CC BY
74
ф РОССИЯ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ ПРОСТРАНСТВО Ф
«Конституция для Европы» и реформирование на ее основе Европейской Комиссии и судебной системы Европейского Союза
М. М. Бирюков
После отрицательных результатов на референдумах во Франции и Нидерландах по вопросу о ратификации Европейской Конституции для Европейского союза началась полоса неудач. 16— 17 июня 2005 г. в Брюсселе состоялся саммит Союза. На нем, в частности, не удалось прийти к согласию в отношении бюджета Европейского Союза на 2007—2013 годыь. Что касается Конституции, то принято решение перенести срок ее ратификации с 2006 на 2007 год. Ряд государств-членов — Дания, Ирландия, Финляндия, Чехия, Швеция — решили отложить референдумы по вопросу принятия Конституции ЕС на год-полтора. По крайней мере, таковы сообщения средств массовой информации.
Автор данной статьи не склонен драматизировать нынешние события в Европейском Союзе. Во-первых, создатели Конституции предвидели задержку в темпах ратификации данного акта. Это следует из ст. 1У-447 Конституции, в которой, в частности, говорится: «Настоящий договор вступает в силу 1 ноября 2006 г. при условии, что все ра-
Бирюков Михаил Михайлович — заведующий кафедрой европейского права МГИМО(У) МИД РФ, профессор, кандидат юридических наук.
тификационные грамоты будут переданы1, либо при отсутствии этого в первыьй день второго месяца, следующего за вручением ратификационной грамоты государством-участником, которое последним произвело эту формальность».
Во-вторых, история европейской интеграции знает много драматических моментов, которые рано или поздно преодолевались, и интеграция двигалась вперед. Автор надеется, что и данный сложный период для Европейского Союза со временем будет преодолен.
Наконец, Конституция была подписана 28 октября 2004 г. и\ хотя без необходимого количества ратификаций пока не вступила в силу, определенные сформулированные в ней положения, в частности, касающиеся реформ основных органов и институтов ЕС, на практике начинают дей- • ствовать. По этой причине изучение механизмов, структуры, полномочий институтов Союза, как это сформулировано в Конституции, по-прежнему остается актуальным.
1. Европейская Комиссия
Европейская Комиссия (ЕК) — ведущий институт Европейских
1 Правительству Итальянской республики — государству-депозитарию (примеч. авт. — М. Б.).
сообществ и Европейского Союза, который осуществляет повседневное оперативное управление делами Сообществ и отчасти Союза и без участия которого практически не принимается ни одно важное обязывающее Сообщества решение. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она совместно с Судом ЕС призвана защищать интересы европейской интеграции от посягательств со стороны государств-членов. Комиссия, как и Суд, выполняет функции стража европейской законности, добиваясь выполнения постановлений как первичного, так и вторичного права. Комиссия принимает решения простым большинством голосов ее членов.
Она была создана, чтобы представлять в условиях полной независимости общие европейские интересы перед лицом всех государств — членов Европейских сообществ и Союза.
Комиссию нередко сравнивают с правительством, поскольку она играет решающую роль в управлении делами Сообществ. Она, в частности, является распорядителем кредитов по бюджету, обладает законодательными функциями. В законодательной области ее называют «мотором», поскольку именно Комиссия предлагает «законы» (то есть делает предложения), которые, проходя затем через Европейский парламент и Совет, могут стать решениями, обязательными для государств-членов.
Комиссия обеспечивает осуществление общих политик, например, общей сельскохозяйственной политики, исполняет бюджет и управляет программами Европейских сообществ. В ходе конкретной реализации общих политик и коммунитарных программ Комиссия широко пользуется помощью национальных администраций государств-членов.
Однако так же как Евросоюз не является государством, так и Ев-рокомиссия не представляет собой аналога национальному правительству.
Назначение Председателя и членов Комиссии осуществляется государствами — членами Европейского Союза на основе консенсуса. В соответствии с Маастрихтским договором первым назначается Председатель. Выдвинутая на основе соглашения всех государств кандидатура Председателя Комиссии представляется на одобрение Европейскому парламенту. Получивший поддержку парламента кандидат совместно с правительствами государств-членов участвует в подборе кандидатур членов Комиссии. Выдвинутые таким образом кандидаты совместно с Председателем уже в качестве коллегиального органа представляются Парламенту. После его одобрения правительства государств-членов производят официальное назначение Комиссии, и она приступает к исполнению своих обязанностей. Комиссия коллегиально ответственна перед Парламентом.
До «большого» расширения 1 мая 2004 г. в Комиссию входили 20 чле-; нов. Их также именуют комисса-' рами. Пять государств — Великобритания, Германия, Испания,' Италия и Франция — имели по два места, а остальные десять — по одному. Надо отметить, что это давняя традиция: с самого-начала своего существования в Комиссию входили по два представителя от наиболее населенных государств-членов и по одному представителю от остальных стран.
В установленное число членов Комиссии входит и ее Председатель. Председателем Комиссии, состав которой завершил свою работу в 2004 году, был бывший глава итальянского правительства Романо Проди.
Комиссары не должны получать указаний от своих правительств и обязаны руководствоваться не интересами своих государств, а интересами интеграционных объединений. В этих целях члены Комиссии при вступлении в должность приносят торжественную присягу, в которой клянутся быть независимыми от своих правительств. На основе вышесказанного может сложиться впечатление, что национальная принадлежность членов Комиссии не играет ведущей роли. Однако на практике это не так. Каждое государство-член озабочено тем, чтобы его влияние ощущалось в Комиссии и его особые интересы в ней учитывались. В особенности это относится к так называемым малым странам, которые видят в «своем» комиссаре собственного представителя в Брюсселе2 .
