конституци-
ей Германской империи. Слово «Reich» было переведено как империя, но в ст. 1 говорилось:
«Германская империя («Reich» — В. Ч.) — республика». См.: Конституции буржуазных государств. М.-Л., 1935. Здесь и ниже указаны даты принятия конституций, а не вступления их в силу.
ше, в 1917 г., была принята (тоже на волне революционных событий) Политическая конституция Соединенных Штатов Мексики (которая действует до сих пор)5. Она содержала социальные положения и (после ряда поправок) провозглашала необходимость «непрерывного улучшения экономического, социального и культурного уровня жизни народа», говорила о «более справедливом распределении доходов и богатств», о социальной справедливости и социальной ответственности (ст. 3, 25). Социальные положения (социальная справедливость, «недопустимость концентрации собственности в руках немногих индивидов» (ст. 45 и др.) содержались в Конституции Ирландии 1937 г.6, принятие которой было связано с борьбой за укрепление независимости от Великобритании.
После Второй мировой войны первыми конституциями, имевшими отчетливо выраженный социальный характер, стали конституции Франции 1946 г. (не действует, кроме преамбулы, где содержатся положения о социально-экономических правах) и Италии 1947 г., провозглашавшая Италию республикой, основанной на труде (ст. 1). Нужно отметить также, что социальными конституциями, действовавшими до Второй мировой войны и после нее, были все советские конституции, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. Более поздние советские конституции, начиная с 1936 г., провозглашали широкий объем социально-экономических прав граждан. Эти основные законы исходили из постулатов классовой борьбы, ликвидации частной собственности
5 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. Т. 1. М., 2006. В дальнейшем ссылки на конституции стран Латинской Америки даются по этому сборнику текстов.
6 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001. В дальнейшем ссылки на конституции стран Европы даются по этому сборнику текстов.
и «эксплуататоров», «диктатуры пролетариата», а государство тоталитарного социализма (особенно в его практической деятельности) по существу было антиподом социального государства.
Те или иные социальные положения содержатся теперь, хотя и в неодинаковом объеме, почти во всех конституциях, принятых после Второй мировой войны. Среди стран, освободившихся в тот период от колониальной зависимости, наиболее отчетливо они выражены в Конституции Индии 1949 г. Она говорит о «праве на защиту от эксплуатации», о том, что «государство должно обеспечить социальный порядок, способствующий благосостоянию народа» (ст. 38), что государство стремится свести к минимуму неравенство в доходах, а собственность и минеральные ресурсы должны служить общественным интересам. Говорилось об обязанности государства поднять уровень питания и уровень жизни, о том, что не должно быть концентрации богатства во вред общественным интересам и т. д.7 В наше время социальные положения есть в конституциях стран Европы (Польши 1997 г., Румынии 1991 г., Швейцарии 1999 г. и др.), Азии (Сирии 1973 г.8, Йемена 1995 г. в ред. 2002 г.9, Афганистана 2004 г.10, Ирака 2005 г.11 и др., в некоторых из этих стран они сопровождаются тезисами об арабском социализме), Африки (Египта 1971 г. в ред. 1980 и 2007 гг.12, Гвинеи
7 Конституция Индии // Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: изд. 5-е. М., 2006.
8 Постоянная конституция Сирийской Арабской Республики // Ас-Саура. Дамаск. 1.02. 1973 (на араб. яз.).
9 The Constitution of the Republic of Yemen. Б/м. 2002.
10 Afganistan Constitution. Kabul. 2004.
11 Iraqi Constitution . Baghdad. 2005.
12 Modernizing the Constitution of Egypt.
Ministry of Information. Cairo. 2007.
1990 г.13, Эфиопии 1994 г.14 и др.), Латинской Америки (Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г., Чили 1980 г. и др.). Правда, в ряде конституций стран Востока такие положения сформулированы как руководящие принципы политики для правительства. Их ценность бесспорна, но такие положения не рассматриваются как гарантии социальных прав индивида и не защищаются судами (защищаются производные от них положения, содержащиеся в законах). Социальные положения есть и в основных законах (основных низамах) мусульманских стран, приверженных исламскому фундаментализму, (низамы — это октроированные монархами акты, они имеют форму и содержание конституций, но все же подлинной конституцией считается Коран). В них говорится о социальной справедливости (ст. 14 Основного низама ОАЭ 1996 г.). В Саудовской Аравии «священной» объявлена не частная собственность, как было в Европе, а публичная, считающаяся достоянием уммы (мусульманского сообщества), говорится, что собственность, капитал и труд составляют основы экономической и социальной жизни (ст. 17 Основного низама 1992 г.)15. Правда, большинство таких положений в этих странах касаются «правоверных» — членов уммы. Нет или почти нет (кроме положений о частной собственности) норм социального характера в старых «инструментальных» конституциях (США 1787 г., Норвегии 1814 г.), но в США существует социальное законодательство — федеральное и законодательство штатов, основная часть государственного бюджета идет на социальные нужды (что далеко не так во многих государствах,
13 Projet de Loi fondamentale // Horoya spécial. № 3533. 3 D^embre 1990. Проект на референдуме был принят.
14 The Constitution of the Federal Democratic Republic of Ethiopia. Addis Ababa. 1994.
15 The Basic Law of Government. Higlight of Development. Riyadh. 1933.
в конституциях которых есть положения о социальном государстве), а так называемый норвежский социализм известен — средняя ежемесячная пенсия в пересчете на рубли составляет более 60 тыс.
