Конституция и конституционная законность Текст научной статьи по специальности «Право»

КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ЗАКОННОСТЬ

Ш.М. НУРАДИНОВ,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права

Московского университета МВД России;

В.И. ЧЕРВОНЮК,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права

Московского университета МВД России;

Б.М. КУРБАНОВ,

адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Аннотация. Рассматриваются вопросы конституционной законности и правопорядка. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы.

Ключевые слова: Конституция, конституционная законность, правопорядок, конституционное право, права и свободы человека и гражданина.

THE CONSTITUTION AND CONSTITUTIONAL LEGALITY

SH.M. NURADINOV,

doctor of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia;

V.I. CHERVONYUK,

doctor of legal sciences, professor of the chair of the constitutional and municipal law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia;

B.M. KURBANOV,

graduated in a military academy of chair of the constitutional and municipal law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia

\ (i--ft TtyfJ ] . i . !>j1Y -

Annotation. The article consideres questions of the constitutional legality and a law and order. The main theoretical problems, the various points of view of scientists are discussed and offered the vision of this problem.

Keywords: Constitution, constitutional legality, law and order, constitutional law, rights and freedoms of the person and citizen.

I

I,,

Понятие конституционной законности является относительно новым в юридической лексике. Сравнительно мало предпринималось и попыток осмысления данного феномена, исследования его природы, определения места в категориальном аппарате науки конституционного (государственного) права1. Отмеченное справедливо и применительно к новейшей отечественной литературе. Достаточно сказать, что в учебниках по отечественному и иностранному конституционному праву эта проблема даже не затрагивается. Не является предметом анализа тема конституционной законности и в многочисленных публикациях по проблематике правового государства. Можно сказать, что призыв автора солидной работы по теории конституции к тому, что

«пора отдать должное категории «конституционная законность»2, по-прежнему остается не услышанным.

В то же время не будет преувеличением сказать, что как в правотворческой, так и в правоприменительной (судебной) практике понятие конституционной законности уже утвердилось. В качестве примера можно, в

1 Одной из редких монографических работ, в которой специально ставилась и рассматривалась эта проблема, является монографическое исследование Ю.П. Еременко. (Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982. С. 18—38).

2 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997; Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. N° 2; Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь. М., 2003.

частности, обратиться к Указу Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», постановлению Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», а также постановлению Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г.3. Понятие конституционной законности используется в официальных документах зарубежных стран, в частности в послании Конституционного совета Республики Казахстан от 19 апреля 2005 г. «О состоянии конституционной законности в Республике».

Очевидно, что имеющийся в конституционной теории пробел должен быть восполнен.

О понятии конституционной законности. При

в том, что правовая жизнь страны, деятельность государства, законодательствование, вся правоприменительная практика, юридически значимые действия и поведение должностных лиц государства, вообще лиц, наделенных властными полномочиями, а также поведение граждан должны быть сообразованы с буквой и духом конституции. В этом значении конституция страны выступает правовой мерой (масштабом) свободы, а конституционная законность есть особое правовое состояние общества, при котором свобода поведения уравновешена с конституционными императи-вами5. С учетом отмеченного конституционную законность в самом первом приближении можно рассматривать как утверждение в общественной жизни господства основного закона в национальной правовой системе, его безусловного и неоспоримого приоритета перед любым актом, содержащим нормы права6.

Таким образом, конституционная законность есть утверждение господства основного закона в национальной правовой системе, ее безусловный и неоспо-

оценке рассматриваемого понятия необходимо по мень- римый приоритет перед любым актом, содержащим

шей мере учитывать два обстоятельства методологиче- нормы права. Конституция с этой точки зрения зани-

ского свойства. Во-первых, понятие конституционной мает особое место в системе законодательства. Она яв-

законности является составной частью разработанного ляется основополагающим законом государства и

теорией права и экстраполируемого в различные области правовых знаний понятия законности. Соответственно, понятие конституционной законности правомерно рассматривать в значении:

обладает верховенством на всей его территории. Конституционная законность — это складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществле-

ния) конституции, всего конституционного законода-

а) принципа или как декларированную в политиче- тельства как государством, его органами, так и ских и юридических документах идею правового пове- гражданами, их объединениями, органами местного дения и деятельности участников конституционных самоуправления7. правоотношений, в особенности органов государствен- С более широких позиций (если не ограничиваться ной власти и иных властных структур; только нормативистским пониманием назначения кон-

б) метода или способа, средства осуществления ституции) конституционная законность может быть целей и задач государственной деятельности;

в) режима государственно-правовой жизни, характеризующегося действующей в механизме государственности системой предупреждения и восстановления нарушений законности4.

