Конституционный суд в политико-правовой системе Российского государства Текст научной статьи по специальности «Право»

К 25-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РФ

Виктор ШЕЙНИС

Конституционный суд в политико-правовой системе Российского государства1

Исследователи, изучавшие переход многих стран от традиционных обществ к современным и от авторитарных (и тоталитарных) режимов к плюралистической демократии, пришли к заключению, что достижения, откаты и провалы на этом пути во многом (если не в решающей степени) зависят от становления и укоренения в их социальном и политическом строе институтов современного типа. Но возникновение и упрочение таких институтов — не саморазвивающийся процесс. Сами институты в высокой степени зависят, во-первых, от состояния культурно-исторической, общественной среды, в которой они возникают, и, во-вторых, от их личностного состава.

Это относится и к институтам судебной власти. Конституционалисты, пришедшие в политику в годы перестройки и постперестройки, одной из главных своих задач ставили возрождение судебной системы как самостоятельной ветви власти. Ее флагманом должен был стать Конституционный суд. Ничего подобного ему никогда не существовало в России.

О том, что из этого получилось, когда передовая концепция судебной реформы и модель Конституционного суда прошли через законодательный процесс и схватки политической борьбы, пойдет речь в этой статье.

Нетвердый шаг к конституционной юстиции: Комитет конституционного надзора

Новейшую историю России принято отсчитывать с 1991 года. Но сдвиги, произошедшие

1 Расширенный вариант статьи, впервые опубликованной в журнале «Политические исследования» (Полис). 2016. № 3. С. 73-91.

в государстве и обществе во второй половине 1980-х и во многом определившие последующее развитие, вернее считать прологом наступавшего периода, чем эпилогом предшествовавшего. В 1988—1991 годы была сначала заявлена, а затем введена пятая по счету советская Конституция. По форме она была совокупностью поправок и дополнений к «брежневской» Конституции — союзной 1977 года и российской 1978-го. Но структура государственной власти была перестроена радикально. Началось осторожное продвижение от модели «партия-государство» к разделению властей.

Важнейшей составляющей конституционной реформы было учреждение в 1988 году Комитета конституционного надзора (ККН), в эмбриональном виде — Конституционного суда (КС)2. Комитету надлежало представлять заключения о соответствии Конституции СССР проектов законов, подлежащих рассмотрению на Съезде народных депутатов (СНД) СССР и (в уточненной редакции 1990 года), уже принятых им законов, иных актов и Конституций союзных республик. К ведению ККН была отнесена проверка соответствия — не только Конституции, но и (или) союзным законам — указов президента, актов Верховного Совета (ВС) СССР и его палат, законов союзных республик, постановлений и распоряжений Совета Министров (СМ) СССР, нормативных правовых актов других государственных органов, общесоюзных органов общественных организаций

2 Статья 125 Конституции СССР в редакции 01.12.1988 г. (Закон СССР от 01.12.1988, № 9853-Х1) и статья 124 Конституции СССР в редакции 14.03.1990 г. (Закон СССР от 14.03.1990; Известия, 16.03.1990).

и Академии наук, а также — внимание! — международных договорных обязательств СССР и союзных республик. Был очерчен большой круг субъектов права, по поручениям или предложениям которых ККН должен был проводить проверки и давать заключения. В ряде случаев он мог возбуждать проверки по собственной инициативе. Компетенция ККН по ряду позиций была определена шире, чем у позднее появившегося КС РФ.

И все же статус ККН не дотягивал до уровня КС — самостоятельного органа судебной власти. Установив, что подлежащий проверке акт или его отдельные положения противоречат Конституции или законам СССР, ККН мог приостанавливать действие соответствующего акта и входить на СНД, ВС или СМ с предложением о его отмене (и лишь при нарушении прав человека объявлять его не подлежащим исполнению). За гражданами не предусматривалось право обращаться в ККН с жалобами на нарушение их прав. На IV СНД СССР в декабре 1990 года была предпринята попытка сделать следующий шаг — превратить ККН в полноценный Конституционный суд, поставив его на уровень Верховного и Высшего арбитражных судов. Но в Конституции, подвергшейся очередной правке, эта попытка реализована не была1.

Горбачев, его команда, актив общества привели в движение силы, совладать с которыми они не смогли. Возлагавшуюся на ККН стабилизирующую роль он выполнить не сумел. V СНД в сентябре 1991 года унаследовал страну после ГКЧП. На нем в скоростном порядке союзный парламент был фактически ликвидирован. Верховная власть была вручена президентам республик. Такая конструкция изначально была крайне ненадежна и вскоре обрушилась. Не располагавший ни авторитетом силы, ни силой авторитета, ККН остался вне игры. Он, правда, дал правовую оценку формуле, которой гордились ее изобретатели («Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»), заявив, что это — «политическая оценка ситуации, не имеющая юридической силы». ККН отметил также ряд очевидных дефектов в Беловежских соглашениях. Было подчеркнуто, что у республик, учредивших СССР, отсутствуют какие-либо дополнительные права по отношению к республикам, вступившим в него позднее. Что на месте норм союзного законодательства, объявленного недействующим (в том числе регули-

1 Известия, 22.12.1990.

ровавших права и свободы граждан, регламентировавших функционирование вооруженных сил и др.), образовался юридический вакуум2. Но никаких политических последствий этот документ не повлек. ККН оказался столь же беспомощным, как и СНД СССР. Вместе они вскоре сошли со сцены.

Следующий шаг был за российским парламентом.

Конституционный суд в проектах Конституции

В июне 1990 года на I СНД РСФСР была создана Конституционная комиссия (КК). Сформированная в ее составе рабочая группа уже в октябре представила первый проект российской Конституции, а в ноябре добилась его публикации. К июлю 1993-го она, убирая длинноты первых вариантов, корректируя юридически несовершенные формулировки, а главное, приводя проект к такому виду, в каком, как мы надеялись, он может быть утвержден съездом, представила двенадцатый вариант (не считая промежуточных). Попытки совместить несовместимое — удовлетворить разнонаправленные притязания фракций, на которые был глубоко расколот СНД, — успехом не увенчались. По прошествии времени стало очевидно, что никакой из обращавшихся на съезде проектов не мог собрать требуемых двух третей голосов депутатов. И ни один из вариантов, разработанных КК и не раз прогнанных сквозь строй шпицрутенов в ВС, не имел ни малейших шансов стать целостной Конституцией РФ. Это повлекло крайне негативные последствия. Тем не менее проекты КК оказали серьезное влияние на развитие конституционного процесса. В частности, на вошедшие в Конституцию 1993 года положения о Конституционном суде.

Главные противоречия, сорвавшие продвижение Конституции на съезде, касались института президентства, федеративного устройства, права частной собственности на землю и др. Статьи, закладывавшие основы судебной системы, ни в КК, ни в ВС непреодолимых разногласий не вызывали. Разработчики Конституции исходили из того, что в российской политико-правовой системе Конституционному суду должно быть отведено место, которое в СССР не смог занять ККН. Их внимание было сосредоточено не только на том, чем должен заниматься КС, но и на том, как должны были ре-ализовываться его решения.

2 Заявление Комитета конституционного надзора СССР от 11 декабря 1991 г. // Распад СССР: документы и факты (1986-1992). М., 2009. С. 1033-1035.

Основные положения, описывающие способ формирования КС, статус его членов, предмет его ведения и порядок реализации его решений, были определены уже в первых проектах Конституции1. Компетенция КС по сравнению с ККН была существенно расширена. К ней были отнесены дела о конституционности законов и других актов федеральных и региональных государственных органов; конституционно-правовые споры между государственными органами РФ, между РФ и ее субъектами, а также между республиками РФ; толкование Конституции и предложения об изменении Конституции и законов; рассмотрение дел по обвинению президента и иных высших должностных лиц государства в нарушении Конституции и законов и решение вопроса о дееспособности президента. Законы и иные нормативные акты, признанные КС неконституционными, должны были терять силу со дня опубликования решений КС, которые не подлежали обжалованию.

Во многом роль КС в государственной системе зависит от порядка его формирования. Конституциями различных стран он определен по-разному. В США судей Верховного суда (выполняющего также функции конституционного) назначает президент «с совета и согласия сената»2. Во Франции треть членов Конституционного совета назначает президент, 2/3 — председатели палат парламента (в его состав входят также бывшие президенты республики). В Германии члены Федерального конституционного суда избираются бундестагом и бундесратом поровну. В Португалии 10 из 13 конституционных судей назначаются парламентом, остальные кооптируются решением этих десяти3. Российские конституционалисты избрали инверсию американского варианта: предлагает президент, назначает парламент. Для эффективного функционирования этой модели требуется сильный и независимый парламент. В том или ином виде — то расширенном, то сжатом — положения о КС переходили из проекта в проект и в несколько модифицированном виде вошли в Конституцию 1993 года4.

1 Проект Конституции РФ для пленарного заседания КК РСФСР 12 октября 1990 г.; Проект Конституции РФ, принятый КК за рабочую основу 12 ноября 1990 г. // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). М., 2007. Т. 1. С. 645-646; 2009. Т. 5. С. 245-246.

2 Декларация независимости. Конституция Соединенных Штатов Америки. New York, 1979. С. 31.