Нет необходимости цитировать другие конституционные нормы. Из сказанного видно, что те или иные социальные положения — составная часть действующих конституций в самых различных регионах мира. В разной степени современные конституции — социальные конституции, а социальные меры общего характера (в виде социальных услуг всему населению) или некоторые социально адресные меры (по социальной защите некоторых слоев населения — престарелых, детей, инвалидов, безработных и т. д.) в какой-то мере присущи, видимо, почти всем государствам. Однако возникают вопросы: являются такие основные законы конституциями социального государства, насколько они соответствуют этой концепции и какова существующая практика их применения?
Словосочетание «социальное государство» впервые появилось в Конституции (Основном законе) ФРГ 1949 г. Позже оно вошло в конституции Франции 1958 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г., Словении 1991 г., Украины 1996 г., Колумбии 1991 г., Перу 1993 г., Эквадора 1998 г., Венесуэлы 1999 г., ряда других стран. Есть этот термин в ст. 7 Конституции РФ 1993 г. Но во многих новейших европейских конституциях (например, Польши 1997 г., Финляндии 1999 г., Швейцарии 1999 г.) его нет16 . Содержание этого термина, как правило, не раскрывается. Обычно лишь констатируется, что данное государство — социальное (правда, в дальнейших статьях обычно назван более или менее пол-
16 Правда, в Конституции Польши говорится о государстве, осуществляющем принципы социальной справедливости.
ный объем социально-экономических прав, присущих современным условиям, говорится о некоторых мерах адресной социальной защиты определенных групп населения). В Конституции РФ содержание термина «социальное государство» раскрывается через целеполагание: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7).
В современной российской и зарубежной литературе по вопросу о сущности социального государства существуют неодинаковые взгляды. Некоторые авторы считают, что социальное государство аналогично «государству (всеобщего — В. Ч.) благоденствия»17 (welfare state), иногда говорят, что последний термин — это английский вариант пер-вого18. Другие усматривают сходство социального государства с «трудовым государством» — work-fare state (этот труднопереводимый на русский язык неологизм не является точным термином, он появился, скорее, как игра слов, для противопоставления термину welfare state, чтобы показать, каким на деле должно быть современное государство — основанном на труде, благоприятствующим трудовому челове-ку)19, третьи говорят, что «проблематика социального государства в новом контексте постмодернизма
17 Торлопов В. А. Политико-социологические основы создания и развития социального государства: Автореф. СПб., 1997. С. 8.
18 Честнов И. Л. Указ. соч. С. 60—61.
19 Содержание термина «workfare state» не ограничивается вопросами труда, имеются другие составляющие, в том числе распределение общественных благ (утверждается, что такое государство должно обеспечивать только основные нужды человека — прожиточный минимум, образование, здравоохранение, инфраструктуру, но человек сам должен проявлять максимум заботы о себе и своей семье).
перемещается в плоскость легитимного государства»20, четвертые, констатируя, что «золотое тридцатилетие» государства благоденствия давно закончилось, предлагают вместо него «селективное (выборочное — В. Ч.) государство благосостояния», говорят о передающем, перемещающем социальные блага21 , «взмеши-вающем государстве» (transfer state, churning state), называя его «идеальным типом государства»22 и т. д. В настоящее время общая идея такого подхода к социальному государству в науке европейских стран заключается в утверждении, что социальное государство сопряжено с введением демократии в сферу экономических и социальных отношений (презюмируется, что в области политики демократия существует уже давно)23. «Возрастающая роль государства как источника услуг и социальных благ для городского населения видится естественной реакцией на изменение социальных потребностей и запросов граждан», — отмечает британский исследователь Ф. Дж. Каслс24. Изменения, внесенные в 2008 г. в Конституцию Франции Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 2008-724 о модернизации институтов пятой республики25 и последовавшие за этим другие зако-
20 Честнов И. А. Указ. соч. С. 62—63.
21 Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния: пер. с фр. М., 1997. С. 70, 85, 90 и др.; Dufourcq N. L'Etat: providence selective // Notes de la Fondation Saint-Simon. Mars 1994. P. 7—8.
22 Buchanan J. The Political Economy of the Welfare State. Stokholm. 1988. P. 7.
23 Borgetto M., Lafore R. La Rйpublique sociale. Contribution а №tude de la question dйmocratique en France. P., 2000.
24 Каслс Ф. Дж. Собака, которая не залаяла: экономическое развитие и послевоенное государство благосостояния // Pro et contra. Человек в социальном государстве. Лето 2001. С. 161.
