CC BY
742
аспирантский вестник
Н. В. Ахрем*
конституция и финансовая деятельность государства
Ключевые слова: финансовая деятельность государства, финансовая функция государства, конституционные принципы, федерализм, предметы ведения.
Аннотация: В статье рассматриваются принципы финансовой деятельности государства и устанавливается их связь с положениями Конституции РФ, определяющими федеративное устройство и экономическое развитие РФ.
Понятие «финансовая деятельность» традиционно определяется как деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства.1 Данное понятие отражает краеугольную категорию, используемую для раскрытия содержания финансовой функции государства.
В конституционно-правовой литературе отмечается, что финансовая функция государства возникает вместе с появлением государства и сохраняет свое значение безотносительно к его типу, форме, характеру развития. «Будучи тесно связана с экономической функцией, финансовая функция
* Соискатель кафедры государственного права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. E-mail: [email protected]
1 См., напр.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд. М., 2000. С. 16; Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России: Учебник. М., 1995. С. 3.
самостоятельна. Ее цели - формирование и пополнение государственной казны, прежде всего госбюджета, посредством всех видов налогов: налоги, займы, пошлины, платежи. Финансовая функция современных государств направлена на выполнение следующих основных задач: налогообложение, взимание налогов, сборов и пошлин; финансирование и кредитование; осуществление финансового контроля (определение и учет доходов производителей, таможенный контроль и др.); формирование государственного бюджета и его исполнение».2
Определяющее влияние на осуществление финансовой деятельности государства оказывают конституционные принципы этой деятельности. В литературе предлагаются различные наборы принципов финансовой деятельности. Например, Э. Д. Соколова пишет: «Финансовая деятельность государства как вид его деятельности осуществляется в соответствии с принципами, основными положениями, которые закреплены Конституцией Российской Федерацией и на которых основывается вся деятельность государства. Важнейшими из них, как отмечается в науке финансового права, являются: законность, гласность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), плановость».3
Данный набор принципов представляется неполным. Кроме того, их трактовка дана с позиций финансово-правовой науки. Однако, во-первых, финансовая деятельность выступает предметом регулирования со стороны не только финансового права, но и со стороны гражданского и международного права. Помимо этого, во-вторых, указанные принципы следует искать не только в недрах финансового законодательства (скажем, в текстах Бюджетного и Налогового кодексов), а в тексте самой Конституции Российской Федерации.
Попутно отметим, что в реальности мы имеем ситуацию, когда положения Конституции Российской Федерации не находят своего полного и адекватного отображения в финансово-правовом законодательстве. Это по существу приводит к тому, что в данной сфере Конституция «работает» не в полной мере, подвергаясь коррекции в силу соображений «финансовой целесообразности».
Полагаем, что конституционными принципами финансовой деятель-
2 ЧервонюкВ. И. Теория государства и права: Учебник. М., 2007. С. 122 - 123.
3 Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2007. С. 43.
ности государства выступают следующие: а) финансового федерализма;
б) единства денежной системы государства; в) единства финансовой системы государства при условии самостоятельности осуществления финансовой деятельности публично-территориальными образованиями различного уровня; г) социальной направленности финансовой деятельности государства; д) обеспечения законности при осуществлении финансовой деятельности государства; е) гласности осуществления финансовой деятельности государства; ж) участия граждан в осуществлении финансовой деятельности государства.
Рассмотрим названные принципы.
1. Принцип финансового федерализма.
По поводу данного принципа в литературе отмечается, что он «заключается в том, что каждый субъект РФ обладает правом иметь свой бюджет, причем по каждому бюджету издается законодательный акт (ст. 31-31.1 БК РФ). Таким образом, в рамках Российской Федерации принимается не один государственный бюджет, а целая система государственных бюджетов, в которой особую роль играет бюджет федеральный, отражающий общефедеральные интересы, а также интересы бюджетов всех уровней».4
Признавая всю важность бюджетов в финансовой системе государства, отметим, что этот денежный фонд не является единственным в финансовой системе государства. Поэтому следует полагать, что принцип финансового федерализма не должен сводиться лишь к тому, что «каждый субъект РФ обладает правом иметь свой бюджет».