Зарубежные специалисты отмечают, что переход к сокращенному составу Комиссии, что обсуждалось в ходе работы Конвента3 и записано в Конституции4, приведет к тому, что комиссары практически не будут иметь шансов на повторное назначение в состав Комиссии. Поэтому продолжить карьеру бывшие члены Комиссии смогут лишь в своей стране. В этом случае вполне естественно, что
2 Vers une Constitution européenne. Texte commenté du projet de traité constitutionnel établi par la Convention européenne. Paris. 2003. P. 159, 163—164.
3 «Конвент о будущем Европы» — заседал 17 месяцев с 28 февраля 2002 г. по 18 июля 2003 г. в Брюсселе.
4 Полное название — «Договор, учреждающий Конституцию для Европы», от 29 октября 2004 г. — Traité établissant une Constitution pour l'Europe. CIG 87/2/04 REV 2. Bruxelles, le 29 octobre 2004. По мнению автора данной статьи (M. Б.), представляет собой классический многосторонний международный договор. Для краткости автор именует здесь данный договор Конституционным договором или просто Конституцией.
там их успешная карьера будет зависеть от активности, с которой они в качестве комиссаров защищали национальные интересы своей страны.
Очевидно, что такое положение искажает роль Комиссии, изначально задуманной как наднациональный институт. С точки зрения состава Комиссии Конституция, как нам представляется, сделала шаг назад, превратив на данном этапе Комиссию по ее составу из наднационального скорее в межправительственный институт.
Однако национальные же интересы, как известно, государства-члены должны выражать и согласовывать в межправительственном Совете министров. Таким образом, можно считать, что число институтов межправительственного характера на сегодняшний момент увеличилось.
Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на требование о добропорядочном и скромном поведении комиссаров и подтверждает несовместимость этого поста с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяются в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходе в отставку. Нарушение этих обязанностей, констатируемое Судом ЕС, может повлечь за собой отставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности.
Каждый член Комиссии возглавляет определенное направление и руководит работой соответствующих административных служб.
Решение об отказе в доверии Комиссии принимается Европейским парламентом.
Комиссия в рамках учредительных договоров и во исполнение их предписаний организует и направ-
ляет деятельность Европейских сообществ, высказывает рекомендации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных договоров. Она наделена полномочием указывать государствам-членам на неисполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права. Комиссия может обратиться в Суд ЕС с иском о неисполнении обязательств государством и попросить о наложении на ответчика штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению.
Комиссия наделена правом проведения расследований и проверки документов, счетов и других материалов в рамках контроля исполнения учредительных договоров.
Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что (если применить терминологию конституционного права) именно она наделена правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией.
Комиссия обладает собственной распорядительной властью и участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Европарламентом. Наконец, она обеспечивает исполнение решений Совета (министров).
Весьма важная роль Комиссии в системе институтов Сообществ и Евросоюза в определенной мере объясняется также тем, что под ее началом действует административный аппарат из почти 19 тыс. профессиональных чиновников. Кроме того, свыше 2 тыс. человек заняты в различных исследовательских подразделениях, статистических службах, других специализированных агентствах и органах. Та-
ким образом, именно Комиссия располагает соответствующими кадрами и всеми необходимыми ресурсами, обеспечивающими достаточно квалифицированную подготовку и отработку проектов решений.
Значительными полномочиями обладает Комиссия в сфере внешних сношений. Комиссия представляет Сообщества в их отношениях с третьими странами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми Сообщества поддерживают дипломатические отношения, аккредитуется постоянное представительство, статус которого аналогичен статусу национальных посольств. Иностранные дипломатические представители аккредитуются при Европейской Комиссии, а их главы вручают свои верительные грамоты главе государства, председательствующему в Совете, и Председателю Комиссии.
Комиссия направляет рекомендации Совету по вопросам начала переговоров с третьими государствами и международными организациями, получает на основе своих рекомендаций директивные указания и сама проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета.
Заседания Комиссии проводятся еженедельно, обычно по средам, решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии. Комиссия осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее Председателем. В Комиссии существует строгое иерархическое подчинение членов Комиссии Председателю. Глава Комиссии распределяет обязанности между ее членами и может неоднократно пересматривать это распределение. Председатель ЕК является членом Европейского совета. Под руководством Председателя работает Генеральный секретарь Комиссии и его аппарат.
По общему правилу членами Комиссии назначаются бывшие главы национальных правительств и бывшие министры.
Роли Комиссии в новом Европейском Союзе посвящена ст. 1-26 Конституционного договора 2004 г. Практически в ней повторяются вышеизложенные задачи. В частности, она контролирует исполнение Конституции, а также реализацию мер, принимаемых во исполнение данного учредительного договора. Комиссия также совместно с Судом ЕС контролирует соблюдение права Союза. Она исполняет бюджет и руководит программами. За исключением сферы общей внешней политики и политики безопасности, а также других случаев, предусмотренных Конституцией, Комиссия обеспечивает внешнее представительство Союза. На нее возлагается инициатива составления годичных и многолетних программ деятельности Союза с целью достижения межинституциональных соглашений.
В пункте 2 ст. 1-26 записано, что законодательные акты Союза принимаются лишь по предложению Комиссии, за исключением случаев, когда Конституция определяет по-другому.
Комиссия и ее члены назначались сроком на пять лет. Конституция 2004 г. оставила срок мандата таким же. Состав предыдущей Комиссии был назначен в 2000 году. Соответственно, срок ее работы в этом составе должен был бы завершиться в 2005 году. Однако в связи с вступлением в 2004 году в Европейский Союз десяти новых членов встал вопрос об изменении состава Комиссии с целью обеспечения представительства в ней новых государств-членов.