25 См.: Legifrance-gouv.fr. Mercredi 10 sep-
tembre 2008.
ны (например, Закон от 20 августа 2008 г. № 2008-789 о социальной демократии и реформе рабочего вре-мени26, тоже свидетельствуют об этой тенденции.
Определения социального государства в учебных пособиях тоже неодинаковы. М. А. Волгин, Н. И. Гриценко, Ф. И. Шарков в учебнике «Социальное государство» предлагают, по-видимому, наиболее пространное определение, в которое включены формулировки: «социальное государство — это демократическое правовое государство», «самостоятельный тип правового государства», оно устанавливает оптимальные взаимоотношения личности, коллектива и государства, это «наиболее целесообразный способ соединения власти и свободы», оно обеспечивает «минимум социальных рисков» и т. д.27 Существуют и краткие определения. В них есть свои достоинства и недостатки, но оценка их не является задачей данной статьи. Заметим лишь то, чего недостает, на наш взгляд, в таких определениях: раскрытия сути, возможностей и пределов государственной власти социального государства. Социальное государство — это прежде всего активное, интервенционистское, регуляционнное государство, вмешивающееся в сферу социально-экономических отношений и отношений в области культуры, духовной жизни, в конечном счете в общих (общественных) целях, хотя и не всегда на деле равно соблюдающее (и по своему положению не могущее одинаково соблюдать) интересы всех слоев общества и индивидов. Любое государство прежде всего выражает интересы социальных слоев и индивидов, доминирующих в обществе экономически, политически и духовно, которые вследствие этого по общему правилу
26 См.: Legifrance-gouv.fr. Mardi 21 octobre 2008.
27 Волгин И. А., Гриценко Н. Н, Шарков Ф. И. Социальное государство: учеб. М., 2003. С. 20.
оказывают наиболее сильное давление на юридически и до определенной степени фактически независимую государственную власть, хотя в известных ситуациях решающим может оказаться давление других слоев, под воздействием которых государственная власть может осуществлять иные социально-экономические меры. Последние могут противоречить некоторым интересам доминирующих слоев общества, но в конечном счете они необходимы и им, ибо снимают социальную напряженность, которая может привести к непредсказуемым последствиям. Однако государство не должно, да в конечном счете объективно и не может принудительными мерами насадить порядки, которые не соответствуют естественным тенденциям развития общества (такие попытки, даже если они и продолжались иногда несколько десятилетий, к ним относится, например, создание «государства социалистической ориентации» в Африке, пока что не удались). Суть активной роли социального государства состоит в обеспечении различными методами условий и процессов повышения качества жизни общества и человека, в обеспечении такого уровня жизни, который считается достойным в международном сообществе, но учитывает конкретные условия данной страны, обычаи и традиции ее народа, реальные возможности общества и данной государственной власти. Ясно, что нельзя подходить с одной и той же меркой к странам Тропической Африки и, например, Скандинавии. Излишние социальные обещания государственной власти, которые выходят за пределы реальных экономических возможностей общества и государства, имеют популистский характер, могут лишь дискредитировать идею социального государства.
Для того чтобы уяснить юридическую природу социального государства, необходимо, с одной стороны,
вычленить его основные признаки с учетом того, как они отражаются в законодательстве (прежде всего в конституциях), а с другой стороны, осуществить анализ фактической стороны, посмотреть на реализацию этих признаков на практике, к чему мы и обратимся. Выше уже говорилось о двух принципах социального государства — достойная жизнь и свободное развитие человека (хотя формулировки могут быть усовершенствованы). Конституционные признаки социального государства (назовем их конституционными индикаторами) тоже имеют общий характер. Их конкретное содержание раскрывается в текущем законодательстве, а реализация — в практической деятельности государства.
Одним из первых положений (индикаторов), относящихся к современной концепции социального государства и включенных в конституции, стало положение о социальной функции частной собственности, которое впервые было закреплено в немецких конституциях — Веймарской 1919 г. и ФРГ 1949 г. Вместо прежнего тезиса о «священной и неприкосновенной» частной собственности (французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.) в конституциях появились формулировки: собственность обязывает, частная собственность должна служить общественным интересам, общей пользе. С концепцией социальной функции частной собственности связаны и признанная теперь возможность национализации частной собственности, тарифное регулирование, меры против монополизации рынка и многие другие ограничения прав собственника со стороны государства. Такие нормы действуют и в США, о которых иногда отдельные российские авторы говорят (правда, теперь меньше) как о примере «свободной рыночной экономики». Действительно, там по сравнению с Европой вмешательство государства в экономику и распоряжение частной
собственностью традиционно сла-бее28 , нет в законодательстве и положений о социальной функции частной собственности, но и в США по решениям судов раздробили рокфеллеровскую сталелитейную компанию, могущественный телефонный спрут АТ&Т, а в последние годы создали конкуренцию Microsoft. В условиях современного мирового финансового кризиса в США в 2008 г. были осуществлены меры, равнозначные фактической национализации двух крупнейших финансовых компаний ипотечного кредита, которые имеют особое значение для экономики (часть акций перешла к государству, а руководителями компаний были назначены государственные чиновники). В Конституции РФ положений о социальной функции частной собственности нет (это результат взглядов, которые господствовали в обществе в начале 90-х гг. прошлого века, на Конституционном совещании 1993 г. иногда предлагалось даже включить в проект Конституции формулировку о «священной и неприкосновенной частной собственности»). Такой подход до сих пор оказывает определенное влияние на законодательство и мероприятия, предпринимаемые государственной властью (отношение к олигархам, недостатки законодательства о противодействии коррупции и использовании природных ресурсов и др.), хотя в принципе социальная функция частной собственности в России не отрицается.