Во-вторых, особенности конституционной законности объективно предопределены особенностями конституции. Конституция, как точно обратил на это внимание основатель нормативистской теории права Г. Кельзен, располагается на вершине «юридической пирамиды» (правовой системы) в том смысле, что высшая юридическая сила заложена именно в ней и в силу этого она обладает безусловным верховенством в правовой системе. По данному признаку с конституцией не может конкурировать никакой другой нормативный правовой акт. В таком понимании одно из сущностных свойств конституционной законности как раз и состоит

3 Материалы дела Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 54.

4 По этой причине следует признать неточным определение законности как системы требований, «предъявляемых к государственной деятельности». Клочков В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997. С. 135.

5 ЧервонюкВ.И. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2004. С. 587—589.

6 Существует и более широкая интерпретация конституционной законности. В представлении проф. С.А. Авакьяна, «конституционная законность может быть истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающая действие конституции, утверждение конституционного правопорядка». Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

7 Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2001; Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь. М., 2002. С. 298, 299; Червонюк В.И. Конституционное право России: учебник для вузов. М., 2003. С. 78—79.

истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающая полное действие конституции8.

Конституция и конституционная законность — понятия действительно взаимозависимые. Конституционная законность, несомненно, порождена фактором конституции. Однако сущность конституционной законности составляет не только (наверное, и не столько!) факт существования юридической конституции. Исторический опыт содержит немало примеров того, как при наличии де-юре существующих конституций складывались неправовые, тоталитарные политические режимы, утверждавшие иной, чем следовало из данной конституции, порядок в общественной жизни. Получалось так, что конституция «жила» (точнее говоря, существовала) сама по себе, а социально-правовая жизнь протекала вне ее. Было бы не совсем правильно в этой связи обращаться исключительно к конституционной истории таких стран, как Германия и Италия периода 1930—1940 гг. прошлого столетия. Отмеченное подтверждается и современными конституционными реалиями.

у. ■V, г. И \р

Политическая практика целого ряда стран, в том числе возникших на постсоветском пространстве, такова, что формально провозглашенные в этих странах конституции входят в явное противоречие с конституционной

1994 г., а также Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности данных актов, восстановление конституционной законности на территории Чеченской Республики как субъекта Федерации рассматривается в контексте:

а) действия федеральной Конституции и федерального законодательства на территории республики;

б) функционирования легитимных органов государственной власти;

в) обеспечения прав и свобод всех граждан;

г) существования в республике государственного режима, соответствующего основам конституционного строя Российской Федерации;

д) ликвидации вооруженных формирований, созданных в противоречие с действующим российским законодательством и не подчиняющимся его нормам;

е) функционирования экономической, финансовой, банковской систем в соответствии с правовыми основами финансово-экономической и банковской систем, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством;

ж) осуществления судопроизводства и наличия судов, созданных в соответствии с положениями гл. 7 Конституции РФ и действующими на ее основе федеральными законами;

з) установления и поддержания правопорядка на

практикой. О режиме конституционной законности применительно к таким странам можно говорить лишь территории конституционными средствами и преду-условно, с определенными оговорками. Значит, консти туционная законность предполагает не только «хоро

смотренными федеральной Конституцией и федеральным законодательством органами и учреждениями;

шую» в формально-юридическом значении конституцию. Это лишь одно из необходимых условий ее утверждения. Важнее, чтобы продекларированные в Основ-

и) единства системы государственной власти, на котором согласно ст. 5 гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ основано устройство Россий-

ном Законе права и свободы, их условия (гарантии), ской Федерации10. Таким образом, утверждение режима

равно как и такие конституционные принципы, как разделение властей, народовластие, эффективность институтов публичной власти, социальный и правовой характер государства и др., имели бы реальное воплощение в конституционно-правовой жизни общества.