Руководство Европейского Союза понимало, что после его расширения за счет вступления 13 новых государств-членов (в 2004 и 2007 гг.) при нынешней системе
формирования число членов Комиссии увеличилось бы до 33—34, что ухудшило бы ее управляемость. В этой связи при подготовке Ниццского договора (2001) в него включили положение, обусловленное предстоящим приемом новых членов, об ограничении, начиная с 2005 года, представительства каждого государства-члена в Комиссии лишь одним комиссаром. Когда Союз будет насчитывать 27 государств-членов, количество комиссаров стало бы считаться наивысшим. В этот момент, согласно Ниццскому договору, Совет на основе единогласия должен принять решение о точном числе комиссаров, которое будет меньше, чем 27. Комиссары назначались бы от государств-членов на основе системы равноправной ротации.
По Ниццскому договору значительно усиливалась власть Председателя Комиссии, что являлось необходимой мерой для обеспечения сплоченной работы Комиссии, которая насчитывала бы более 20 членов. Согласно Ниццскому договору, как и ранее, Председатель Комиссии должен распределять портфели среди ее членов и вправе перераспределять обязанности в течение мандата Комиссии. Договор предоставляет право Председателю, получив согласие на эту меру членов Комиссии, потребовать от любого комиссара уйти в отставку.
В подписанной Конституции 2004 г. в ст. 1-27 для отставки члена Комиссии достаточно требования об этом ее Председателя. Предварительного голосования и согласия на это других членов Комиссии не требуется.
Важным новым моментом в развитии институциональной структуры Союза явилось создание в рамках Комиссии поста Министра иностранных дел. Это предложение, принятое Конвентом, было зафиксировано в ст. 1-28 Консти-
туции 2004 г. Вначале предполагалось слияние двух постов — комиссара по внешним сношениям и Генерального секретаря Совета, который согласно Амстердамскому договору 1997 г. получил статус Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Дело в том, что проведение внешней политики Союза ныне входит в компетенцию Верховного представителя, ответственного перед Советом министров, комиссара по внешним сношениям и главы государства, председательствующего в Союзе в течение шести месяцев. Верховный представитель проводит общую внешнюю политику и политику безопасности, представляющую собой в эмбриональном виде европейскую внешнюю политику. Комиссар по внешним сношениям занят, в основном, распределением финансов, выделенных на помощь развитию. Председательствующее государство руководит Советом с участием министров иностранных дел и осуществляет контакты с лидерами третьих стран. Какой-либо координации между перечисленными институтами не существует. Иностранные партнеры Союза в этой связи сталкиваются с большими проблемами, плохо разбираясь в сложностях вышеописанной системы дипломатических институтов. Поэтому и возникла идея объединения дипломатических функций в одних руках — Министра иностранных дел Союза.
Министр иностранных дел назначается Европейским советом (если при голосовании он получает квалифицированное большинство голосов) с согласия Председателя Комиссии. Министр ответственен перед Европейским советом, который наделен правом сместить его с соблюдением той же процедуры, которая требуется для назначения. Одновременно Министр иностранных дел — полноправный
член Комиссии в ранге заместителя Председателя. В составе Комиссии его кандидатура утверждается Европарламентом и в случае выражения Парламентом вотума недоверия министр вместе со всеми членами Комиссии уходит в отставку.
Согласно ст. 5 прилагаемого к Конституции тридцать четвертого «Протокола о переходных положениях относительно институтов и органов Союза»5, мандаты Генерального секретаря Совета, Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а также заместителя Генерального секретаря Совета завершаются с вступлением в силу Конституционного договора. Очевидно, все эти посты должны быть заменены одним — Министра иностранных дел Европейского Союза.
Министр иностранных дел будет иметь в своем распоряжении «европейскую службу внешнеполитической деятельности». В ходе работы Конвента о будущем Европы была принята «Декларация о создании европейской службы внешнеполитической деятельности»6 . Эта дипломатическая служба должна состоять из чиновников ; Комиссии, генерального секретариата Совета министров и национальных дипломатических служб. '
Следует отметить, что заключительный проект Конституционного договора 2004 г. в ст. I-25, как и предполагалось, определял состав Комиссии в количестве 15 членов,
5 Приложение 1 к Конституции: ADDENDUM 1 AU DOCUMENT CIG 87/04 ; REV 1. Bruxelles, le 13 octobre 2004. Всего Приложение 1 включает 36 протоколов и по объему превышает основной текст Конституции, насчитывающий 448 статей.
6 Декларация была приложением к проекту Конституции 2004 г. В варианте Конституции от 29 октября 2004 г. данные положения вошли в ее основной текст, в частности, в ст. III-296, п. 3.
включая Председателя, Министра иностранных дел в качестве вице-председателя и 13 европейских комиссаров, назначаемых на основе ротации. Однако указанная ст. 1-25, как и следующая ст. 1-26, посвященная статусу и полномочиям Председателя Комиссии, накануне принятия Конституции 18 июня 2004 г. подверглись принципиальным и неожиданным изменениям.
Так, во вновь сформулированных п. 5 и 6 ст. 1-26 (новая нумерация статей) говорится следующее: «5. Первая Комиссия, назначенная во исполнение Конституции, вместе с Председателем и Министром иностранных дел Союза, который будет одним из вице-председателей, включает гражданина каждого государства-члена.
6. По окончании мандата Комиссии, о которой речь идет в пункте 5, Комиссия, включая Председателя и Министра иностранных дел Союза, будет состоять из количества членов, соответствующих 2/3 числа государств-членов, если только Европейский совет, голосованием на основе единогласия не решит изменить эту цифру».