По мнению В. Д. Мазаева, «основное содержание принципа федерализма в экономических отношениях заключается в следующем: а) обеспечение сочетания принципа единства экономического пространства на всей территории страны с принципом самостоятельности субъектов Российской Федерации по вопросам экономического развития своей территории и правами собственника регионального имущества; б) справедливость в распределении доходов от национальной экономики по всей территории страны;
в) субсидиарная ответственность Федерации и субъектов Российской Федерации за уровень социально-экономического развития регионов.5
С. Н. Чернов полагает, что в основе данного принципа «лежат три главные составляющие, которые являются условиями ее эффективного фун-
4 См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. С. В. Запольского. М., 2006. С. 5.
5 Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е. А. Постникова. М., 2007.
С. 105.
кционирования:
во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для решения полномочий фискальными функциями;
в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны определенные стандарты государственных услуг».6
Принцип финансового федерализма является решающим в осуществлении финансовой деятельности государства. В основе данного принципа лежит то обстоятельство, что Россия является федеративным государством, что закреплено в ст. 1, 5 и главе 3 Конституции РФ.
Отметим также, что федеративное устройство Российской Федерации предопределяет федеративное устройство и финансовой системы государства. В свою очередь, это предполагает, во-первых, разделение государственных финансов на федеральные финансы и финансы субъектов РФ, что, во-вторых, означает наличие двух разновидностей государственной финансовой деятельности: финансовой деятельности, осуществляемой федеральным центром, представляющим Российскую Федерацию в целом, и финансовой деятельности, осуществляемой субъектами РФ. Для этого. в-третьих, в Конституции закреплена компетенция в области государственных финансов соответственно как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Как отмечается в литературе, «сущность федеративных отношений в финансовой деятельности государства обусловлена способом разграничения и структурирования предметов ведения “по вертикали”, системой разделения государственной власти между Российской Федерацией и субъектами РФ, правовым статусом субъектов федеративных отношений, методами воздействия на участников финансовых правоотношений. Основополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения, перечень которых установлен Конституцией РФ (ст. 71-73)».7 В рамках регулирования федеративного устройства страны Конституция выделяет три группы предметов ведения: 1) предмет ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции); 2) предмет
6 Чернов С. Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004. С. 241.
7 См.: КрохинаЮ. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 60.
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции); 3) предмет ведения субъекта РФ (ст. 73 Конституции).
К предмету ведения Российской Федерации относятся следующие полномочия:
- федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» Конституции). Отметим, что данное полномочие обычно не выделяется в литературе, посвященной финансовой деятельности государства. Однако полагаем, что оно заслуживает упоминания именно применительно к этому виду деятельности государства, поскольку одним из источников доходов федерального бюджета выступают доходы, полученные в результате использования имущества, находящегося в федеральной собственности, либо от его реализации;
- финансовое, валютное и кредитное регулирование; денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции);
- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71 Конституции). Часть 3 ст. 75 Конституции дополняет данное полномочие положением, согласно которому «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом»;
- установление порядка выпуска государственных займов (ч. 4 ст.
75 Конституции).
Что касается предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то здесь действует следующее правило: согласно ч. 2 ст.
76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Следовательно, если Российская Федерация не приняла закон, направленный на реализацию полномочия, отнесенного Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то субъект РФ в праве осуществить самостоятельное регулирование этого вопроса. Ту же позицию занимает Конституционный Суд. Так, в своем Постановлении от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области» Конституционный Суд пришел к выводу о правомерности принятия представительным (законодательным) органом субъекта Федерации собственного нормативно-
го правового акта по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ, при условии, что сама Российская Федерация по данному вопросу не приняла никакого правового акта. Такая возможность вытекает из природы совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации. Однако после принятия по данному вопросу федерального закона региональный правовой акт должен быть приведен в соответствие с этим федеральным законом.