Второе положение (индикатор), которое вошло в конституции в связи с концепцией социального государства, — социальное партнерство. Такая формулировка есть в некоторых конституциях, в том чис-
28 Некоторые высокопоставленные американские должностные лица в непростых условиях американской экономики теперь в своих докладах парламенту сетуют на слабую экономическую роль государства в США. См.: РГ. 2008. 28 февр.
ле в упоминавшейся Конституции Египта 1971 г. (в ред. 1980 и 2007 гг.). Социальное партнерство распространяют прежде всего на отношения труда и капитала, работников и работодателей. В Конституции РФ нет такого положения, но оно содержится в Трудовом кодексе РФ 2001 г. Периодически заключаются тройственные соглашения между правительством, профсоюзами и объединениями работодателей (действует соглашение 2007—2010 гг., которое в основном относится к сфере труда, хотя содержит регулирование и некоторых других вопросов)29. Действуют также соглашения на три года (теперь — 2008—2010 гг.) между соответствующими службами и агентствами федеральных министерств и отраслевыми профсоюза-ми30. С позиций конституционного права и концепции социального государства вопрос о социальном партнерстве ставится гораздо шире. Сюда относятся и соглашения политических партий по принципиальным вопросам жизни общества. Такие соглашения на основе общечеловеческих принципов были достигнуты при подготовке Конституции Испании 1978 г., при решении национальных проблем в Македонии в начале 2000-х гг., по вопросу о представительстве различных религиозных конфессий в парламенте и замещении важнейших государственных постов в Ливане в 1943 и 1989 гг.31, при создании
29 При подписании договоров всегда оставались разногласия, главным образом это требования профсоюзов к правительству. Они фиксируются в прилагаемом протоколе разногласий.
30 См., например: РГ. 2008. 1 марта. В сообщениях о таких соглашениях, публикуемых от имени федеральных министров, говорится, что если другие профсоюзы данной отрасли в течение месячного срока не заявят об отказе присоединиться к такому соглашению, оно будет распространяться и на них.
31 Сказанное не означает, что Македония или Ливан — это социальные государства, мы лишь констатируем факт.
в 2006 г. двумя крупнейшими партиями, находящимися в оппозиции друг к другу, общего правительства, действующего сейчас в Германии, и др.). К вопросам социального партнерства в его более широком толковании относятся принципы мирного разрешения социальных конфликтов и соответствующие процедуры, способы решения других вопросов. Социальное партнерство не исключает состязательности различных партий в политическом процессе, социально-экономических и других объединений в других сферах жизни, ибо в такой состязательности могут быть выработаны и предложены более целесообразные пути решения тех или иных стоящих перед обществом проблем. О состязательности (соперничестве) политических партий говорится в ст. 5 Конституции Чехии 1992 г. Такие социально-политические стороны социального государства в конституционном праве России и зарубежных стран исследованы недостаточно, изучались главным образом социально-экономические отношения.
Третий конституционный индикатор социального государства — социально-экономическое равноправие и фактическое выравнивание положения индивидов и социальных, национальных, иных общностей, вносящих свой вклад в прогрессивное развитие общества. Абсолютное равенство всех людей и различных общностей вряд ли достижимо, по крайней мере, в обозримом будущем. Однако с позиций концепции социального государства предоставления им только равных «шансов», на что иногда делается акцент, недостаточно. Разрыв в доходах между 10% самых бедных и 10% самых богатых, по официальной статистике, достигает 16,8 раз (в Москве — 34 раза), а по подсчетам некоторых экономистов — до 50 раз), разрыв между максимальным и минимальным душевым доходом в субъектах РФ около 11 раз (по другим данным — 8,4 раза). Как индивиды, так и общности (территориальные публичные коллективы
субъектов РФ) находятся в весьма неравном положении. Социальное государство призвано выравнивать ситуацию в тех сферах, где это можно сделать по существу, поднимая общий уровень. Как частный (в отношениях кочевников, жителей горных территорий и др.) он назван в некоторых зарубежных конституциях. Есть и другие стороны этого конституционного индикатора, связанные, например, с пределами преимуществ, предоставляемых социальным государством индивидам или определенным группам населения, условиями временного или постоянного характера льгот и другие вопросы. Они с теоретических позиций в полной мере не исследованы, да и в конституциях целесообразна обобщающая формулировка этого.