3 Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 214, 580, 676.

4 Конституция Российской Федерации. 1993. Статья 125; Проект

В условиях острого политического кризиса, когда неспособность СНД утвердить какой бы то ни было проект Конституции стала очевидной, Борис Ельцин 29 апреля 1993 года объявил о внесении еще одного проекта5. Президентский проект в чем-то был совершеннее проекта КК, но страдал рядом серьезных дефектов. Это относится и к его статьям, посвященным КС. В известной мере перекосы были исправлены на Конституционном совещании — созданном по указу президента летом 1993 года законосовещательном органе, Конституцией не предусмотренном, но по численности и представительности сопоставимом с СНД6. Работая одновременно с двумя проектами, Конституционное совещание выполнило полезную работу по их совмещению. В итоге президентский проект по КС был сдвинут (хотя и не до конца) в сторону проекта КК.

В президентском проекте над тремя высшими судами — Конституционным, Верховным и Высшим арбитражным — было воздвигнуто монструозное сооружение — Высшее судебное присутствие, за которым закреплялись важнейшие функции КС: толкование Конституции и участие в процессе импичмента президента, ряд ключевых кадровых назначений, дела о конституционности судебной практики и «другие дела» по представлению президента, парламента и трех высших судов. Под стать компетенции был спланирован порядок формирования этого органа, в который должны были входить председатели высших судов, их заместители и три федеральных судьи, назначаемые Советом Федерации (СФ) по представлению президента. «Вертикализация» судебной системы под дланью президента прочитывалась в этом отвергнутом на Конституционном совещании проекте совершенно отчетливо.

Однако некоторые важные прерогативы КС из проектов КК были либо отторгнуты у него, либо урезаны. Поскольку роль гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина была закреплена за президентом, в про-

Конституции РФ от 5 мая 1993 г.; Проект Конституции РФ от 16 июля 1993 г. // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). М., 2008. Т. 4, кн. 2. С. 112-114; 2009. Т. 4, кн. 3. С. 222-223.

5 Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы (29 апреля - 10 ноября 1993 г.). М., 1995. Т. 1. С. 7, 11-66. Авторами этого проекта были объявлены С. Алексеев, А. Собчак, С. Шахрай.

6 В составе Конституционного совещания работали 5 групп, представлявших федеральные и региональные органы государственной власти (в том числе 137 депутатов и почти весь состав КС), органы МСУ, политические партии и иные общественные объединения, организации предпринимателей, - всего 692 человека. Там же. С. 76-129.

ект не вошло положение: «КС — высший орган судебной власти по защите конституционного строя». При возвращении КС функций, закрепленных за ликвидированным Высшим судебным присутствием, потерялась «проверка конституционности судебной практики», присутствовавшая еще в промежуточном проекте, одобренном Конституционным совещанием 12 июля1. В проекте КК от 5 мая 1993 года право обращения в КС «с жалобами и протестами на неконституционность правоприменительной практики» было предоставлено «физическим и юридическим лицам по исчерпании иных юридических средств защиты права», а также Уполномоченному по правам человека и ряду других субъектов права. Вместо всего этого в окончательный текст Конституции 1993 года была введена ограничительная формула: КС «по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле». Изъята из функций КС (и спущена на иной уровень) была и «проверка конституционности партий и общественных организаций».

Два закона о Конституционном суде

Сопоставление двух законов о КС, один из которых был принят до, а другой после утверждения Конституции 1993 года, показывает, как изменились условия, в которых протекал законодательный процесс, и представления о роли КС в политико-правовой системе, которые водили пером законодателя.

Закон, принятый 21 июля 1991 года — через месяц после избрания Бориса Ельцина президентом РФ и за месяц до путча, — был документом своего времени и своих создателей во главе с Борисом Золотухиным2. Впервые в России был утвержден орган, наделенный правом и обязанностью выносить правовую оценку актам главы государства, высших органов исполнительной и законодательной власти, решать, существуют или отсутствуют юридические основания для отстранения от должности высших

1 Из истории создания Конституции... 2008. Т. 4, кн. 3. С. 171.

2 Борис Андреевич Золотухин - один из четырех советских адвокатов, отстаивавших невиновность обвиняемых на политических процессах. Он поплатился за это изгнанием из адвокатуры и исключением из КПСС (1968 г.). Член Московской Хельсинкской группы (с 1988 г.), народный депутат РСФСР-РФ в 1990-1993 гг., заместитель председателя Комитета СНД по законодательству, впоследствии депутат и заместитель председателя Комитета Государственной Думы первого созыва. К работе над Концепцией судебной реформы (документ утвержден ВС 24.10.1991 г.) и Закона о КС Золотухин привлек выдающихся специалистов в области права.

должностных лиц государства3. «Один из самых поучительных уроков истории в области подлинного народовластия состоит в том, — говорил Б. Золотухин, представляя закон о КС на съезде, — что наиболее мощным заслоном против нарушений Конституции является наделенный властными полномочиями, независимый и компетентный Конституционный суд»4.

В мае 1991 года, на пике наступления российского парламента на советскую систему власти, IV СНД России поручил Верховному Совету рассмотреть вопрос о КС и вынести его на V Съезд. Демократические юристы подготовили проект закона, и ВС утвердил его почти «с колес». «Конституционный контроль, — как было записано в преамбуле закона, — передается в ведение судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой». Закон устанавливал, что решения КС, принятые в пределах его компетенции, обязательны на всей территории России. Конституционному суду вменялось в обязанность ежегодно направлять в ВС послания о состоянии конституционной законности в РФ. В случаях нарушения Конституции и законов КС по собственной инициативе мог обращать на то внимание компетентных органов и должностных лиц. Представления, любые решения и требования КС подлежали немедленному рассмотрению, после чего должны были приниматься неукоснительные меры. Международные договоры могли становиться предметом рассмотрения КС лишь в том случае, если они не были ратифицированы и не вступили в силу. Так утверждался примат международного права по отношению к национальному. Было особо оговорено, что КС не рассматривает политические вопросы — трудно исполнимая (и вскоре нарушенная) норма, ибо далеко не всегда можно провести грань между правом и политикой.

Судей КС должен был избирать СНД по представлению президента простым большинством голосов от общего числа депутатов. Их независимость гарантировали несменяемость, неограниченный срок полномочий, категорический запрет какого бы то ни было вмешательства в деятельность КС и постороннего воздействия на свободу волеизъявления судей, достойные размеры жалованья и социального обеспечения. Важная демократическая норма обеспечивала избрание председателя, его за-

3 Закон РФ «О Конституционном суде РСФСР». Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР. Стенографический отчет. М., 1992. Т. 1. С. 558-618.

4 Там же. С. 180.

местителя и секретаря КС самими членами суда.

Закон был представлен съезду Верховным Советом в двух вариантах: с включением гл. 3, предусматривавшей проверку конституционности правоприменительной практики на основе индивидуальной жалобы, и без нее. Возражения, которые выдвигались против включения этой главы в закон в ходе дискуссии на съезде, сводились к тому, что КС захлебнется в потоке жалоб, и главное — эта норма поставит КС над съездом: принцип разделения властей трудно вживлялся в сознание законодателей. И все-таки закон о включении гл.3 (которая в ВС не собрала достаточного количества голосов) был принят на съезде конституционным большинством голосов1. Граждане СССР и РСФСР, иностранцы, лица без гражданства, а также юридические лица обрели право обращаться в КС с жалобами на нарушение их прав (если они могли представить известные им доказательства, что оспариваемые ими решения являются обыкновением правоприменительной практики). Это было серьезным достижением. Закон оберегал КС от переполнения делами, подлежащими рассмотрению в судах общей юрисдикции, и в то же время должен был защитить граждан от неправовых решений в самой трудно реформируемой системе общих судов.

Однако судьба первого российского закона

0 КС оказалась незавидной. В известном указе № 1400, распустившем СНД и ВС, Конституционному суду предлагалось не созывать заседания до начала работы нового парламента. После того как КС усмотрел в этом указе основания для импичмента президента, Б. Ельцин намеревался пойти дальше и распустить состав КС, избранный съездом. Не без труда окружению президента удалось уговорить его ограничиться тем, что закон в редакции 1991 года был объявлен недействующим2.

Правовая неразбериха, возникшая после осенних событий 1993 года, полоса наступившего «указного права» требовали скорейшего возобновления деятельности КС. Новая редакция была подготовлена в рекордные сроки. Уже в январе 1994-го проект был внесен в ГД самим КС: принятая Конституция позволяла ему воспользоваться правом законодательной инициативы. Президент и его представители

1 Там же. С. 180.

2 Указ президента РФ от 24.12.1993. См. также: С. Филатов. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 320-323; Эпоха Ельцина. М., 2001. С. 388-390; В. Шейнис. Взлет и падение парламента. М., 2005. Т. 2. С. 637.