Следует отметить, что п. «и» ст. 72 Конституции относит к предмету совместного ведения «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации». Одновременно ч. 3 ст. 75 Конституции предусматривает, как уже отмечалось, что «принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом». Следовательно, правовое регулирование данного вопроса относится по существу к компетенции федерального центра, а не к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Предмет ведения субъектов РФ определяется ст. 73 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ обладают всей полнотой государственной власти, а также ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ эти субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Из предусмотренного Конституцией РФ разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъекта РФ вытекает, что каждое из этих публично-территориальных образований обладает правом на свои собственные финансы: Российская Федерация - на федеральные финансы; субъекты РФ - на региональные, в том числе правом на региональный бюджет. В равной мере это означает, что субъекты РФ вправе осуществлять финансовую деятельность в пределах, ограниченных компетенцией Российской Федерации.
В итоге полагаем, что конституционный принцип финансового федерализма означает такое разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов, которое предоставляет каждому публично-территориальному образованию осуществлять собственную финансовую деятельность, обеспе-
чивающую этому образованию реализацию возложенных на него функций.
2. Принцип единства денежной системы государства.
Денежная система - это форма организации денежного обращения, т. е. непрерывного процесса движения денег в качестве средства обращения и платежа в государстве, сложившаяся исторически и закрепленная законодательно. Денежная система РФ включает в себя: во-первых, официальную денежную единицу; во-вторых, порядок эмиссии наличных денег; в-третьих, организацию и регулирование денежного обращения.8 Организация денежной системы и обеспечение ее нормального функционирования представляет собой одно из направлений финансовой деятельности государства.
Конституция РФ устанавливает, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается (ч. 1 ст. 75 Конституции). Одновременно Конституция предусматривает, что «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» (ч. 2 ст. 75 Конституции).
Развивая этот принцип, Закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает, что «эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России. Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону. Банкноты и монета Банка России являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Банкноты и монета Банка России обязательны к приему по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации» (ст. 29-30 Закона).
Элементы денежной системы, рассматриваемые в контексте федеративного устройства РФ, выполняют интегративную функцию. Они
8 См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд. М., 2008. С. 700-701.
выступают необходимым фактором единства федеративного государства, которое трудно представить без общей денежной единицы и единого эмиссионного органа.9
Исследователи отмечают, что Центральный Банк РФ обладает особым конституционным статусом, установленным Конституцией РФ; будучи постоянно действующим конституционным органом, «он не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти».10 Таким образом, Конституция РФ предусматривает единство денежной системы Российской Федерации, что выступает одним из принципов финансовой деятельности государства.
3. Принцип единства финансовой системы государства при условии самостоятельности осуществления финансовой деятельности публично-территориальными образованиями различного уровня.
Несмотря на то, что Россия представляет собой федеративное государство, она основывается на государственной целостности и единстве системы государственной власти. Это обеспечивает единство финансовой системы государства. Принцип единства финансовой системы обеспечивается осуществлением единой финансовой политики, проведение которой относится к компетенции Правительства РФ (п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Кроме того, это единство обеспечивается единством бюджетной системы Российской Федерации, что имеет важное значение, поскольку бюджеты являются основными денежными фондами, входящими в состав финансовой системы. Бюджетный кодекс устанавливает, что принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (ст. 29 БК).
9 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л. В. Лазарева. 3-е изд. М., 2009. С. 469.
10 См.: Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика: Учебник для юридических вузов. М., 2006. С. 408-409.
4. Принцип социальной направленности финансовой деятельности государства.
Общеизвестно, что социальным называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Функции социального государства широки. Оно создает условия для поддержания полной занятости, перераспределяет доходы через государственный бюджет в пользу неимущих. «Социальная система, - отмечает Р. В. Енгибарян, - это единство социальных общностей и отношений между ними: отношений различных социальных групп, труда и капитала, города и деревни, производителей и потребителей и др.».11
При всей неизбежности социальных конфликтов, порождаемых неодинаковыми интересами различных социальных слоев и достигающих различной силы, - указывается в литературе, - одна из задач государства и права, в том числе конституционного права, состоит в том, чтобы не дать этим конфликтам разрастись до такой степени, чтобы возникла угроза гражданской войны, анархии и распада общества.12
В ст. 7 Конституции РФ закреплено положение о том, что Российская Федерация является социальным государством, раскрываются принципы ее функционирования как социального государства. При этом конституционный принцип социальной направленности проявляется в финансовой деятельности, прежде всего в выделении в рамках бюджетов значительных денежных средств на такие цели, как образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, а также социальная политика, что включает в себя пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, охрана семьи и детства, другие вопросы в области социальной политики.