Четвертый индикатор — социальная справедливость. В Конституции РФ о нем не упоминается (что тоже не является достоинством Основного Закона), но он назван в российских законах об общественных объединениях, о политических партиях. Эти законы устанавливают также, что требования социальной справедливости не являются «разжиганием социальной... розни», запрещенной ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. Принцип социальной справедливости включает много составляющих, причем они неодинаковы в различных правовых системах стран мира. В большинстве стран к элементам принципа социальной справедливости относят прежде всего установление законом минимального размера оплаты труда (МРОТ). Он может быть почасовым, помесячным. В США минимальный почасовой размер оплаты труда составлял в 2004 г. 7,25— 13 долл. (в зависимости от вида труда), в Германии при переводе на доллары США — в среднем 10 долл., в Италии — 8, в Норвегии, Швеции — больше32. В среднем в развитых странах в пересчете на рубли это составляет приблизительно 250—300 руб.
32 Аргументы и факты. 2004. № 47. С. 6.
за час работы (в связи с происходящим финансово-экономическим кризисом, инфляцией, индексацией, удовлетворением требований некоторых категорий работников о повышении заработной платы эти данные изменяются, но не принципиально). В России с 1 января 2009 г. МРОТ в соответствии с федеральным законом33 составляет 4330 руб. в месяц, т. е. около 118 евро (до этого — 2300 руб.). Представители властных структур признают, что МРОТ в 2008 г. составляет лишь 60% прожиточного минимума34. Если исчисление МРОТ перевести на почасовую оплату, то это значит, что при 40-часовой рабочей неделе минимальная почасовая оплата труда в 2008 г. равна приблизительно 13 руб., (а в 2009 г. должна составить 22 руб.). Словакия отнюдь не самая развитая страна в Европе. Но там МРОТ в месяц составляет 540 евро или около 100 руб. за час работы, в Чехии при 415 евро — около 80 руб., в Испании при 600 евро — около 120 руб.). Фактическая оплата труда, конечно, выше, чем МРОТ, и за рубежом, и в России (в США час работы стоил в 2004 г. в среднем 16,4 долл., в Германии — 22,735, в Испании при фактической средней заработной плате — 1600 евро в месяц в 2008 г. — более 15 долл.). В России в 2007 г. при средней начисленной месячной заработной плате 13627 руб.36 (около 500 долл. США в месяц час работы стоил около 2,7 долл., т.е. разница достигает 6—9 раз).37 В декабре 2007 г., по данным Федеральной службы государственной статисти-
33 Федеральный закон от 24 июня 2008 г. № 91-ФЗ « О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» // СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3010.
34 РГ. 2008. 9 февр.
35 Аргументы и факты. 2004. № 47. С. 6.
36 РГ. 2008. 18 марта.
37 Используя эти числа, важно учитывать
особенности такой статистики, когда мы
складываем оплату крупного менеджера и
ки, средняя заработная плата составила уже 18 тыс. 467 руб.38 (нужно иметь в виду, что декабрь — особенный месяц по выплатам), час работы стоил в пересчете приблизительно 3,8 долл., т. е. контраст сохраняется (условия финансового кризиса вносят в эти расчеты поправки). Можно проводить более тщательные подсчеты, но и без этого разница между сотнями и десятками видна. В постсоветских республиках Средней Азии и Кавказа ситуация хуже, фактическая заработная плата составляет от 427 долл. в месяц в Казахстане, до 110 долл. в Грузии и 48 долл. в Таджикистане (соответственно, дешевле и час работы)39.
Другой показатель справедливости — это потребительская корзина, набор минимума товаров и услуг, необходимых для жизни человека (черта бедности), он должен быть обеспечен человеку государством (отсутствие такого минимума по независящим от лица причинам дает право на субсидию или пособие от государства, размер корзины для разных категорий лиц: инвалидов, пенсионеров, детей, работающих и т. д. неодинаков). Потребительская корзина рассчитывается государственными органами в натуральном виде, этот перечень утверждается законом, а затем фиксируется в денежной форме (в России — ежеквартально Правительством РФ)
уборщицы, а затем делим полученный результат пополам (чего в жизни нет), тот факт, что стоимость жизни, например, в США или Японии по многим показателям выше, чем в России (например,хлеб, проезд на городском транспорте дороже в 4—5 раз, образование в вузах — в целом в 20—30 раз и т. д.). Наконец, нужно иметь в виду, что производительность труда, что является одним из источников средств для социального государства, в России в несколько раз ниже, чем с США, а на единицу изделий мы затрачиваем ресурсов в несколько раз больше (воды и электроэнергии — в 3—4 раза и т. д.).
38 РГ. 2008. 30 янв.
39 РГ. 2008. 9 марта.