ревниво контролировали процесс. Их главный интерес заключался в том, чтобы возможности КС в противостоянии президентской власти и, следовательно, его самостоятельность были по возможности ограничены. Обсуждения проекта начались в феврале. Но сразу же проявились специфические интересы депутатского корпуса. С одной стороны, депутаты попытались нагрузить закон тем, что было отнято у него новой Конституцией, с другой — требовали решения привходящих вопросов: дать Думе наряду с СФ право номинировать кандидатов на вакантные места в КС, представить персональный список кандидатов и т.п. Между тем Конституция придала закону статус конституционного, и для его одобрения требовалось конституционное большинство. В результате споры вокруг закона, который принять в первом чтении с ходу не удалось, затянулись до лета3. Он был утвержден 21 июля 1994 года. Это был первый федеральный конституционный закон, принятый Государственной Думой (ГД) первого созыва4.

По условиям места и времени новый закон должен был стать — и действительно стал — хуже предшествующего5. Целями издания нового закона были заявлены приведение его в соответствие с принятой, наконец, Конституцией и исключение впредь «использования КС как инструмента политической конфронтации». Реальная же проблема заключалась в том, в какой мере депутатам Думы, в своем первом созыве оказавшейся не вполне управляемой, удастся смягчить тенденцию к умалению роли КС в новом балансе государственных институтов. КС перестал быть высшим органом конституционного контроля. «Мы пытались в проекте закона ограничить власть, — сказала депутат Л. Завадская, представлявшая его от имени Комитета по законодательству. — Но... учитывая возможности, которые предоставила нам Конституция»6.

Из числа функций КС была изъята проверка правоприменительной практики и ограничены в полном соответствии с формулой новой Конституции возможности граждан (не говоря уж об иностранцах и лицах без гражданства) доби-

3 Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. М., 1995. Т. 4. С. 36-70, 73-94, 135-141, 198-200; Т. 5. С. 15-21; Т. 6. С. 634-659.

4 ФКЗ «О Конституционном суде РФ» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.

5 В. Туманов, впоследствии назначенный председателем КС, говорил в ходе обсуждения: «Давайте видеть вещи такими, какие они есть. С точки зрения защиты прав гражданина новый закон дает меньше, чем предыдущий закон о Конституционном суде». - ГД. Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. М., 1995. Т. 4. С. 78.

6 Там же. С. 94.

ваться защиты своих прав в КС. КС было предписано воздерживаться от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или органов. Был ограничен также перечень институтов, чьи нормативные акты могут быть проверены КС на соответствие Конституции. Из их числа были удалены, в частности, федеральные министерства и ведомства. В обозначении процедуры, посредством которой кандидаты в КС становятся его членами, «избрание» было заменено на «назначение». Исключено было также рассмотрение Конституционным судом дел по собственной инициативе на основании того, что это наделяет его слишком сильной властью.

В составе КС были учреждены две параллельно работающие палаты, и количество конституционных судей было увеличено с 15 до 19 человек в целях, как было сказано, «повышения его эффективности и оперативности». Одновременно было введено положение, согласно которому работа КС может возобновиться, когда будут заполнены все вакансии и избраны новые руководители. Это затянуло восстановление КС до февраля 1995 года. Выборы руководства самими судьями «как одна из важнейших гарантий самостоятельности, независимости КС» были пока сохранены. Как оказалось, на время.

Коррекция законодательства о Конституционном суде

За годы, прошедшие после издания закона о КС, его текст был буквально наводнен многочисленными изменениями1. Большинство изменений шло в русле разворачивавшейся контрреформы законодательства. В первые годы в переформатирование закона основной вклад вносили президентские указы. В сентябре 1995 года двумя указами Ельцин распространил на судей КС, а также на работников его аппарата разнообразные блага (дополнительные к зарплате выплаты, улучшение жилищных условий, обеспечение служебным транспортом и связью, медицинское, курортное, бытовое обслуживание и т.д.) — все это было поднято над уровнем других судей и приравнено к обеспечению членов правительства.

С указа об обеспечении деятельности и социальных гарантиях конституционным судьям (уже в феврале 2000 года) начал и новый пре-

1 См.: ФКЗ «О Конституционном суде РФ» № 1-ФКЗ в редакции на декабрь 2015 г.; А. Гарбуз, М. Краснов, Е. Мишина, Г. Сатаров. Трансформация российской судебной власти. Опыт комплексного анализа. М., 2010. С. 52-60, 76-77, 84-193, 202-210.

зидент. В частности, материальное обеспечение председателя КС было приравнено к уровню председателя правительства. Обращение к указному праву закрепляло сомнительную с точки зрения Конституции и законов роль президента в качестве распорядителя благ. Эта линия была продолжена в указах 2004, 2005 и 2007 годов и определенно шла вразрез с позабытой к тому времени концепцией судебной реформы, одобренной ВС в 1991-м. В декабре 2004-го, в преддверии издания закона об отмене прямых выборов губернаторов населением, потребовавшего подтверждения КС, в денежном поощрении конституционных судей был совершен скачок: оно было установлено в размере, в 5,5 раза превышавшем их должностной оклад (председателю КС — в 6,5 раза). Чуть больше чем через месяц оклады были повышены на 20% всем судьям. А в декабре 2007-го новый поток разнообразных благ пролился на конституционных судей и обслуживающий персонал в связи с перемещением КС в Санкт-Петербург — мерой дорогостоящей, целесообразность которой представляется сомнительной. Но как раз в эти годы в бюджет стали поступать феноменально возросшие нефтяные доходы, толика которых пролилась и на судей. Внесудебная власть ковала золотые цепи и ожидала со стороны КС ответных шагов.

Подрыв независимости судей и самоуправления судейского сообщества осуществлялся и по другим линиям. Еще в 1995 году в законе о статусе судей были дополнены условия, позволяющие досрочно прекращать их полномочия. К норме «совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи» было добавлено «или умаляющего авторитет судебной власти». Эта растяжимая формулировка использовалась для удаления «не в ногу шагающих» судей общих судов (получившее широкую огласку дело судьи Кудешкиной в 2005—2009 годы). А в 2009-м угроза применения этой нормы нависла над двумя судьями КС: одного заставили подать в отставку из Совета судей, а другого из КС. Периодические изменения срока полномочий и предельного возраста, вносившиеся в закон о КС, также становились для внесудебной власти дополнительными инструментами воздействия на поведение конституционных судей.

В пирамидально-иерархической системе власти роль руководителя любого ее подразделения особенно велика как в работе возглавляемой им структуры, так и в трансляции в нее пожеланий, приходящих извне. Поэтому

демократический порядок выборов председателя КС, а также его заместителей коллективом судей в 2009 году был заменен их назначением Советом Федерации по представлению президента. Пост секретаря КС был упразднен.

Вслед за периодом, когда КС занимал (или пытался занять) самостоятельную по отношению к другим ветвям власти позицию по острым вопросам (как бы ни оценивать ее политически)1, наступало время, когда, шаг за шагом встраивание в вертикаль власти во главе с президентом стало происходить не без собственного встречного движения КС. Вполне отчетливо это проявилось в связи с коллизией, возникшей между РФ и международными судами.

Конституционный суд между правом и политическими реалиями

Общий баланс деятельности КС за почти четверть века не может быть оценен однозначно. Многие постановления, которые он принимал по жалобам граждан и организаций, реже — судов, и совсем мало — по запросам депутатов ГД и региональных парламентов, способствовали решению спорных вопросов на правовой основе. КС пересматривал некоторые судебные решения в пользу заявителей, подвигал к введению новых правовых норм и процедур, отмене спорных законоположений и побуждал федерального законодателя вносить полезные изменения в законодательство в предписанный срок. Таких решений было немало, но они, как правило, не касались — во всяком случае, с середины 1990-х — спорных ситуаций, в которых заинтересованной стороной выступало государство в лице своих высших органов. Иными словами, когда споры переходили в политическую плоскость.

Провести грань между правом и политикой вообще непросто. Тем более в современной России, где почти все проявления общественной жизни предельно политизированы и в истории которой никогда не существовало правового государства. Первые к нему нетвердые шаги, предпринятые в годы перестройки и постперестройки, были грубо пресечены и политико-правовому процессу был дан обратный ход. Поэтому и наиболее заметные события в истории КС имели политическую подоплеку. Но политические склонения КС были одними, когда исход основных противостояний

1 Выступая в ГД при обсуждении закона о КС 1994 г., Б. Золотухин напомнил воодушевление, с которым страна принимала его первые решения, оспаривавшие неконституционность ряда действий исполнительной власти. - ГД. Стенограмма заседаний... Т. 4. С. 74.

в российском обществе еще не определился, и сменились другими, когда тенденция к ужесточению режима стала набирать силу. О ряде знаковых правовых (или не вполне правовых) позиций КС, имевших политические последствия, и пойдет далее речь.

Процесс по делу КПСС. 1992 г.

Итоги процесса по делу КПСС в КС, несколько месяцев находившегося в центре общественного внимания в России и за рубежом, не удовлетворили никого. Исходным пунктом слушаний в КС были ходатайства, заявленные коммунистами и их противниками. Проверке подлежало соответствие Конституции РФ указов президента, на основе которых деятельность КПСС и КП РСФСР была приостановлена, их имущество объявлено находящимся в государственной собственности и природа КПСС и КП РСФСР как политической партии оспорена. Рассмотрев позиции представителей президента и сторон, заявивших ходатайства, выслушав десятки свидетелей и экспертов и ознакомившись с сотнями представленных документов, КС принял постановление, основное содержание которого сводилось к следующему2:

— по указам президента: правомерен роспуск руководящих структур КПСС и КП РСФСР и не соответствует Конституции роспуск первичных организаций партии, образованных по территориальному признаку, так как они «сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры»;

— по сопутствующему вопросу о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, с ходатайством о рассмотрении которого выступили более 70 народных депутатов: производство прекратить в связи с тем, что в августе-сентябре 1991 года КПСС фактически распалась.