Далее в ст. 1-26 содержатся знакомые по Ниццскому договору положения о том, что члены Комиссии будут отбираться среди граждан государств-членов на основе системы равной ротации между государствами-членами. Поскольку решение о составе Комиссии в 2/3 членов должно приниматься Европейским советом, устанавливается, что он должен, в частности, под системой равной ротации понимать и учитывать справедливые демографические и географические критерии.
Комиссия считается «стражем учредительных договоров», «символом», «сердцем» и «мотором» институциональной европейской архитектуры. Данный институт в значительной мере отличает Европейский Союз от других международных организаций.
На основе вышесказанного можно сделать следующие выводы о роли и деятельности Европейской Комиссии.
Наиболее населенные страны ЕС, которые были представлены в данном институте двумя комиссарами, еще в Ницце согласились на формирование Комиссии по принципу — от каждой страны по одному комиссару. Казалось бы, государства-члены согласились на более демократичный способ формирования ЕК. Однако, если исходить из того факта, что ныне в Союзе 25 членов, то получается, что шесть комиссаров — это граждане государств, численность населения которых составляет 74% всего населения стран Союза, восемь членов Комиссии представляют страны с 19% населения и одиннадцать комиссаров — граждане государств с населением, составляющим всего 7% от общей численности жителей стран Союза. Отметим также, что представители шести стран — основателей Сообществ составят лишь четверть числа членов Комиссии, тогда как комиссары десяти новых государств-членов — 40% состава ЕК.
Приведенные данные дают основания полагать, что крупные государства — члены ЕС будут недовольны уменьшением их влияния в Комиссии. Возникает вопрос о справедливости представительства в Комиссии населения крупных стран, стало быть, о легитимности данного института. Неизвестно, какова будет реакция общественного мнения таких крупных стран, как Германия, Франция и Великобритания, в отношении спорных решений, которые будут приниматься Комиссией в подобном составе. Наконец, при представительстве — один комиссар от каждого государства — остается нерешенной задача повышения эффективности и управляемости Комиссией, которая была постав-
лена еще накануне принятия Ниц-цского договора (2001).
В ходе работы Конвента его председатель, бывший президент Франции В. Жискар д'Эстен, внес предложение о составе Комиссии в количестве 15 членов. При этом Председатель данного института должен иметь право подбирать комиссаров, независимо от их гражданства. Подобное решение характеризовалось на Конвенте как самое «европейское» и даже «федералистское» по своей концепции7. В ходе обсуждения данного предложения возникло опасение, что самые населенные государства-члены (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Польша, Франция) попытались бы постоянно иметь своих представителей в Комиссии. Для этого они использовали бы численное преимущество своих депутатов в Европар-ламенте и, в целом, более серьезное политическое влияние в Союзе. У малых государств было бы меньше шансов на направление в Комиссию своих представителей.
Предложение Председателя Конвента не прошло, как и другие предложения «федералистского» толка. В подписанной Конституции сохраняется на будущее возможность определения численности Комиссии в 15 членов (точнее, 2/3 числа государств-членов), включая Председателя и Министра иностранных дел. 13 комиссаров должны подбираться на основе «системы равной ротации между государствами-членами». Данная система предполагает более редкое участие крупных стран в Комиссии, поскольку она исключает одновременное участие представителей двух подобных государств в одном и том же составе ЕК. По оценкам западных экспертов, это опять же ослабляет легитимность Комиссии.
Можно сделать вывод, что при нынешнем порядке формирования
7 УегБ ипе СомШиНоп еигорееппе... Р. 161.
ЕК — один комиссар от каждого государства-члена — не решается проблема повышения эффективности работы Комиссии, остаются поводы для недовольства, в основном, крупных государств, стран — основателей ЕС. При сокращении состава данного института до 2/3 от числа государств-членов также будет существовать проблема легитимности Комиссии и справедливого представительства государств в ней.
В целом, как представляется, Комиссия как уникальный наднациональный институт выглядит ослабленной как в нынешнем, новом виде, так и в перспективе, определенной в Конституции 2004 г.
2. Судебная система Европейского Союза
Исполнение в рамках Европейского Союза норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. обеспечивается национальными судебными учреждениями и Европейским судом по правам человека в Страсбурге. Но эта система работает, когда речь идет о нарушениях прав личности национальными органами власти государств — членов ЕС.
Как же в целом выглядит нынешняя судебная система Европейского Союза?
К числу главных институтов Сообществ и Союза относится Суд Европейских сообществ.
Совет, Комиссия и Европарла-мент квалифицируются исследователями в качестве политических институтов. В отличие от них, Суд ЕС — это строго функциональный специализированный институт неполитического характера. Более того, какая-либо политическая деятельность членам Суда категорически запрещена. Суд в своей деятельности руководствуется предписаниями учредительных и нормативно-правовых актов Сообществ. Его деятельность регулируется, в частности, Уставом Суда, который был ут-
вержден Протоколом, подписанным в Париже в 1951 году применительно к Суду ЕОУС (Европейское объединение угля и стали), и Протоколами, подписанными в 1957 году в Брюсселе применительно к Евратому и ЕЭС. В том же году был создан единый Суд Европейских сообществ.
Применительно ко всем политическим институтам указание на то, что они являются одновременно институтами и Сообществ, и Союза, проблем не вызывает. Что же касается Суда ЕС, то ситуация несколько иная. Дело в том, что юрисдикция Суда неразрывно связана с применением права Сообществ. Оно образует ведущую составляющую европейского права, но почти не применяется в рамках второй и третьей опор Союза. То есть на практике Суд ЕС остается институтом, осуществляющим свою юрисдикцию почти исключительно в рамках Европейских сообществ. Она, в основном, не распространяется на те новые политики и формы сотрудничества, присоединение которых к Сообществам и послужило юридическим основанием для образования ныне действующего Союза. Поэтому в официальных текстах Суд продолжает именоваться Судом Европейских сообществ, а не Судом Европейского Союза.