С указанной точки зрения принципиально важно увязывать понимание конституционной законности с действием конституции9. Конституционная законность предопределена, обусловлена действием конституции, есть режим конституции в действии; это складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления. Отмеченное подтверждается официальными материалами. Как следует из содержания упомянутых ранее Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. и Постановления Правительства РФ от 9 декабря

законности охватывает широкий комплекс мер, использование которых способно обеспечить действие федеральной Конституции.

Итак, предопределенность действием конституции является сущностным свойством конституционной законности. Этим качеством понятие конституционной законности принципиально отличается от близкого по значению понятия конституционности.

Содержание и природа конституционной законности предполагает уяснение ее соотношения со смежными понятиями.

Конституционная законность и конституционность. Как отмечалось, конституционная законность не сво-

8 Калинский И.В., Червонюк В.И. Элементарные начала общей теории права. М., 2003. С. 234.

9 Червонюк В.И., Калинский И.В. Действие Конституции (концептуальный взгляд) // 20 лет Конституции РФ: итоги и перспективы: науч.-практ. конф. 28 ноября 2003 г. М., 2004. С. 41—54.

10 Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 54.

дится к конституционности11. Конституционность, являясь специфическим проявлением правомерности, как представляется, есть специально-юридическое условие, или инструмент утверждения конституционной законности. Через обеспечение конституционности утверждается конституционная законность. Можно сказать, что конституционность в этом значении сводится к пониманию законности как метода государственной жизни. Однако этим ее содержание не исчерпывается. Режим конституционной законности утверждается не только вследствие обеспечения конституционности, но и как результат легитимности всех институтов публичной власти, гарантированности прав и свобод граждан и их реализуемости. Конституционность утверждается преимущественно действенностью инструментария конституционного контроля, предполагающего особый правовой (и конституционный) строй, когда сам общественный механизм устроен таким образом, что принятие властным

тановлений, это основанное на Конституции РФ реальное состояние политических, социально-экономических и иных отношений, воплощенных в конституционном строе. Конституционный правопорядок в указанном смысле есть практическая, или результативная, сторона действия конституции, есть конституция, осуществленная в общественных отношениях, которые под воздействием этого приняли правовой характер; это общественные отношения, существующие в режиме законности. Таким образом, конституционный правопорядок — это режим законности в действии или, образно говоря, «реализованная законность».

Конституционная законность и конституционная безопасность. Понятие конституционной безопасности пока не получило должного научного обоснования. В самом общем виде конституционная безопасность есть обеспеченное государственно-правовыми механизмами состояние защищенности жизненно важных интересов

органом, прежде всего, неконституционного действия личности, общества, государства от внутренних и

ведет к возмущению в правовой среде; срабатывают ме- внешних угроз, а равно совокупность внутренних и

ханизмы, которые возвращают в первоначальное со- внешних условий существования личности, общества, стояние, которое выступает условием, инструментом государства, обеспечивающих достойную жизнь граж-

утверждения законности12. Конституционная законность данам, защиту интересов общества, суверенитет на-

в этом смысле есть особый режим государственной и об- рода, исключающих возможность насильственного

изменения конституционного строя. В этом смысле конституционная безопасность есть предпосылка, одно из необходимых и специальных условий утверждения режима конституционной законности, условие, при ко-

щественной жизни — режим, отвергающий неконституционность поведения и утверждающий правомерный характер поведения, прежде всего поведения, деятельности институтов (органов и должностных лиц) публичной

власти. Но конституционная законность не исчерпыва- тором обеспечивается безопасное существование госу-

ется конституционностью, которая выступает, хотя и дарственных устоев, интересов общества, ценностей и

чрезвычайно важным, но не единственным условием ее приоритетов личности, выраженных в комплексе пре-

утверждения13. доставленных ей конституцией прав и свобод. Значит,

Следовательно, конституционная законность, не без установления режима конституционной безопасно-

сводится к конституционности, но предполагает осо- сти невозможно утверждение режима конституционной

бый правовой (и конституционный) строй, когда сам законности. В то же время установление и поддержание

общественный механизм устроен таким образом, что режима конституционной безопасности возможно ис-

принятие властным органом (прежде всего) неконституционного действия ведет к возмущению в правовой среде; срабатывают механизмы, которые возвращают в первоначальное состояние.