Аргументированные возражения по принятому большинством КС постановлению были изложены в особом мнении судьи А. Кононова. Первичные организации, писал он, являлись фундаментом, основным структурным звеном КПСС; существование ее руководящих структур без них немыслимо и невозможно. С прекращением производства о конституционности КПСС и КП РСФСР также нельзя согласиться, так как абсолютное беззаконие

2 Постановление Конституционного суда РФ от 30.11.1992 № 9-П по делу о проверке конституционности указов президента РФ от 23.08.1991 «О приостановке деятельности КП РСФСР», от 25.08.1991 «Об имуществе КПСС и КП РСФСР» и от 06.11.1991 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР.

и произвол, творимые КПСС многие десятилетия, немыслимо тяжкие последствия ее деятельности, особая опасность нарушения всех конституционных запретов позволяет квалифицировать эту организацию как преступную и, следовательно, антиконституционную. Деяния КПСС с точки зрения норм международного права подпадают под нормы о геноциде, военных преступлениях и преступлениях против мира и человечности. Как известно, ответственность по таким преступлениям не имеет срока давности.

С особыми мнениями противоположной направленности выступили судьи Б. Эбзеев и В. Лучин1. Таким образом, о природе и роли КПСС были заявлены три разные точки зрения, правовые обоснования которых располагались в различных, не сопрягаемых друг с другом плоскостях. Едва ли не самый слабой из них была промежуточная позиция, поддержанная большинством конституционных судей как межеумочная попытка найти облеченный в правовые одежды компромисс между двумя противоположными политическими подходами.

В научных публикациях и публицистике не раз КПСС сопоставлялась с НСДАП, а разбирательство в Конституционном суде по делу КПСС — с Нюрнбергским процессом. Обе организации запятнали себя чудовищными преступлениями против собственного и других народов. Но Нюрнбергский процесс в отличие от московского имел под собой прочные правовые и военно-политическое основания. Нюрнбергский процесс был выведен из германской политико-правовой системы (если о существовании таковой вообще можно было говорить применительно к 1945—1946 годам). Это был суд победителей, опиравшийся на международное право (акт о капитуляции и устав трибунала, согласованный державами-победительницами). Нацистский режим был позорным, но относительно кратковременным эпизодом в истории Германии. Он оставил шрамы в сознании народа, но ностальгия по гитлеризму была преодолена (хотя и не сразу) большинством. В России большевизм и сталинизм, господствовавшие три четверти века, в общественной памяти оставили значительно более глубокие, поныне незажившие рубцы. Нацистская партия и государство были обрушены тотальным военным поражением. Советское же государство было демонтировано при активном уча-

1 Особые мнения о постановлении КС по делу КПСС конституционных судей А. Кононова, Б. Эбзеева, В. Лучина.

стии значительной части руководства и актива КПСС. Выходцами из нее было и большинство членов КС.

Решение по делу КПСС КС принимал самостоятельно и свободно, не подвергаясь существенному воздействию извне. Но люди, принявшие это решение, не были свободны от политических воззрений и предубеждений, сталкивавшихся в расколотом обществе. Победа над путчистами не стала исторически переломным событием. Вольно или невольно под собственное понимание всех обстоятельств большинство судей подстроило правовое обоснование своего вердикта. Искусственность этого обоснования по многим позициям была слишком очевидна. Чего стоил, например, отказ оценить преступную природу КПСС на том основании, что к моменту вынесения постановления она прекратила свое существование. Ведь судьям в Нюрнберге, вероятно, и в голову не пришло вывести из обвинения нацистскую партию, поскольку она прекратила свое существование. КС снял обвинение в неконституционности только с первичных партийных организаций по месту жительства и прошел мимо того обстоятельства, что подавляющее большинство членов партии было раскреплено в организациях по месту работы или учебы, и не объявил преступной деятельность руководящих органов КПСС. Это облегчило восстановление партии.

О правовом значении процесса по делу КПСС говорить не приходится. Политически же принятые на нем решения всего лишь отразили с трудом найденную равнодействующую существенно различных, если не противоположных воззрений на самые трагические страницы нашей истории, с которыми судьи пришли в зал суда. Он не стал «русским Нюрнбергом» также и потому, что общество было слишком поглощено своими заботами и горестями текущего момента и оказалось не способно связать их с тем, о чем шел спор в КС. Все это крайне негативно сказалось на последующем развитии страны. Суд над большевизмом=сталинизмом не состоялся. Как всякая тяжелая болезнь, не захваченная вовремя, она сопровождается рецидивами в социальном организме. Хотя бы в виде приступов поклонения кровавому диктатору, в том числе у вступающих в жизнь поколений. Иммунитет к тоталитарным соблазнам так и не выработался. Ответственность КПСС за это, будь то с правовых или политических позиций, очевидна.

Конституционный суд в событиях осени 1993 г.

21 сентября 1993 года в 20:00 были оглашены указы президента «О поэтапной конституционной реформе в РФ» и его Обращение к гражданам России. В 22:10 открылось экстренное совещание судей КС. В их распоряжении была распечатка объявленных документов. После непродолжительного обсуждения было проведено голосование по наскоро составленному председателем КС заключению. В нем было сказано, что опубликованные документы не соответствуют ряду статей Конституции РФ и служат основанием для отрешения президента от должности «или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 12110 или 1216 Конституции РФ». За заключение проголосовали 9 членов КС, против — 4, причем из 9 судей, его поддержавших, 4 высказали сомнения в правомерности сформулированного в нем вывода1.

Решение КС производило довольно странное впечатление. Официальными документами президента к моменту вынесения заключения он не располагал. Статус не оговоренного в законе о КС совещания (а не заседания) не давал права принимать обязывающее решение. Судьи не пришли к единому мнению, по какой из статей Конституции следует направлять процедуру отрешения президента от должности: из двух теоретически допустимых вариантов они сослались на оба, причем в статье 1216 (на которую предпочтут опереться в своих постановлениях ВС и съезд2) не предусмотрено участие КС, а «иные специальные механизмы» отрешения президента не были раскрыты ни в самой Конституции, ни в законах. Наконец, принимая решение, большинство судей не услышало соображений коллег, говоривших, что ситуация возникла из-за противоречий, заложенных в самой Конституции, и из-за того, что обе стороны конфликта (а не одна из них) вышли за пределы конституционного поля.

Конфликт между президентом и съездом зашел так далеко, что разрешить его теперь можно было только политическими средствами. Для поиска и оперирования ими КС не был пригоден по своей природе. Поэтому не КС (который сразу же вышел из игры), а его председатель переместился из правовой в политическую сферу и попытался подвигнуть стороны конфликта к соглашению, как уже раз проделывал это в декабре 1992 года, на VII СНД. На следующий же

1 Москва. Осень 93. Хроника противостояния. М., 1994. С. 10-17.

2 Десятый (чрезвычайный) СНД РФ. Стенографический отчет. М., 2010. Т. 1. С. 40, 385.

день после того, как КС санкционировал процедуру импичмента, его председатель заявил: «Я в основном разделяю оценки положения в стране и высших эшелонах государственной власти, данные в преамбуле указа, и цели, которые ставит перед собой президент». А затем, явившись на съезд и польстив депутатам («Я понимаю, что вы правы, вы обижены, над нами совершено поругание и насилие...»), он сформулировал четыре политических условия компромиссного урегулирования конфликта, не включавшие продолжение процедуры импичмента, и предложил в качестве одного из гарантов их соблюдения КС3.

Эти условия могли бы стать предметом переговоров, будь они выдвинуты до того, как политическая ситуация предельно обострилась. Но теперь обе стороны не помышляли ни о чем, кроме решительной победы: противостояние было разогрето также и поспешным квазиправовым решением КС. Сам же председатель КС после всего происшедшего становился совершенно неприемлемым для Ельцина в какой бы то ни было роли. Через несколько дней его инициатива была отвергнута и Хасбулатовым4.

Так завершилось для КС «хождение в политику». Уже после силового решения конфликта, 5 октября, КС осудил и агрессию со стороны Белого дома. Но это уже мало что могло изменить в его судьбе. Платой за интервенцию КС в политику стало его длительное отстранение от дел — пока шло продвижение нового закона и тянулась мучительная многоактная процедура замещения вакантных мест.

Дрейф навстречу президенту

Другие постановления КС, которые будут далее рассмотрены, демонстрируют нарастающую ассоциацию КС с политической линией — сначала Ельцина, а затем Путина. Постановления, которые во всех этих случаях выносил КС, были мотивированы (хотя это никогда не признавалось) соображениями политической целесообразности. Все они санкционировали позиции президента. КС теперь ни разу не приходилось поправлять верховную власть или тем более становиться в оппозицию к ней. Но, если в первом случае проблема заключалась в том, чтобы найти правовую форму для разрешения острой общественной ситуации, выход из которой был неочевиден и при любом выборе был связан с серьезными общественными потерями, то в двух других спорное правовое

3 Там же. С. 250-253.