В задачу Суда ЕС входит обеспечение единообразного толкования и применения права Европейских сообществ. В результате деятельности Суда ему удалось обеспечить в рамках Европейского Союза довольно высокий авторитет своих судебных решений. Суд наряду с Комиссией выступает в роли стража права Сообществ.
Члены Суда ЕС назначаются правительствами государств-членов сроком на шесть лет. Главные требования к судье — высокая профессиональная квалификация и независимость. Перед вступлени-
ем в должность судья приносит присягу, в которой клянется осуществлять свои функции беспристрастно, с сознанием ответственности, и обязуется не разглашать секретов совещательной комнаты. Помимо принесения присяги судья подписывает заявление, в котором торжественно декларирует, что будет соблюдать соответствующие обязательства и по завершении срока исполнения своих полномочий. Судья обязуется соблюдать правила добропорядочности и скромности, в том числе в отношении принятия предложений о работе даже после выхода в отставку, а также в том, что касается принятия определенных приглашений и подарков.
В Суде ЕС сохраняется абсолютная секретность судейских дебатов. Решение выносится от имени Суда в целом. Работой Суда и его служб руководит Председатель, избираемый сроком на три года. Резиденция Суда ЕС находится в Люксембурге.
В связи с большой загруженностью Суда ЕС решением Совета 24 октября 1988 г. был создан Суд (Трибунал) первой инстанции (СПИ). СПИ является подчиненной и дополняющей Суд ЕС судебной инстанцией, призванной разгрузить Суд ЕС от рассмотрения менее важных дел. Суд первой инстанции нигде не квалифицируется в качестве самостоятельного института или органа Сообществ и Союза.
В ведении Суда ЕС остаются наиболее важные проблемы: решение споров между государствами-членами, государствами-членами и институтами, между самими институтами, между частными лицами и Союзом.
Суд первой инстанции рассматривает трудовые споры, иски частных лиц, предъявляемые к институтам Сообществ.
Резиденция СПИ находится при Суде ЕС. Решения, выносимые
СПИ, могут быть обжалованы в Суде ЕС. Решение последнего носит окончательный характер.
Наличие судебной (юрисдикцион-ной) защиты в лице соответствующих судебных учреждений — главное условие исполнения правовых норм субъектами конкретного права. Реализация основного массива норм европейского права, в том числе защита прав человека в случае их нарушения институтами Европейского Союза осуществляется Судом ЕС и СПИ в сотрудничестве с национальными судами. При этом, как и в случае с Европейским Судом по правам человека в Страсбурге, иерархическая со-подчиненность судебных учреждений ЕС и национальных судебных органов отсутствует. Иначе говоря, ни Суд ЕС, ни СПИ не являются высшими инстанциями для национальных судов.
Учрежденный впервые как Суд ЕОУС в 1952 году первый судебный орган Сообществ контролировал соблюдение условий Договора о ЕОУС, толковал и применял Парижский договор 1951 г., решал дела по спорам между предприятиями и Высшим руководящим органом.
Опыт ЕОУС был воспринят Римскими договорами 1957 г. Вначале предусматривалось, что каждое Сообщество будет иметь свой собственный суд. Однако идея «раздельной юстиции» быстро показала свою непрактичность, и, в конечном счете, было решено для всех трех Сообществ образовать единый Суд. Он стал рассматривать споры между Комиссией и государствами-членами, иски физических и юридических лиц. Договор о Европейском Союзе 1992 г. расширил полномочия Суда ЕС, позволив ему налагать санкции на государства-члены. Суд ЕС — это институт наднационального характера, независимый от государств-членов. Своими решениями Суд чаще всего защищал интере-
сы Сообществ и тем самым выступал против интересов отдельных стран.
Государства-члены сохраняют свои судебные системы, функционирующие на базе национального права. Главное предназначение Суда ЕС состоит в обеспечении единообразного истолкования и применения права Европейских сообществ в том виде, в котором оно закреплено в учредительных актах. Он также призван защищать права и интересы физических и юридических лиц от возможного их нарушения со стороны институтов Сообществ и Союза. Своей деятельностью Суд в значительной мере способствовал сохранению и укреплению правопорядка в Сообществах.
Суд ЕС принимает решения по искам, с которыми обращаются частные лица и субъекты европейского права (государства-члены, институты Сообществ), и заключения, юридически обязывающие запросившие мнение Суда институты или национальные судебные органы.
Суд ЕС выступает во многих судебных «ипостасях» и, учитывая сложный характер европейского права, он, наряду с Судом первой инстанции, действует в различных сферах этого права.
Суд ЕС разбирает трудовые споры между институтами Сообществ и их служащими, решает дела в области административного права своей международной организации, является кассационной инстанцией при обжаловании решений Суда первой инстанции.
Суд ЕС выносит решения по общим вопросам, касающимся полномочий Сообществ и государств-членов, способствует соблюдению основных прав и свобод человека и других общепризнанных принципов международного права и европейского права институтами Сообществ. Уместно напомнить, что Договор о Европейском Сою-
зе (1992), позже актуализированный в Амстердаме (1997), предусматривает соблюдение Союзом фундаментальных прав, гарантированных Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и основанных на общих конституционных традициях государств-членов. Амстердамский договор позволяет Совету налагать санкции на государства-члены, например, лишая нарушителей пользования некоторыми правами, включая право голосования, из-за грубого и постоянного нарушения основных прав человека. Однако указанный Договор не содержит механизма предотвращения подобных нарушений фундаментальных прав.