с периодической индексацией. В наиболее благополучных странах (например, в Швеции) стоимость потребительской корзины составляет приблизительно 1000 долл., в Греции, Португалии и других странах этого уровня развития — около 500—700 долл. Набор перечня товаров и услуг время от времени пересматривается (в России раз в 5 лет). На II кв. 2007 г. корзина оценивалась Правительством РФ в 3809 руб. на одного человека в месяц40, в 2008 г. — 4005 руб., но, по официальным подсчетам, к началу 2008 г. стоимость необходимого набора корзины составляла 5930,4 руб.41 Субъекты РФ определяют свои корзины (их минимум не может быть ниже общероссийского), разница между благополучными и дотационными субъектами РФ составляет разы. Пособия по безработице тоже ниже прожиточного минимума (по постановлению Правительства РФ с 1 января 2009 г. независимо от предыдущей заработной платы максимум пособия составляет 3400 руб. в месяц, его минимальный размер (для не работавших, уволенных за нарушение трудовой дисциплины и др.) — 850 руб.42 В результате, по официальным оценкам, за чертой бедности проживает приблизительно шестая часть населения, по неофициальным оценкам — больше. В то же время Россия находится с 2008 г. на втором месте в мире (после США) по числу долларовых миллиардеров, и их число каждый год растет быстрее, чем в развитых странах. Словом, и в этой связи возникают проблемы с созданием социального государства в России. В бедной Индии тоже есть владельцы монополий, аналогичные российским олигархам, чьи состояния более чем вдвое превосходят самые крупные
40 РГ. 2007. 11 дек.
41 См.: РГ. Неделя. 27 декабря 2007 г.—2 января 2008 г.
42 РГ. 2008. 14 нояб. Затем этот размер был новым постановлением увеличен, но остается ниже размера потребительской корзины.
российские состояния. Самый богатый человек в мире, с состояние более 60 млрд долл., живет в Индии, второй по размерам личного состояния (тоже более 60 млрд) — в Мексике, хотя в конституциях этих стран содержатся, пожалуй, наиболее фундаментальные положения, относящиеся к социальному государству, а коммунистический Китай находится на 4—5 месте в мире по числу долларовых миллиардеров. Такие же проблемы есть и в развитых странах, где, как считается, существует социальное государство. Разрыв в доходах богатых и бедных в США приблизительно такой же, как в России (15,5 раза), в Европе он меньше (6—7 раз), но миллиардеров в США гораздо больше, размеры их богатств выше, существуют депрессивные районы. Названные выше общие (социальная функция частной собственности, социальное партнерство, социальная справедливость и др.) и конкретные конституционные нормы социального характера (МРОТ, потребительская корзина, черта бедности и государственные субсидии и др.) — огромное достижение человечества, они дают направленность действиям государственной власти, но такие мероприятия надо осуществлять (если для этого есть реальные возможности), иначе конституционные провозглашения приобретают популистский характер. Поэтому и возникает вопрос не только о юридических, но и фактических индикаторах социального государства, в том числе в некоторых благополучных странах Запада. Пока что развитие даже в самых благополучных странах ведет к непропорциональному повышению благосостояния богатых. Это не значит, что бедные становятся все бедней, а богатые — богаче, как писал К. Маркс (социальное государство в определенной мере защищает менее состоятельные слои населения), но бедные сохраняют или немного улучшают свое положение, тогда как у миллиардеров выраста-
ют новые миллиарды. Это имеет место и в России, некоторые из крупных олигархов в течение последних лет за год систематически почти удваивали свое состояние (глобальный финансовый кризис изменил ситуацию в хищническом капитализме, некоторые самые крупные российские миллиардеры, в том числе живущие за границей, потеряли значительную часть, иногда почти половину, своего состояния).
Социальная справедливость тесно связана с решением вопросов труда, пенсий, а также социальной инфраструктуры — образования, медицинского обслуживания, жилья, доступа к достижениям культуры и др. Об оплате труда уже говорилось. Социальное государство также регулирует независимо от форм собственности вопросы продолжительности рабочего дня, устанавливает обязательные еженедельные выходные дни, ежегодные отпуска, ограничивает сверхурочные работы и т. д. Существуют пособия по безработице (о них говорилось), государственные пенсии (по рекомендации Международной организации труда, пенсия должна составлять не ниже 40% средней заработной платы по стране, в России средняя пенсия составляет 25,8%43, по официальным данным, она лишь к концу 2009 г. достигнет прожиточного минимума (потребительской корзины)44. Президент РФ Д. А. Медведев назвал размер достойной пенсии — 13 тыс. руб.45, такие прогнозы относятся по планам правительства к будущему десятилетию. Социальное государство проявляет заботу о развитии образования, это — вложение капитала в человека, верный путь к прогрессу общества. В России теперь обязательным является 11-классное образование, существует разветвленная сеть государственных и частных вузов, по оценкам экспер-
43 РГ. 2008. 8 февр
44 РГ. 2008. 14 нояб.
45 РГ. Неделя. 2008. 20 февр.—5 марта.