4 Там же. С. 163-165.

оформление получали решения, общественная необходимость которых вызывает серьезные возражения.

В июле 1995 года КС должен был прийти к заключению о конституционности изданных в 1993—1994 годах указов президента и постановлений правительства, санкционировавших участие вооруженных сил государства в «восстановлении конституционного порядка» в Чечне. Депутаты и члены СФ, направившие запросы в КС, оспаривали использование армейских соединений для погашения конфликта в Чечне и подчеркивали, что проводившаяся операция привела к грубым и массовым нарушениям прав человека, к разрушению государственных систем обеспечения этих прав. В ответ на это представители президента указывали, что экстраординарная ситуация привела к применению экстраординарных способов действий, и утверждали, что иных средств в руках государства не было.

Российское общество (в том числе демократы) оказалось глубоко расколотым по отношению к войсковой операции в Чечне. С одной стороны, было очевидно, что существующее законодательство не позволяет применять вооруженные силы государства на собственной территории. Чеченский конфликт решениями верховной власти был выведен за рамки правовой квалификации, что позволило военнослужащим действовать практически бесконтрольно. С другой — было не менее очевидно, что в Чечне утвердилась своего рода пиратская республика, предводители которой столь же бесконтрольно чинили суд и расправу над подвластным им населением. Само существование бандитского анклава, откуда направлялась экспансия на соседние территории, стало вызовом конституционному порядку, поддержание которого было обязанностью власти.

КС постановил, что в сложившейся ситуации президент имел право действовать именно так, как он поступил. Насколько напряженной была дискуссия и неоднозначна проблема, в подходе к которой никто не обладал бесспорной истиной, видно из того, что к постановлению 7 из 19 судей сочли уместным приложить особые мнения. «Способ разрешения "чеченской проблемы" был и остается чрезвычайно запутанным клубком из морально-этических, правовых и политических вопросов... От Конституционного суда требовалось однозначно высказаться ни больше ни меньше как по поводу "конституционности войны", по поводу "конституционности смертей и разруше-

ний"», — писали демократические помощники президента, поставленные перед мучительным нравственным выбором. И задавались вопросом: не проложило ли решение КС 1995-го путь ко второй чеченской войне 1999-го1?

Теперь уже очевидно, что силовая попытка восстановить «конституционный порядок» в Чечне открыла череду событий, которые не исчерпывались возобновлением военной кампании со всеми присущими ей ужасами. КС санкционировал проведение в Чечне курса, который был безответственным и провальным. Сменявшие друг друга политики, проводившие такой курс, то вели войну на уничтожение, то капитулировали перед бандитами, с которыми не могли совладать, то опустошали чеченские города и селения, то бросали непомерные материальные и финансовые ресурсы на их восстановление. Оказавшись перед выбором, поддержать признанный Россией режим Масхадова и помочь ему совладать с колебавшими его власть бандформированиями или воспользоваться неустойчивой ситуацией в Чечне для нанесения удара, они опять выбрали силовой вариант и в итоге получили в «стабилизированной» республике средневековый султанат, сделав ставку на своего вассала в Грозном и передав ему власть и ресурсы, которые и не снились его амбициозным предшественникам. За свои опереточные клятвы верности патрону он получил право без оглядки на Конституцию «володеть» Чечней и отправлять своих нукеров бесчинствовать в Москве и других регионах России.

Но решение КС имело и более далеко идущие последствия. Реабилитирован был сам принцип беззаконного насилия. Чеченская война, в ходе которой были попраны все запреты, стала одним из главных факторов, предопределивших поворот в политической жизни и состоянии права в России, проложила путь к милитаризации, к возвышению клана силовиков у власти.

После трагических событий в Беслане (2004 год) КС санкционировал изменения в организации государственной власти, хотя обосновать их необходимость борьбой с терроризмом было непросто. По инициативе президента был принят закон, по которому выборы губернаторов населением заменялись причудливой процедурой: законодательному органу субъекта Федерации надлежало предложить президенту ряд кандидатур, а затем утвердить лицо, на котором остановил свой выбор президент. Было очевидно, что переход от всеобщих выборов

1 Эпоха Ельцина. С. 702.

высших должностных лиц субъектов Федерации, в руках которых к этому времени сосредоточилась почти вся власть в регионах, к их фактическому назначению — мера отчетливо антифедералистская и антидемократическая. Губернаторы становились практически несменяемыми иначе как по инициативе сверху. Ибо они во многом определяют состав региональных законодательных органов, а заодно контролируют и избрание депутатов ГД от региона, не говоря уже о назначении своего представителя в СФ. Президент обретал право не только назначать и отстранять от должности глав субъектов Федерации, но и в крайне маловероятном случае, если бы региональным законодателям вздумалось не согласиться с его выбором, распустить избранное населением законодательное собрание. Те, кто добивались включения не только органов исполнительной, но и законодательной власти в президентскую «вертикаль», могли справлять праздник.

Но вслед за этим 14 региональных отделений СПС и гражданин Тюмени оспорили закон в КС. Рассматривая поступившую жалобу, КС мог лишь подтвердить собственное решение 1996 года, когда отказ от прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации был признан не соответствующим Конституции. Однако КС не без изящества обошел кажущееся затруднение. Каждое из двух противоречащих друг другу постановлений было признано правомерным. Б. Страшун, один из разработчиков Конституции РФ, а впоследствии советник и начальник научно-экспертного управления КС, пришел к заключению: «Аргументация Конституционного суда, если это можно назвать так, полностью меняет общественные представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях КС, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права»1. Правда, через несколько лет в порядок замещения губернаторских постов была возвращена процедура прямых выборов (в искаженном виде — претендент на губернаторский пост должен заручиться поддержкой муниципальных депутатов, получить которую неофициальному кандидату затруднительно), но в нужный момент роль, которую отвело ему государство, КС выполнил исправно.

1 Постановление КС от 21 декабря 2005 г. № 13-П; БА.Страшун. Проблемы реализации Конституции // Конституционный вестник. 2008. № 1 (19). С. 57-61.

В июне 2015 года, за полтора года до дня, когда должны были состояться очередные выборы в ГД, КС рассмотрел запрос двух членов СФ о конституционности переноса выборов с декабря на сентябрь. Вопрос, на который должны были ответить конституционные судьи, сводился к тому, не нарушает ли назначение выборов на 2,5 месяца раньше срока, на который была избрана Дума в 2011 году, 96-й и 95-й статей Конституции. Нет, не нарушает, ответил КС. Во-первых, потому что сдвиг по времени незначителен; во-вторых, потому что полномочия депутатов прежнего созыва можно продлить уже при новой Думе до окончания пятилетнего срока, на который они были избраны; в-третьих, потому что перенос выборов на единый день голосования, зафиксированный в ранее принятом законе, осуществляется «в конституционно значимых целях» и позволяет сэкономить затраты сил и средств. Оппоненты этого решения показали, что никакой экономии оно не дает, потому что в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» уже предусмотрена обратная рокировка, чтобы совместить федеральные и местные выборы — продлевать в год выборов Думы полномочия региональных парламентов и органов МСУ до декабря, а «сосуществование» двух составов ГД потребует, наоборот, дополнительных расходов, которые были оценены в 700 млн рублей2. Смысл переноса выборов в Думу, однако, не сводим к приведенным сомнительным обоснованиям. Он — в различном понимании «конституционно значимых целей». Дело не в том, что избирателям будто бы удобнее голосовать в предположительно более комфортном сентябре, чем в морозном или слякотном декабре, а в том, что перенос выборов обеспечивает преимущество партиям, пользующимся поддержкой администрации, и ущемляет возможности конкурирующих с ними сил развернуть полноценную предвыборную кампанию, потому что она придется на сезон отпусков. Навстречу этим соображениям и пошел КС со своим постановлением.

КС и защита гражданских прав

В обеих редакциях ФКЗ «О Конституционном суде РФ» среди его главных целей была названа защита прав и свобод человека и гражданина, «более полная реализация независимости Конституционного суда и его судей». Впервые представляя закон о КС, Б. Золотухин говорил, что Конституционный суд — «единственный и

2 Новая газета, 03.07.2015.

уникальный орган судебной власти, который в своей повседневной деятельности непосредственно и непрерывно обязан высказываться относительно деятельности других высших властей — законодательной и исполнительной», а в случае необходимости — произносить «решительные и властные слова запрета». Если суд «будет послушно и угодливо соглашаться со всем, что ни совершит президент и что ни решит парламент... сама идея конституционного контроля над исполнительной и законодательной властью будет безвозвратно погублена, а Конституционный суд превратится в бесполезное архитектурное излишество на шатком здании российской государственности»1. Конституционный суд, однако, оказался далек от идеальной модели, которая была задумана конституционалистами 1990-х, а реальность, в которой ему приходилось действовать, — юридическая, социальная и политическая, — значительно более жесткой, чем тогда виделась. Попытаемся определить влияние каждого из этих трех ее компонентов.