Ниццский договор (2001), в свою очередь, предусматривает, что Совет (министров) большинством в четыре пятых своего состава после соответствующего заключения Европейского парламента и заслушивания государства-члена может констатировать существование явного риска грубого нарушения государством-членом основных прав и свобод, на которых основывается Союз. В этом случае Совет может направить государству-нарушителю соответствующие рекомендации. Право инициативы для принятия подобного решения принадлежит одной трети государств-членов, Комиссии и Европейскому парламенту.
Суд ЕС наделен в целом весьма широкими полномочиями, позволяющими ему эффективно осуществлять судебную защиту правопорядка Сообществ.
В прямую юрисдикцию Суда, во-первых, входит вынесение решений по существу споров, связанных с исками о неисполнении обязательств, вытекающих из договоров; дела, связанные с контролем над законностью (соответствием учредительным договорам) принимаемых институтами норма-
тивно-правовых актов; дела о возмещении ущерба.
Во-вторых, в преюдициальном (предварительном) порядке Суд дает заключения на запросы национальных судов относительно законности или толкования того или иного нормативно-правового акта ЕС.
Суд ЕС может рассматривать все дела, входящие в компетенцию Европейских сообществ. Как уже отмечалось, вскоре после создания он оказался перегружен большим количеством исков, и рассмотрение дел стало зачастую затягиваться на долгие годы, в связи с чем был образован СПИ.
К Суду первой инстанции отошло рассмотрение трудовых споров между Сообществами и Союзом, с одной стороны, и наемными служащими, работающими в аппарате Сообществ и Союза, — с другой. В юрисдикцию СПИ входит также рассмотрение исков физических и юридических лиц о признании незаконными (не соответствующими учредительным договорам и общим принципам права) актов институтов Европейского Союза в области права конкуренции, антидемпинговых мер, договорной и внедоговорной ответственности, возмещения вреда.
На практике обращение в судебные органы Сообществ происходит через юридические фирмы и адвокатские конторы. Последние осуществляют все необходимые процессуальные операции.
Помимо исков к государствам-членам, уклоняющимся от исполнения обязательств по учредительным договорам (иски о неисполнении обязательств), Суд ЕС рассматривает дела о нарушении государствами-членами норм вторичного права: регламентов, директив, решений, а также международных договоров с третьими странами. Право предъявления иска к государству-члену предоставлено только Комиссии. При-
чем вначале Комиссия должна направить мотивированное заключение соответствующему государству-члену, которое обязано в трехмесячный срок представить ответ. Спор считается урегулированным в досудебном порядке, если государство-ответчик согласится с заключением Комиссии и примет меры для исправления ситуации. В противном случае Комиссия обращается в Суд ЕС.
Обжаловано может быть не только противоправное действие, но и бездействие государства. Правом обжалования бездействия обладают, наряду с Комиссией, и государства-члены. В последнем случае государство обращается с жалобой не в Суд, а передает ее Комиссии, которая должна начать административную (досудебную) процедуру. Лишь в случае бездействия Комиссии заинтересованное государство-член может само обратиться в Суд.
Следующая категория исков, рассматриваемых Судом ЕС, касается неисполнения своих обязанностей институтами — Европар-ламентом, Советом или Комиссией, а также Европейским центральным банком. Правом на обращение в Суд в этом случае обладают как государства-члены, так и институты Сообществ, иные, нежели ответчик. С данной категорией исков в Суд могут обращаться также физические и юридические лица. В последнем случае, чтобы иск был обоснованным, констатируемое в нем бездействие института Сообществ должно, как это требуется и Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, самым непосредственным образом и персонально затрагивать интересы истца, нанося ему прямой и непосредственный ущерб.
То же правило (непосредственная и индивидуальная заинтересованность) действует в отношении физических и юридических лиц,
обращающихся в Суд с исками, называемыми «исками об аннулировании». Предметом обжалования в данном случае являются нормативно-правовые акты вторичного права ЕС: в основном регламенты, директивы и решения.
Очередная группа исков, входящих в исключительную юрисдикцию Суда ЕС, связана с ответственностью Сообществ за причиненный ущерб их институтами или служащими государствам-членам. Частные лица предъявляют иски подобного рода СПИ. Иски об ответственности должны быть направлены против виновника причиненного ущерба — института либо учреждения, которому официально делегировано исполнение полномочий от имени Сообществ в какой-либо сфере. По таким делам суды Европейских сообществ выступают в качестве административного суда международной организации. Физические и юридические лица обращаются в суды Сообществ с исками, оспаривающими решения, которые приняты персонально в отношении этих лиц.
Суд ЕС рассматривает и принимает решения об отставке, отзыве или замене членов Комиссии и судей. Государство или институт, в отношении которого вынесено решение Суда, обязаны принять необходимые меры для его выполнения.
Суд ЕС играет также роль международного арбитражного суда. Он принимает дела к рассмотрению на основе так называемой арбитражной оговорки, содержащейся в международном договоре или контракте (внутри ЕС), стороной которых являются Сообщества как международные организации.
Помимо вынесения решений по существу рассматриваемых дел Суд ЕС осуществляет преюдициальную процедуру. Ее цель — формулирование заключений на обраще-
ния национальных судов по поводу толкования нормы права ЕС либо по поводу правомерности нормативно-правового акта вторичного права. В этом выражается сотрудничество Суда ЕС и национальных судебных учреждений. Следует отметить, что национальные суды довольно активно прибегают к использованию преюдициальной процедуры. Обращение национальных судебных органов в Суд ЕС при возникновении сомнений в толковании или действительности акта становится общей нормой.
Разумеется, что национальный судебный орган прибегает к вышеуказанной процедуре не из праздного любопытства. В ходе судебного процесса в национальном суде может возникнуть вопрос о точном смысле или правомерности нормы европейского права, без ответа на который суд не в состоянии вынести решение. Иными словами, толкование нормы или подтверждение действительности акта ЕС является необходимым для решения основного спора, рассматриваемого национальным судебным органом.