5. Принцип обеспечения законности при осуществлении финансовой деятельности государства.
Финансовая деятельность государства осуществляется только в правовых формах. Это означает, что финансовая деятельность может осуществляться в рамках только законных правовых форм. В основе данного принципа лежит закрепленное в ст. 1 Конституции РФ положение, согласно
11 Енгибарян Р. В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2007. С. 174.
12 См.: Сравнительное правоведение: Учебное пособие / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 2002. С. 186.
которому Российская Федерация есть правовое государство. Отсюда следует, что государство, осуществляя свою финансовую деятельность, должно действовать в рамках законности, соблюдая в первую очередь требования Конституции.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), что проявляется в отмене актов, не соответствующих Конституции в установленном порядке.
Характерно, что Конституция РФ, устанавливая обязанность граждан по уплате налога, оговаривает, что эта обязанность возникает лишь в том случае, если налоги установлены законно (ст. 57). Следовательно, налоги, при установлении, введении или изменении которых был нарушен принцип законности, не порождают обязанности по их уплате.
Отметим, что в соответствии с Бюджетным кодексом правовой формой государственных бюджетов (федерального бюджета и региональных бюджетов) - а это основные денежные фонды финансовой системы государства - является закон, принятие которого обусловлено целым рядом специфических требований.
Таким образом, данный принцип означает, что формирование, распределение и использование денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства, должны осуществляться с соблюдением требований и предписаний Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, формирующих в своей совокупности финансовое законодательство.
6. Принцип гласности осуществления финансовой деятельности государства.
Данный принцип предполагает, что все процессы формирования, распределения и использования денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства, должны быть открыты для общества.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П отметил следующее: «Как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2), 24 (часть 2), 32 (часть 1), финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансово емких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации демократии и эффективного контроля гражданско-
го общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов».
Отметим, что Бюджетный кодекс специально устанавливает принцип прозрачности (открытости). Этот принцип, в частности, предусматривает:
- обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджете;
- обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законами исполнению подлежит Конституция. Это важнейшее выражение ее верховенства. Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства) решается в пользу федерального закона.13
Принцип гласности выражается также в открытости для общества законодательства, регулирующего общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. В основе данного положения лежит норма Конституции РФ, устанавливающая, что «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права. свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
Развивая это конституционное положение, Налоговый кодекс устанавливает, что нормативный правовой акт признается не соответствующим настоящему Кодексу (т. е. является недействительным), если такой акт издан органом, не имеющим права издавать подобный акт, отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, вводит обязанности, не предусмотренные Налоговым кодексом (п. 1 ст. 6 НК РФ). Заметим также, что Налоговый кодекс предусматривает, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (п. 7 ст. 3 НК РФ).
13 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 29.
7. Принцип участия граждан в осуществлении финансовой деятельности государства.
Статья 2 Конституции РФ устанавливает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Одновременно ч. 1 ст. 3 Конституции предусматривает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Наконец, согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Эти конституционные положения выступают основой принципа участия гражданина в осуществлении финансовой деятельности государства.
Отметим также, что в субъектах РФ приняты нормативные акты, посвященные участию граждан в обсуждении проекта регионального бюджета. Так, в Санкт-Петербурге принят Закон от 4 июля 2007 г. «О порядке проведения публичных слушаний по проекту бюджета Санкт-Петербурга и проекту годового отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга». Здесь, как мы видим, участие граждан в управлении финансами данного субъекта Федерации имеет такую активную форму, как публичные слушания.