тов ООН, Россия находится на девятом месте по уровню образования (раньше была на четвертом). Осуществление конституционного права на охрану здоровья зависит от системы медицинского обслуживания в той или иной стране. В небольшом числе государств (США и др.) существует система либеральной медицины, пациент сам выбирает врача и оплачивает медицинские услуги. В некоторых странах (Великобритания, Италия, Швеция и др.) действует система государственной медицины, ее ввели, как правило, бывшие у власти социал-демократы. Во многих странах действует, как и в России, страховая медицина, лечение оплачивается из специально создаваемого государственного (внебюджетного) фонда, куда делаются отчисления из государственного бюджета и взносов работодателей (в зарубежных странах также из заработка работников). По данным зарубежной статистики, Россия по уровню медицинского обслуживания находится ниже 100-го места46 (правда, в последние годы в ходе реализации одной из национальных программ ситуация существенно улучшается).
Социальную справедливость можно осуществить, если в стране создана социально ориентированная экономика. Это следующий важнейший индикатор социального государства. Положение о социально ориентированной экономике уже встречается, хотя и в сокращенной формулировке, в некоторых конституциях. Однако в содержании тезиса о социально ориентированной экономике остаются неясности. Степень социальной ориентированности экономики определяется, видимо, не только пропорциями в расходной ча-
46 См.: Аргументы и факты. 2000. № 28. С. 27, № 48. С. 3. Для того чтобы обеспечить приемлемый уровень медицинской помощи, необходимо расходовать не менее 500 долл. на одного человека (по данным 2004 г.). В 2004 г. в России расходовалось 80 долл. См.: РГ. 2004. 27 апр.
сти бюджета. Концепция социально ориентированной экономики имеет очень сложный и разносторонний характер, обоснование этого аспекта социального государства также требует дальнейших и комплексных исследований представителей разных отраслей знания.
Социальное государство — не только социально-поддерживающее, но и социально-регуляционное государство. Меры по стабилизации экономики, предпринимаемые государством в разных странах мира в условиях современного финансового кризиса, лишний раз подтверждают это. Государство активно вмешивается в вопросы экономики, регулирует социальные отношения (о социальном законодательстве сказано выше), политическую систему (законы о политических партиях, общественных объединениях и др.), культуру, духовную жизнь общества (законодательство, относящееся к религии, запреты экстремистской пропаганды и др.). Жизнь свидетельствует о многообразных способах регулирования разных сторон общественной жизни (а иногда и личной жизни, если они могут приобрести важное общественное значение, например отношения в семье) со стороны современного государства. Важнейшим элементом социально-регуляционного государства является государственное прогнозирование и планирование, впервые появившееся в государствах тоталитарного социализма (оно имело директивный характер, причем по номенклатуре изделий, которая менялась, что, естественно, не способствовало точному выполнению планов). Теперь планирование в форме индикативного, ориентирующего планирования принято в большинстве стран. О нем говорится в конституциях Индии, Испании, Италии, Португалии и других стран (в Конституции РФ об этом не сказано).
Современное социальное государство по своей природе выступает как социально-политический арбитр в
обществе. Это качество в какой-то мере было присуще и государствам прежних эпох. Даже рабовладельческое и феодальное государство выполняло какие-то ограничительные функции по отношению к всевластию хозяина, осуществляло некоторые арбитражные функции в сфере общественных отношений определенных социальных групп. В современных условиях эта роль государства неизмеримо возросла, приобрела новый качественный характер. Современное социальное законодательство развитых стран детально регулирует отношения труда и капитала, роль социально-экономических организаций работников и работодателей, способы мирного давления на государственную власть с целью добиться удовлетворения тех или иных социально-экономических требований различных групп населения. Конституция Швейцарии 1999 г. разрешает и забастовки рабочим, и локауты предпринимателям (закрытие в случае забастовки предприятия и увольнение всех работников). Законы государства регулируют отношения работников и работодателей, защищают права той и другой стороны, действует политическая оппозиция, законодательство регулирует формы мирного давления на власть, проведение публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций и др.). Есть много других сторон жизни общества, где государство выступает как своеобразный арбитр, определяя допустимость и недопустимость определенных явлений и действий.