Очевидно, что национальные суды не при каждом случае обращаются за заключением к Суду ЕС. Преюдициальная процедура возникает, если национальным судом применяются на основе трансформации международные нормы, в частности, коммунитарное право (право Сообществ), и в Суд ЕС как в международный суд был сделан запрос о толковании или действительности нормы права ЕС.
Запрос в Суд ЕС производится как по инициативе заинтересованной стороны по главному спору, так и самостоятельно национальным судом. Рассмотрение запроса в преюдициальном порядке может длиться несколько лет. На этот период рассмотрение дела в национальном судебном органе приостанавливается. Поэтому пре-
юдициальная процедура, будучи необходимой, тем не менее, не способствует быстрому прохождению дел в национальных судах.
С созданием Суда первой инстанции в Сообществах сложилась двухзвенная судебная система. В этой системе Суд ЕС выполняет функции кассационного суда по отношению к Суду первой инстанции. По общепринятому порядку, суть кассационного пересмотра дел заключается в проверке вопросов права — материального или процессуального. Другими словами, кассационный суд не входит в фактические обстоятельства дела. Именно таким образом действует Суд ЕС в случаях обжалования решений Суда первой инстанции.
Создание Суда первой инстанции несколько повысило эффективность судебных учреждений ЕС. Было установлено, что СПИ не будет правомочен ни рассматривать, ни принимать решения по искам государств-членов, институтов Сообществ и по вопросам, по которым выносятся предварительные решения. Под юрисдикцию СПИ было передано рассмотрение большинства исков, предъявляемых физическими и юридическими лицами.
Судьи в Суд первой инстанции назначаются по общему согласию правительств государств-членов сроком на шесть лет. Вновь назначенный судья приносит присягу перед Судом ЕС. Решение об отзыве судьи СПИ принимается также Судом ЕС.
Количественный состав Суда ЕС равен числу государств — членов Европейского Союза. Данное правило нигде в учредительных документах не записано. Так сложилось на практике. Можно сказать, что таков обычай: «от каждого государства-члена по судье». До последнего, «большого» расширения Евросоюза в составе Суда было 15 судей. После расширения их стало 25. В состав Суда ЕС до
1 мая 2004 г. входило также девять генеральных адвокатов. Согласно негласному правилу четыре места предоставлялись крупным странам (Германия, Великобритания, Франция, Италия). Остальные пять мест замещались представителями других государств в порядке ротации. Должности генеральных адвокатов существуют в судебных системах Франции, Бельгии и Нидерландов. По-видимому, из судебных систем этих стран и позаимствован этот юридический институт. Статус генерального адвоката не имеет ничего общего со статусом, например, российского адвоката. Главная обязанность генерального адвоката в Суде ЕС — проведение предварительного, собственного независимого изучения выносимого на рассмотрение дела. Он представляет Суду обоснованное заключение по делу. Далее генеральный адвокат не участвует в заседаниях Суда. Свое заключение генеральный адвокат готовит один, а судьи принимают решения коллегиально. Судьи и генеральные адвокаты получают одинаковое довольно высокое жалованье и имеют одно и то же число помощников. Тем не менее положение судьи считается престижнее. Генеральные адвокаты переходят в судьи, но не наоборот. Есть примеры перехода судей и даже Председателя Суда первой инстанции в генеральные адвокаты Суда ЕС, что говорит о большем авторитете и престиже Суда ЕС по сравнению со СПИ.
В большинстве случаев Суд ЕС принимает решения, совпадающие с заключениями генеральных адвокатов. Это показатель их высокой профессиональной квалификации.
Назначение состава Суда (судей и генеральных адвокатов) производится с общего согласия всех государств-членов. Выбор кандидата на судейскую должность зависит от усмотрения национально-
го правительства. Уже отмечалось, что кандидаты должны обладать высокой профессиональной квалификацией и быть независимыми от своих правительств. Обычно это лица, занимавшие высшие судебные должности в своей стране либо являющиеся видными специалистами в области права.
Срок полномочий судьи — шесть лет. Суд обновляется наполовину каждые три года. Судья может быть назначен вновь (на практике бывает, когда одно и то же лицо занимало пост судьи три-четыре срока).
Возникновение досрочной вакансии возможно в результате смерти или отставки судьи. Смещение с должности (из-за несоответствия профессиональным и иным требованиям) происходит на основе единогласного решения всех судей.
Тем же высоким требованиям подчинено формирование Суда первой инстанции. Количество судей, входящих в этот Суд, также равно количеству государств-членов.
Внутренний рабочий язык Суда ЕС и СПИ — французский.
До расширения Евросоюза все официальные документы переводились на десять языков: английский, французский, немецкий, датский, голландский, греческий, ирландский, итальянский, португальский и испанский. Дело может вестись на каждом из этих языков, которые считаются языками судебного разбирательства.
Как уже отмечалось, решение Суда принимается от имени всего состава судей и выходит вовне как принятое единогласно. В отличие от практики страсбургского Европейского Суда по правам человека, где судья имеет право на «особое мнение», регламент Суда ЕС не признает особого мнения судьи. В последние годы через Суд ежегодно проходило около 300— 400 дел.
Суд ЕС и СПИ имеют единый аппарат (примерно 1000 человек),
состоящий из квалифицированных специалистов и обслуживающего персонала, что подчеркивает единство судебной системы Сообществ.
В ходе развития Суда ЕС получила подтверждение его обязательная юрисдикция, что «роднит» данный судебный институт со страсбургским наднациональным Европейским Судом по правам человека. Решения Суда ЕС обязательны для всех государств-членов. Право обжалования их нигде не предусмотрено, да и обжаловать их негде. Как и в случае страс-бургского Европейского Суда, решения Суда ЕС обязательны для государств-членов и для участвующих в процессе частных лиц, находящихся на территории этих государств. Для исполнения решений судов ЕС внутри Сообществ, как и для исполнения решений страсбургского Суда в государствах — членах Совета Европы, не существует государственных границ. Все это подтверждает наднациональный характер этих судов.