Законодательный контекст, в котором действует КС, оставляет желать лучшего. Как уже отмечалось, он не наделен правом инициировать рассмотрение дел по собственному усмотрению и лишен возможности, отталкиваясь от индивидуальной жалобы, осуществлять проверку правоприменительной практики (как это было предусмотрено в варианте закона 1994 года). Что не менее существенно, нет закона о порядке реализации его решений. Государственные органы могли безнаказанно уклоняться от их исполнения (как это, например, делает прокуратура, подвергая избранные НКО бесконечным и бессрочным проверкам вопреки позиции КС).

Не лучше обстоит дело с восприятием правосудия в социальных средах. Решения КС не обладают достаточным авторитетом не только для исполнительной власти, но и в самой судебной системе и в глазах общества. Это не случайно. Оригинальное исследование правосознания трех групп — судей, населения и предпринимателей — позволило российским ученым показать сходство и различия в правовых представлениях акторов и клиентов правового поля. Среди важных выводов отметим следующие. Структуры правосознания во всех трех группах находятся в переходном состоянии. От стереотипов позитивизма в советском исполнении (законы, продиктованные государством, составляют

1 Пятый (внеочередной) Съезд... Т. 1. С. 181-182; Государственная Дума ... Т. 4. С. 37.

суть права, а права человека должны быть подчинены интересам государства) к концепции естественного права (права, которые сопровождают человека от рождения, выше изданных законов, назначение же государства в том, чтобы их гарантировать и защищать) путь не пройден. К идеалу правосознания, из которого исходят авторы, ближе всего располагаются судьи, за ними предприниматели, далее всех — население. Но еще дальше отстоят представления судей о том, как наиболее важные цели правосудия видит население. По качеству правосознания (то есть по приближению к идеальному) судьи во многом превосходят и граждан, и предпринимателей, но в профессиональной деятельности как бы отвлекаются от своего понимания права. Отношение судей к независимости судебной власти определяется главным образом не конституционно-правовыми соображениями, а корпоративной солидарностью. Общество не освоило принципы права. Среди предпринимателей и населения преобладает мнение, что дефекты правосудия могут быть компенсированы контролем, исходящим от других властных институтов. Правовое просвещение граждан, которое взяло на себя государство и которое формируют в основном фарсы, разыгрываемые на ТВ, находится на очень низком уровне, хотя «для государственного бюджета сознательно законопослушные граждане гораздо выгоднее затрат на их постоянное усмирение. Другое дело, что в гражданах с современным правосознанием заинтересована не всякая власть»2.

Было бы грубым упрощением распространить характеристики, полученные авторами на основе опроса более или менее представительной выборки судей (лица, собранные на факультете повышения квалификации в Российской академии правосудия), на элитную группу конституционных судей. Но содержащиеся в исследовании данные могут дать достаточно адекватное представление о профессиональной и социальной среде, в которой работает КС и которая, конечно, накладывает отпечаток на результаты его деятельности.

Однако, по-видимому, главным фактором, определяющим действия КС на всех этапах его существования, была и остается политическая компонента. Менялись политические условия в стране, относительная значимость ветвей власти в государственной системе. Изменял-

2 Г. Сатаров, Ю. Благовещенский, В. Римский. Социологический анализ правосознания судей, населения и предпринимателей. М., 2016. С. 8, 13, 21-25, 129-131, 134-148. Работа была презентована на круглом столе Фонда «Либеральная миссия» 17 мая 2016 г.

ся и политический курс политического руководства, принимающего ключевые решения и определяющего поведение «государственных людей». При относительно постоянном персональном составе и сам КС показал высокую степень приспособляемости к этим изменениям. Примерно на рубеже 2011—2012 годов в политическом курсе российской власти произошел существенный сдвиг, к чему дело шло в предшествующие годы. Он стал заметно более репрессивным, «запретительным» внутри страны и более конфронтационным вовне. Произошла смена геополитической ориентации с Европы на Евразию. Соответственно зафиксированный в Конституции принцип — права и свободы человека первичны по отношению к интересам государства — в реальной жизни был развернут в противоположном направлении. Конституционный суд давно уже не ставит под сомнение ни одну из запретительных инициатив власти. Он оказался встроенным в ее вертикаль и стал одним из механизмов «суверенной демократии». Но справедливости ради надо сказать, что роль эту КС исполняет более осторожно и искусно, чем, например, парламент и «басманные» подразделения судебной системы.

В ряде случаев КС склонялся к приоритету гражданских прав. Так, он счел не соответствующей Конституции одну из инициатив «низовых» запретителей. Речь идет об отказе кандидату в регистрации на выборах под тем предлогом, что тот был под домашним арестом и не мог лично представить документы в избирательную комиссию. В поле зрения КС попала и остро дискуссионная проблема суда присяжных: следует ли возвратить ему хотя бы часть отобранных у него компетенций, вернуть присяжных на уровень районных судов и определить их численность при рассмотрении судебных дел. Роль присяжных под давлением стороны обвинения сведена сейчас к минимуму: с их участием рассматривается примерно 0,05% уголовных дел в год. Это на порядок меньше, чем практикуется в демократических государствах, и меньше, чем в России после судебной реформы Александра II. Между тем расширение зоны действия суда присяжных способствовало бы искоренению или хотя бы смягчению известного бедствия — обвинительного уклона в российских судах1. Некоторые

1 Суд обычный и суд присяжных судят по-разному, утверждает Ю. Пилипенко, президент Федеральной палаты адвокатов РФ. Число оправданий от рассмотренных уголовных дел, по его данным, в первых составляет 0,8%, во вторых - от 10 до 20%. - Независимая газета, 17.02.2016.

шаги в этом направлении предусматривают законопроекты, внесенные президентом в марте 2016 года. Свой вклад внес и КС: в феврале 2016-го он восстановил право женщин, обвиняемых по тяжким статьям, на рассмотрение их дел с участием присяжных. (Правда, специально было оговорено, что под это постановление не подпадает сугубо политическое дело Надежды Савченко)2.

Более типичны, однако, позиции, которые КС занимал в остроконфликтных вопросах. В 2012 году в авральном порядке был проведен закон, обязавший НКО, занимающиеся политической деятельностью и получающие иностранное финансирование, регистрироваться в Минюсте в качестве иностранных агентов. Закон, по оценке общества «Мемориал» и других правозащитных организаций, «изначально неправовой и антиконституционный», преследующий «сугубо политические и конъюнктурные цели». Рассмотрев жалобы Уполномоченного по правам человека в РФ и ряда граждан, КС в 2014 году издал постановление, в котором подтвердил официальную точку зрения на закон: он «не препятствует НКО получать иностранное финансирование и использовать полученные средства в политической деятельности». Получение иностранного финансирования российскими НКО, утверждает КС, само по себе не ставит под сомнение их лояльность по отношению к государству. На них лишь возложена обязанность регистрироваться и исполнять повышенные требования к отчетам о деятельности. Попытки же «обнаружить в словосочетании «иностранный агент» отрицательный контекст, опираясь на стереотипы советской эпохи, лишены конституционно-правовых оснований». Вердикт конституционных судей поразителен. Трудно допустить, что люди их уровня могли не понимать, что в российском обществе понятие «иностранный агент» несет вовсе не нейтральную идеологическую коннотацию и что за присвоением общественной организации столь сомнительного лейбла последуют дискриминационные ограничения со стороны правоприменителей. Что и произошло. С 2014 года Минюст получил право по собственному усмотрению включать НКО в штрафной реестр. И ограничительные меры не заставили себя ждать, например при переформировании Общественных наблюдательных ко-миссий3.

2 Независимая газета, 26.02.2016.

3 30 октября 2013 № 117; Независимая газета, 23.11.2015; Ьйр://тт. cGnsuitant.ru/iaw/hotdocks/32917.htmi.

Правозащитники попытались оспорить драконовское законодательство с другой стороны — поставив перед президентом вопрос о том, что в законе политическая деятельность трактуется расширительно. На заседании Совета по правам человека в октябре 2015 года президент, как показалось, сделал шаг им навстречу, заявив: «Понятие "политическая деятельность" не должно быть размытым... резиновым... Под эту сурдинку... нельзя ни в коем случае подгонять все, что нравится представителям власти». Получив руководящее указание, Минюст принялся за работу и уже в январе 2016 года представил проект поправок. Новый вариант оказался не лучше прежнего. Перечислив в законопроекте разнообразные виды общественной деятельности, которые не следует относить к политической, от науки, культуры, искусства до пропаганды здорового образа жизни, от профилактики и охраны здоровья до защиты растительного и животного мира и т.д., разработчики включили в проект обширный перечень видов политической деятельности. В ее состав вошли, в частности, «участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, в наблюдении за проведением выборов», публичные обращения к государственным и муниципальным органам и чиновникам, «оказывающие влияние на их деятельность», распространение «оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики», деятельность, направленная «на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения», и т.д. В мае 2016-го ГД приняла этот закон1. По сути, всем структурам гражданского общества в России предъявлен ультиматум: держитесь в стороне от любой публичной деятельности, которую власти сочтут политической, или принимайте статус, который позволит рассматривать вас как изгоев. Надо полагать, что запрос по этому закону раньше или позже поступит в КС, и конституционные судьи должны будут сделать непростой для них выбор.