Конституционный правопорядок и законность. Эти явления взаимосвязаны. Конституционный правопорядок как составная часть, сердцевина правопорядка характеризует собой состояние урегулированности (упорядоченности) общественных отношений, опосредуемых конституционными установлениями. Это состояние общественных отношений, к которому стремится общество, создавая в социальной жизни режим реального господства права, утверждения реальности и реализуемости конституции. Правопорядок напрямую связан с реализуемостью, исполнимостью конституционных ус-

ключительно в условиях режима конституционной законности. Конституционная законность и безопасность сопровождают, предполагают друг друга. Однако следует иметь в виду, что такие режимы различны. Для их установления привлекаются различные конституцион-

11 Между тем довольно распространенным является сведение конституционной законности к конституционности. Винокуров А.Я., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства. М., 2000; Серов Г.П., Байдаков С.Л. Правовое обеспечение национальной безопасности в экологической сфере. М., 1999.

12 Эбзеев Б.С. Правовое государство. Конституционный суд: учеб. пособие для вузов. М., 1997. С. 89.

13 В этой связи предпринятая Н.В. Витруком в его интересной работе попытка замены термина «конституционная законность» термином «конституциооность» не представляется удачной. Вит-рукН.В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2002. С. 58, 59.

ные средства. Так, конституционная безопасность может, а при определенных обстоятельствах должна восстанавливаться и путем применения вооруженной силы, использования специальных средств, вооружения и т.п. Режим конституционной законности требует, чтобы эти специальные средства применялись по праву, не входили бы в противоречие с правами и свободами человека и их правомерным ограничением, предусмотренным Конституцией РФ и основанными на ней законах. Каждый из этих конституционно-правовых режимов обеспечивается особенными субъектами. Так, органы конституционного контроля, Конституционный Суд РФ, в частности, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации призваны утверждать конституционную законность, в то время как Совет Безопасности Российской Федерации, Национальный антитеррористический комитет, учреж-

тинно конституционной законности — режима поведения и деятельности властных институтов, основанных на правовой Конституции14.

В таком понимании отражается неразрывная связь законности и демократии. Демократичными будут лишь такие акции власти, которые соответствуют праву, закону. Конституционная законность нераздельно связана с демократией, является ее стороной (свойством). Демократические права и свободы, которые являются важными компонентами демократии, становятся реальным явлением общественной жизни через права, через законность. Именно в условиях демократического политического строя законность выступает в качестве самостоятельного явления — в виде общественно-политического режима, обретающего свое самостоятельное бытие. Законность в этом смысле — элемент демократии (И.С. Самощенко), включает не

денный Указом Президента Российской Федерации от только строгое соблюдение и исполнение норм, а также

15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию принцип законности, но и развернутую реальную си-

терроризму», и др. призваны обеспечивать конститу- стему политико-правовых требований. Законность как

ционную безопасность. элемент демократии — основа конституционного

Конституционная законность и демократия. За конность выступает элементом демократического ре^ жима, в то время как демократия является основой

утверждения законности. Демократия предполагает возможно исключительно демократическими сред

обязанность всех государственных властей и их долж- ствами. Очевидно, что не основанный на законности

ностных лиц соблюдать конституцию и действовать порядок в обществе может быть достигнут и помимо

Связь законности и демократии прослеживается и в том, что утверждение конституционной законности

совместимым с законом образом. Прочность демократии определяется не только созданием конституции, даже отвечающей самым высоким стандартам, или существующими в обществе умонастроениями, а фактическим достижением и юридическим закреплением

законности. Устанавливая и поддерживая порядок нелегитимными средствами, государство отрицает демократию, пренебрегает правами и свободами. С «наведением порядка» резко снижается уровень конституционной законности. Государственная власть в этих действительного баланса интересов различных соци- условиях приобретает откровенно антидемократиче-

альных слоев и общественных классов, наций и наро

ский характер. Таким образом, неразрывная связь с

дов, групп населения, результатом которого являются демократией связывает конституционную законность

уважение и доверие граждан к институтам конститу- с правами человека, демократическим правлением, гу-

ционного строя. В свою очередь, истинно демократи- манистической направленностью государственной ческий режим, в котором наиболее полно реализованы деятельности.

принципы народовластия, выступает основой и не- _

обходимым условием установления и поддержания ис- 14 Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 89, 91.