Очевидно, что последнее расширение Европейского Союза с 1 мая 2004 г. может дополнительно загрузить Суд ЕС, что увеличит сроки рассмотрения дел. Чтобы облегчить работу Суда ЕС, Ниццский договор предусмотрел оптимальное распределение компетенции между Судом и СПИ, а также предусмотрел создание специализированных палат правосудия, например, для рассмотрения споров с участием чиновников институтов Европейского Союза.
Согласно Ниццскому договору, число судей Суда ЕС в Союзе расширенного состава, как и ранее, равно числу государств-членов. Учитывая увеличение числа судей, по Договору, он может заседать в составе палаты из 13 судей вместо того, чтобы собираться каждый раз, как это происходило ранее, на пленарное заседание в полном составе.
Особого внимания заслуживает судебная реформа, предусматриваемая Конституционным договором 2004 г. Новой судебной системе посвящена ст. 1-29 Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Статья названа «La Cour de justice de l'Union européenne» — «Суд справедливости (или правосудия) Европейского Союза». Предпочтем более краткое название — Суд Европейского Союза. Сокращенно — Суд ЕС, то есть так же, как он именуется сейчас.
Согласно п. 1 данной статьи устанавливается трехзвенная судебная система нового Европейского Союза, имеющая вышеуказанное общее название. Она включает собственно Суд Европейского Союза («la Cour de justice»), осуществляющий функцию высшего судебного учреждения, Трибунал8 («le Tribunal») и специализированные суды («des tribunaux specialises»). Как представляется, Трибунал будет чем-то подобен нынешнему Суду первой инстанции. Однако практика покажет, чем конкретно он будет заниматься. Основной текст Конституции разъяснений об этом не дает.
Из пункта 1 ст. 1-29 следует, что Трибунал и специализированные суды являются составными частями Суда ЕС, поскольку после перечисления вышеуказанных судебных учреждений в этом пункте говорится: «Он (Суд ЕС — примеч. авт. — Б. М.) обеспечивает соблюдение права при толковании
8 Несмотря на то, что французское слово «tribunal», например, во французско-русском юридическом словаре Г. И. Мачков- ; ского (М., 1995) переводится прежде всего как «суд», во избежание путаницы с вышестоящим Судом автор (М. Б.) решил именовать данную инстанцию «трибуналом». Надеемся, что с увеличением числа отечественных работ о Европейской Конституции 2004 г. многие содержащиеся в ней термины приобретут более точные и устойчивые наименования на русском языке.
и применении Конституции». Таким образом, общая задача по толкованию и применению Конституции ставится перед тремя инстанциями, но в одном лице — Суда ЕС.
На практике в будущем возможно, что все три названные судебные учреждения будут самостоятельными судебными органами. Они, обладая разной компетенцией, каждый соответственно в определенных рамках, будут участвовать в осуществлении главной функции Суда ЕС — обеспечении применения права при толковании и исполнении Конституционного договора.
Судьи Суда ЕС и Трибунала, а также генеральные адвокаты, как и раньше, согласно п. 2 ст. 1-29 Конституции назначаются с общего согласия правительствами государств-членов. Требования, предъявляемые к кандидатам в судьи и генеральные адвокаты, все те же — независимость, пребывание ранее на высших судебных должностях в своих странах, высокий профессионализм и т. п.
В то же время, и это новый момент, в Конституции (ст. 111-357) предусмотрено учреждение специального Комитета, который будет давать свое заключение по вопросу о соответствии выдвинутых кандидатов требованиям, предъявляемым к судьям и генеральным адвокатам. Причем данная процедура предшествует их назначению правительствами государств-членов. Согласно этой статье, данный независимый Комитет должен состоять из семи членов, избранных из числа бывших судей Суда ЕС или Трибунала, либо известных юристов, входивших в высшую судебную иерархию государств-членов. Среди них кандидатура одного члена
Комитета должна быть предложена Европейским парламентом.
Срок полномочий судей, как и раньше, составляет шесть лет. Так же, как и раньше, они могут быть избраны на новый срок. Практически статьи 111-355 и 111-356 Конституционного договора 2004 г., определяющие, в частности, требования, предъявляемые к кандидатам в судьи и генеральным адвокатам, а также сроки их полномочий, повторяют положения ст. 223 Договора о Европейском сообществе.
Среди приложений к Конституционному договору 2004 г. есть третий «Протокол, определяющий Статут Суда справедливости (или правосудия) Европейского Союза»9, устанавливающий статус судей, генеральных адвокатов, их привилегии и иммунитеты, процедуру назначения и освобождения от должности, порядок работы Суда ЕС. Отдельный раздел посвящен Трибуналу.
Тем не менее в тексте Конституции и Протокола имеются пробелы, касающиеся, в частности, более точного разграничения юрисдикции Суда ЕС, Трибунала и специализированных судов, что затрудняет анализ данной проблематики.
Новым является также то, что § Суд, наряду с национальными пар- ^ ламентами, должен контролировать » соблюдение принципа субсидиарно- я сти10, что дополнительно способ- ^ ствует расширению полномочий го- ^ сударств-членов за пределами ис- | ключительного ведения Союза. |
9 ADDENDUM 1 AU DOCUMENT CIG 87/ * 04 REV 1. Bruxelles, le 13 octobre 2004. «
' a
10 См. приложенный к Конституционному % договору 2004 г. второй «Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (статья 8). ADDENDUM 1...