Заслуживает внимания еще один продукт законотворчества ГД, прошедший в мае 2016 года первое чтение. Согласно законопроекту, изготовленному депутатом Яровой и сенатором Озеровым, запрет на выезд из России мо-

1 Федеральный закон «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в части уточнения понятия политической деятельности»; Независимая газета, 25.01.2016 и 23.05.2016.

жет быть наложен на граждан, по отношению к которым правоохранительные органы располагают сведениями об их «намерении совершить преступление», хотя какими-либо признаками о подготовке или покушении на преступление эти органы не владеют, поэтому не имеют оснований для привлечения означенных граждан к уголовной ответственности и ограничиваются «официальным предостережением». Иными словами, конституционное право граждан, заинтересовавших спецслужбы, может быть ограничено внесудебными органами на основе бог весть откуда полученной информации. Объектом предостережения может стать практически любой неугодный властям человек. При этом уголовная ответственность начиная с 14 лет вводится за «несообщение» о подготовке террористических преступлений. За преступления «террористической и экстремистской направленности» закон вводит санкцию, находящуюся в прямом противоречии с Конституцией, — лишение гражданства тех, кому раньше оно было предоставлено, хотя конституционная норма не выделяет граждан, так сказать, «второго сорта». При том понимании экстремизма, которое утвердилось в практике наших судов, легко представить, какие возможности это открывает. Ведь понятие «экстремизм» не только на страницах низкопробной журналистики, формирующей общественное мнение, но и в ориентации российских судов, размыто и открыто для интерпретации, а в качестве авторитетного интерпретатора выступают органы прокуратуры, следствия и привлеченные ими эксперты.

Пакет законопроектов Яровой — Озерова содержит и иные положения, столь же высоко полезные для искоренения несогласия с властями. Если Дума при дальнейшем прохождении этих проектов не примет во внимание заключение с резкой их критикой, направленное ей Советом по правам человека, заниматься ими также, вероятно, придется Конституционному суду2.

Конституционный суд и международная юстиция

Среди объектов разбирательства в КС в последнее время едва ли не наибольшее внимание привлекла международная Конвенция о защите прав человека. Конвенция обязывает

2 Законопроект № 1039101-6 «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности»; Независимая газета, 16.05.2016; http:// echo.msk.ru/blog/boris_vis/1765088-echo.

присоединившиеся к ней государства исполнять решения межгосударственных судебных органов, и в частности решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) в Страсбурге. Граждане, полагающие, что их права нарушены национальными судами или органами исполнительной власти, обращаются в ЕСПЧ как в последнюю инстанцию. Россия ратифицировала конвенцию в 1998 году, когда была ориентирована на вхождение в сообщество европейских демократических государств, а «басманное» правосудие при рассмотрении политических дел еще не было запущено. Но время шло, вал нарушений гражданских прав был поставлен на поток, число жалоб росло. Надвигались решения ЕСПЧ по искам на сомнительный в правовом отношении захват имущества ЮКОСа. Очевидной для международного правосудия становилась неправедность приговоров российских судов по «болотному делу». Исполнение приговоров Страсбургского суда грозило российскому государству непомерными расходами и политическим ущербом.

До некоторых пор российская власть могла полагаться на то, что поток жалоб в Страсбург существенно превышает возможности ЕСПЧ своевременно их рассматривать, а российская судебная система изобретательно тормозит и блокирует исполнение его постановлений. Но в условиях резкого обострения отношений с Западом начался поиск более действенных средств противостояния. Официальные лица отметились заявлениями, что ЕСПЧ «абсолютизирует значение международного права при рассмотрении конкретных дел» (А. Бастрыкин), «страдает недостатком демократической легитимности» и повинен в «судейском активизме» (В. Зорькин)1. Стараниями политических шоуменов на ТВ и подбираемых ими гостей (среди которых особенно отличались депутаты ГД и ораторы ЛДПР) ЕСПЧ был представлен прильнувшей к телевизорам публике как одно из подразделений скоординированного коварным Западом похода против российского суверенитета. В такой атмосфере нетрудно было выйти из-под юрисдикции международных судов, порвать с Советом Европы и отменить ненавистную норму Конституции, на чем давно уже настаивала «патриотическая общественность». Решено было, однако, разыграть более сложную партию, в которой заглавная роль была отдана КС.

1 Российская газета, 24.07.2015; Независимая газета, 28.10.2015. Ба-стрыкин пошел дальше и предложил исключить из Конституции норму о приоритете международного права и ряд других «устаревших» положений.

Он занял более осторожную позицию. Рассмотрев в июле 2015 года соответствующий запрос группы депутатов ГД, КС постановил, что поставленные под вопрос положения законов не противоречат Конституции РФ и ЕСПЧ вполне обоснованно выступает в качестве субсидиарного межгосударственного судебного органа в конкретных случаях, когда исчерпаны все внутригосударственные средства судебной защиты. Вместе с тем КС определил, что в исключительных случаях «Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих принципов и норм Конституции РФ». В подкрепление этой позиции были приведены случаи, когда сходным образом поступали другие государства.

Далее КС предложил алгоритм действий в спорных случаях: российские суды и иные государственные органы, на которые возложена обязанность исполнения международных договоров, усмотрев противоречия с Конституцией РФ, вправе обратиться в КС с просьбой отрегулировать возникшие коллизии. Законодателю же было рекомендовано разработать «специальный правовой механизм для разрешения им (Конституционным судом) возможности или невозможности с точки зрения верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ...»2. Что и было исполнено в феноменально сжатые сроки: 1—14 декабря 2015 года изменения в закон о КС были приняты ГД в трех чтениях, одобрены СФ и подписаны президентом. Означенный порядок был распространен на решения всех межгосударственных органов по защите прав и свобод человека3.

Федеральный законодатель, по сути, предписал КС выход за пределы предоставленных ему Конституцией полномочий. Он будет призван высказываться о конституционности решений, принимаемых международными судами по конкретным делам на основе вступивших в силу международных договоров. Правом направлять в КС запросы о возможности исполнения решений международных органов по правам человека наделены лишь федеральные органы исполнительной власти (но не суды, которые тоже были упомянуты в постановлении

2 Постановление КС РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П.

3 Изменения были внесены в ст. 3 и 104 ФКЗ «О Конституционном суде РФ» № 1-ФКЗ в редакции на декабрь 2015 г.

КС), а с обращениями о толковании положений Конституции в связи с возникающими коллизиями — президент и правительство.

Совершенно неприемлемым сочла принятый закон Венецианская комиссия Совета Европы. Опираясь на ее заключение, Совет заявил: «Предоставление КС РФ права объявлять недействительными международные решения, включая решения ЕСПЧ, несовместимо с международно-правовыми обязательствами России». Неспособность КС устранить противоречия между Конституцией и международными решениями, настаивают эксперты Совета Европы, не освобождает Российское государство от обязанности обеспечить их соблюдение. Закон «вполне безумен», говорит и известный юрист, член Общественной палаты Генри Резник. Он противоречит статьям 15 и 17 Конституции. Ведь договор, на основании которого выносит решения международный суд, заключен по обоюдному согласию. Не хочешь его выполнять — воспользуйся предусмотренной процедурой выхода. «А мы из договора выходить не будем, но и выполнять его не хотим — это же сюр.»1

Итак, и вторжение в текст Конституции, и выход из международных договоров были отложены. Спешка же, в которой была оформлена возможность отказа от исполнения обязательств по решениям международных судов, по-видимому, была обусловлена приближением сроков исполнения крупных финансовых исков по известному делу ЮКОСа. В этой части, однако, результативность предпринятой операции вызывает сомнение. Отклонение требований, которые потребуют значительных затрат, на том основании, что они противоречат Конституции РФ, конечно, будет исполнено российскими государственными органами и одобрено здесь общественным мнением, но едва ли зарубежные суды, в которые эти иски поступят, согласятся с тем, что решения межгосударственных органов по защите свобод и прав человека мотивированы политически, а не обоснованы юридически.

Многоопытные судьи, подчеркнув безусловную приверженность соблюдению международного права («противоречие между защитой, предусмотренной Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и конституционной защитой основных прав должно разрешаться в направлении расширения гарантий»), добавили выразительную оговорку: «И при условии обеспечения надлежащего соотношения с иными

1 Независимая газета, 14.03.2016; Новая газета, 04.12.2015.

интересами, защищаемыми Конституцией, т.е. с другими конституционными нормами, гарантирующими основные права, на которые могло бы повлиять расширение отдельно взятой гарантии» (курсив мой. — В.Ш.). Нетрудно представить аргументацию, которая может быть мобилизована для реализации этого положения. Скажем, права российских граждан будут ущемлены выплатой значительных сумм акционерам компании, торопливо перехваченной ее нынешними владельцами без соблюдения юридически выверенной процедуры. Или, насколько оскорбительной для традиционно мыслящей части нашего общества может оказаться защита прав вызывающих раздражение меньшинств. И т.п.