Однако нужно иметь в виду, что социальное государство не является абсолютно беспристрастным арбитром. Как и всякое государство, оно прежде всего выражает и защищает интересы экономически, политически и идеологически доминирующих слоев общества. Там, где таким слоем является «средний» класс, оно прежде всего выражает его интересы, т. е. фактически совпадающие
интересы большинства населения при определенной защите интересов и прав меньшинства, которое не прибегает к насильственным действиям (в такой политике государства имеют место колебания и отступления). В России средний класс еще не стал достаточно влиятельной силой (его численность оценивается социологами в пределах 15—20% населения в отличие от развитых стран, где это число равно приблизительно 70—80%), а социально-арбитражная роль государства не получила полного развития. Иллюстрацией может служить и «бедный» МРОТ, о котором говорилось выше, и отсутствие прогрессивного налогообложения, за которое высказывается, судя по опросам, большинство общества (людям непонятно, почему работник с небольшой зарплатой и бедствующей семьей должен платить такой же процент налога, как и крупный топ-менеджер, заработная плата которого составляет иногда миллионы в месяц и у которого и после уплаты более высокого налога еще останутся немалые средства для весьма безбедной жизни). К вопросам эффективности социального арбитража государства в России относятся и проблемы использования природных ресурсов, и нежелание (или неумение) ограничить неуемные аппетиты олигархов в экономике, и длившиеся в течение десятилетия неясности с принятием антикоррупционного законодательства (хотя, казалось бы, простая проверка не доходов, а расходов или строительства шикарных особняков лицами со скромной зарплатой и их родственниками могла бы хорошо «высветить» коррупционеров, как это делается в некоторых зарубежных странах, и положения о правах человека не рассматриваются как препятствия для документальных и фактических сопоставлений). К вопросам социального арбитража государства относятся ориентация «беспартийной» российской власти на
определенную партию и некоторые другие проблемы.
Следующий правовой индикатор социального государства — социальная ответственность. Такой прямой формулировки нет в конституциях, да и социальная ответственность понимается неодинаково. В России она толкуется прежде всего как моральная обязанность бизнеса помогать экономическому и культурному развитию страны, различных ее регионов, создавать благоприятные условия жизни для своих работников, помогать низкооплачиваемым и обездоленным людям и т. д. Но социальная ответственность может и должна распространяться на все стороны, участвующие в общественных отношениях. Забастовка, парализующая жизнь всей страны, может причинить несопоставимо большой ущерб обществу, поэтому, в частности, закон запрещает всеобщие забастовки и требует обеспечения минимума работ на производствах с непрерывным циклом, запрещает забастовки не только государственным служащим, но и обыкновенным рабочим, занятым, например, в области водо- и электроснабжения. Есть множество других сторон жизни, связанных в том числе с профессиональной ответственностью, ответственностью различных групп (например, государственных служащих). Все это — элементы социальной ответственности перед обществом, установленные законами государства. Социальная ответственность распространяется не только на группы людей, но и на индивидов. Она связана с конституционными обязанностями социального характера (иногда в зарубежных конституциях говорится об обязанности трудиться, служить обществу, народу, «самоусовершенствоваться»). Это ответственность перед обществом, народом. Отдельные из таких норм имеют, скорее, моральный характер, их трудно, а то и невозможно, обеспечить юридическими сред-
ствами. Тем не менее они имеют важное значение для формирования социального государства, для целей развития личности. Важнейший конституционный индикатор современного государства — идеальная демократия. Такого положения пока что нет в конституциях, но, как говорится, оно уже появляется в некоторых зарубежных законах.
Современное социальное государство так, как оно формируется, — это технократическое и технологическое государство, а теперь во все большей степени и модернизирующееся инновационное государство. Влияние, «власть» профессионалов (технических и иных специалистов) связана с тем, что государству, его органам в результате возросшей регуляционной активности приходится решать такие технические, социальные и иные задачи, с которыми не сталкивались государства прежних эпох. Решение этих задач нужно просчитывать, прогнозировать возможные последствия, а для этого нужны специалисты. Их экспертная роль, влияние на принятие властных решений государственных органов, государства возрастает. Отсюда возникает необходимость особой подготовки государственных (и муниципальных) «управленцев», развития технологичности государственного аппарата, хотя последнее слово при принятии решений остается и должно оставаться за парламентами и правительствами. Только выполняя свою новую роль, социальное государство может успешно реагировать на растущие социальные вызовы современности.
В конечном счете в основе подлинной концепции социального государства находится всесторонняя забо-
та о человеке. Согласно Конституции РФ человек является высшей ценностью. В Конституции РФ социальное государство соединено с понятием достойной жизни и свободным развитием личности. «Свободное развитие людей и их социальная защита всегда будут приоритетами государственной политики», — говорится в Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г.47 Прежнее понимание достойной жизии, связанное с концепцией государства благоденствия, хотя и сейчас издаются солидные работы по этому вопросу, в общем в мировой науке отвергнуто, поскольку, уповая на беспредельно обслуживающую роль государства, оно ведет к хозяйственной, политической и иной пассивности личности, к ее иждивенчеству. Новые подходы требуют, чтобы государство (социальное государство) обеспечивало основные нужды человека (инфраструктуру, прожиточный минимум, образование, здравоохранение и др.)48, но человек тоже должен заботиться о себе и своей семье. Современные условия общественного развития, прогресс науки, культуры, образования, равно как и грозящие опасности (в том числе и из-за ложного или преступного использования научных достижений), требуют формирования новой личности человека, высоко профессионального, морально подготовленного и ответственного. Социальное государство обязано создать, и оно создает условия для этого.
47 РГ. 2008. 6 нояб.
48 Понятие основных нужд и их перечень не определены достаточно точно, перечисления имеют эмпирический характер.