В недалеком будущем, вероятно, мы увидим, как, по каким поводам и в каком объеме станет применяться новый закон. А пока что в одной из основополагающих статей Конституции (154) пробита брешь. Решение конкретных споров поставлено в зависимость от того, какие интересы российские государственные органы сочтут приоритетными и какие из «гарантий» КС признает предпочтительными.

Председатель

История КС РФ неразрывно переплетена с интеллектуальной и политической биографией Валерия Зорькина. Он возглавляет КС с 1991 года по сегодняшний день (с перерывом в десять лет — с 1993-го по 2003-й) и все эти годы был бесспорным не только формальным, но и неформальным лидером этого института. Председателем он избирался пять раз.

За прошедшие годы изменилось очень многое. В стране дважды резко менялась политическая ситуация: в 1990-е и нулевые годы. Мы увидели два разных КС, каждый из которых был (и остается) — во всяком случае, при решении политических вопросов, — более или менее адекватным своему времени, которое в разных ситуациях предписывало ему исполнение разных ролей, подчас диаметрально противоположных, и две разные фигуры в ранге председателя КС, каждая из которых отвечала условиям места и времени. Председатель КС во многом определял поведение КС и оставлял на его решениях отпечаток собственных (а не заемных, продиктованных извне) убеждений, взглядов, верований, а также своего интеллекта, знаний, опыта и человеческого обаяния. Поразительно, но оба функционера носили одно и то же имя — Валерий Дмитриевич Зорькин. (Время, когда в КС председательствовали другие люди, можно опустить).

В политику молодой профессор, за плечами которого была достойная научно-педагогическая карьера, пришел в перестроечное время, когда началось переосмысление доминировавших в СССР представлений о государстве и праве — именно в этой области Зорькин был специалистом. Став в 1990 году руководителем группы экспертов Конституционной комиссии, он сыграл выдающуюся роль в разработке первых вариантов Конституции.

Мне пришлось вести с ним тогда спор о том, как в проекте Конституции должны быть представлены роль и полномочия президента. Убежденный сторонник президентской республики, Зорькин настаивал на том, что только она может обеспечить в России необходимую политическую стабильность и вместе с нею баланс властей. Он и его сторонники решительно отклоняли не только парламентскую, но и полупрезидентскую республику по французскому образцу: «Она разделяет судьбу всех полумер и полувариантов»1. В обоснованности собственного подхода Зорькин смог тогда убедить большинство разработчиков Конституции, и альтернативный вариант — правительство, ответственное перед парламентом, — был отвергнут. Правда, различие между двумя концепциями (выбор между которыми впоследствии сыграл решающую роль) на первый план выйдет позднее, а в начале вопрос стоял иной: быть или не быть новой Конституции. И в остром споре о судьбе конституционного строя новой России — с человеком, его правами и свободами как высшей ценностью и т.д., — Зорькин занимал демократическую позицию. Покоряли его убежденность и аргументация. В состав КС он был избран голосами подавляющего большинства депутатов СНД, от демократов до реформистской фракции коммунистов.

Момент истины для Зорькина наступил в разгар политического кризиса 1993 года. Он усмотрел нарушение Конституции только одной стороной конфликта и поспешно провел в КС решение, на деле серьезно осложнявшее преодоление смертельно опасной ситуации. Правда, вслед за тем он попытался найти из нее компромиссный выход, но было уже поздно. Он идентифицировал себя с теми силами, вероятная победа которых грозила еще большими бедами. Выйдя из правового в политическое поле, он не сумел проложить путь к умиротворению. Победители, прибегнув к угрозам, потребовали от него отставки с поста председателя КС. Он подчинился, пережил шок, надолго ушел в по-

1 Конституционный вестник. 1990. № 2. С. 50-51.

литическое небытие и дождался момента, когда был опять востребован на том же посту другим президентом, в других обстоятельствах и для выполнения других задач.

У него было время для переосмысления своей гражданской позиции, своей новой роли, а главное, для переоценки ценностей и задач, которые в соответствии с его сменившимися взглядами предстоит решать России. Он остался одним из немногих, если не единственным, в высшем эшелоне власти из призванных в него в начале 1990-х. Он, в прошлом демократ и реформатор, не страшившийся идти против течения, стал органичен для КС, обслуживающего реставрационный и охранительный политический курс. Но он стремится быть в ладу с новой ролью и пытается убедить себя и нас в обоснованности перехода на консервативные позиции.

Ему действительно важно предстать перед собой, городом и миром человеком убежденным, каким он всегда был, а не приспосабливающимся к обстоятельствам. И в этой роли он виртуозно совмещает утверждение, что «правовой барьер Россией еще не взят, а это значит, что переход к праву и демократии отнюдь не завершен», с «некоторой сдержанностью в защите прав человека Конституционным судом», поэтому необходима «очень осторожная интерпретация Конституции с учетом сложившейся социальной культуры». Неправовое сознание в обществе он иллюстрирует излюбленным примером ревнителей «традиционных ценностей» о неприемлемости гей-парадов, но уводит от главного, фронтального наступления государства на политические свободы ссылкой на то, что жалобы на нарушение этих прав составляют незначительную долю обращений в КС.

Он — противник прямого пересмотра Конституции и выхода России из международных соглашений. Но зато он уговаривает европейских политиков и правоведов учесть «особенности нашей страны и те трудности, с которыми она сталкивается в процессе своего вхождения в европейское правовое пространство». И сузить рамки этого пространства, поскольку «законодательные новеллы в сфере общественной морали... оказываются для массового сознания очень многих стран мира [а не одной лишь России] социально-психологическим шоком». Председатель КС призывает с учетом всех этих обстоятельств переформатировать «правовые стандарты Совета Европы», как бы позабыв, что главное в стандартах Европейского Союза — гражданские свободы, разделение властей, не-

зависимый суд, права человека (включая права меньшинств) и т.д.

Его аргументация так искусна, а примирительные интонации так привлекательны, что прибывший на Международную конференцию «Современная конституционная юстиция: вызовы и перспективы» в Санкт-Петербург Джанни Буккиккио, председатель Венецианской комиссии, незадолго до того давшей отрицательное заключение по закону, который предоставил КС право санкционировать неисполнение международных договоров, выразил «осторожный оптимизм» относительно применения закона, фильтрующего постановления ЕСПЧ. А Зорькин, словно забывшись, в публичной лекции (а не, скажем, в застольной беседе с друзьями) тут же находит уместным уподобить поведение на международной арене сегодняшних США предвоенной Германии, а Обаму — Гитлеру1.

Периодически выступая в печати с позиций, как он утверждает, философских и экзистенциальных, Зорькин стремится обосновать ценности, к которым теперь пришел, и защитить «скрепы», способные «удержать внутреннее единство нации». В поисках таких «скреп» он, «при всех исторических издержках», готов даже признать в качестве одной из них крепостничество. Среди ныне же востребованных «скреп» главную роль он отводит правовой системе.

Здесь-то и возникают вопросы. Он как бы забывает то, чему учил свою аудиторию времени перестройки, — различию между правом и законодательством (не говоря уже о реальном правоприменении), хотя и то, и другое от права могут отклоняться очень далеко. Не знаю, видит ли он, что его рассуждения нередко подводят к беззастенчивой апологии установившегося режима и его политики. Он прав, конечно, в предпочтении эволюции революционным переломам. Но ведь революции совершаются тогда, когда правящие силы чрезмерно озабочены устойчивостью обще-

ства (в изложении Зорькина это — самоценность) и тормозят назревшие реформы. История дает немало примеров, когда революции взламывали вполне законные, но утратившие право на существование системы и тем продвигали общественный прогресс. И совсем уж огорчительно, что, рассуждая о высоких материях и с большим или меньшим основанием сводя счеты с критиками его политической позиции 1993 года, Зорькин обрушивает гнев на так называемый «просвещенный слой», подвергающийся ныне и неправовым, и незаконным репрессиям. Мимо этого не пристало бы проходить лидеру судебной власти, хоть и номинальной в сегодняшних условиях2. Важно подчеркнуть: Зорькин и тогда, и сейчас не просто приспосабливается (как многие), а верит в свою правоту.

Остается только развести руками и произнести вслед за Чацким: «Бывают на земле такие превращенья правлений, климатов и нравов, и умов...»

* * *

Конституционный суд в России за четвертьвековое существование прошел противоречивый путь. Конституционалисты возлагали на него серьезные надежды. Для будущего страны важно, что такой институт существует и набирает опыт, положительный и отрицательный. Сейчас, однако, его роль в делах, затрагивающих права и свободы граждан, в лучшем случае скромна. Он не исполняет свое предназначение в системе сдержек и противовесов перед лицом силовых ведомств государства, которое становится все более репрессивным. Он слишком зависит от других ветвей власти и нередко подыгрывает им.

Необходимо возвратить КС роль и место в системе государственных органов, которые отвечают духу и букве Конституции. Зависит это, однако, не только (и даже не столько) от самого Конституционного суда.

1 Независимая газета, 18 и 20.05.2016; Ведомости, 18.05.2016.

32

2 См. статьи В. Зорькина в Российской газете: Конституция живет в законах, 18.12.2004; Право и только право, 24.03.2015; Россия и Страсбург, 21.10.2015.