CC BY
85
УДК 342.5 ББК 67
© 2020 г. Напалкова Ирина Георгиевна,
заведующая кафедрой теории и истории государства и права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) доктор юридических наук, профессор. E-mail: [email protected]
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК ФАКТОР СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА
В статье рассматриваются проблемы формирования российского конституционализма в контексте реализации конституционного принципа разделения властей, а также совершенствование механизмов распределения властных полномочий в системе органов государственной власти.
Ключевые слова: конституционализм, единство государственной власти, разделение властей, механизм государственной власти, правовая государственность.
Napalkova Irina Georgievna - Head of the Department of Theory and History of State and Law, the Rostov State
University of Economics (RINH), Doctor of Law, Professor.
THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS AS A FACTOR
IN THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN CONSTITUTIONALISM
The paper deals with the problems of formation the Russian constitutionalism in the context of the implementation of the constitutional principle of the powers' separation, as well as the improvement ofmechanisms of the power distribution in the system of state authorities are considered.
Keywords: constitutionalism, unity of state power, separation of powers, mechanism of state power, legal statehood.
Важнейшими ценностями современного конституционализма, проявляющегося во всех сферах общественной и государственной жизни, являются: права личности, гарантированные и защищаемые государством; реализация на практике принципа разделения властей; единство и целостность государства; идеи правовой и социальной государственности.
Сущность и природа государства базируются на признании принципа установления единой государственной власти, осуществляемой на основе конституционного принципа разделения властей, являющегося фундаментом современных демократических государств. Этот принцип тесно связан с принципом единства государственной власти. Механизм государственной власти как комплексное системное явление включает в себя составные элементы, находящиеся в тесной взаимозависимости в процессе своего функционирования. Целостность и единство конституционного механизма государственной власти определяются не только взаимодействием его институтов, но и внешней по отношению к нему средой - политической системой и гражданским обществом.
Объективная потребность влияния государственной власти на все сферы жизни об-
щества и внешнюю политику предполагает необходимость обеспечения ее единства и целостности, устройства на основе единых принципов формирования и функционирования. Как отмечает В.Е. Чиркин, принцип разделения властей, предполагающий их относительную автономность, не означает их противоборство и конфликт, не нарушает требования единства государственной власти. Напротив, данный принцип является базовой основой концепции разделения властей [1, с. 70-78]. Органы государственной власти, олицетворяющие ее ветви, обладают определенными формами, компетенциями и методами реализации своих функций.
В соответствии с идеей разделения властей взаимодействие относительно автономных ветвей государственной власти осуществляется на основе определенной системы сдержек и противовесов. Данная система характеризуется наличием определенного срока полномочий государственных органов и должностей, невозможностью совмещения депутатской деятельности с деятельностью в сфере управления, правом наложения вето на принимаемые законопроекты, осуществлением контроля за деятельностью государственных органов и другими процедурами, подтверждающими возможность сочетания кон-
ституционных принципов единства государственной власти и ее разделения.
Возникновение теории разделения властей, ее реализация в практике государственно-правовой жизни общества были обусловлены всем объективным развитием истории и способствовали формированию конституционализма как политико-правового явления, лежащего в основе современных правовых государств.
Изложение принципа разделения властей наиболее последовательно осуществлено в учении Монтескье, которое имело значительную новизну по сравнению с другими предшествующими теориями [2, с. 233]. Он выделяет законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, которые принадлежат различным государственным органам. Разграничение компетенций, по его мнению, позволит предотвратить концентрацию власти в одних руках, ведущую к злоупотреблениям и произволу, и обеспечит возможность взаимного ограничения и сдерживания различных ветвей власти друг другом. Все ветви власти должны находиться в равном положении и уравновешивать друг друга. «Если власти законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной властью, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении были соединены эти три власти» [3].
Новизна учения Монтескье проявилась в соединении им либерального понимания свободы с идеей конституционного закрепления разделения властей [4, с. 294]. Он формулирует теорию разделения властей в классическом виде, дополняет систему государственного управления включением в ее состав не только законодательной и исполнительной властей, но и власти судебной, основанной на принципе независимости судей.
Следует отметить, что идея разделения властей сформировалась под влиянием необ-
ходимости ограничения абсолютной монархической власти. Это означает, что не следует смешивать понятия «единства власти» (как источник власти в лице народа) и «единовластия» (форма произвола и авторитаризма, против которого и выступили в определенный исторический период основатели теории разделения властей).
Концепция разделения властей, явившаяся стержнем теории конституционализма, воплотилась в практике многих развитых государств. В современных государствах развитие конституционализма в значительной степени определяется институтом конституционного контроля. Н.С. Бондарь определяет конституционную юстицию как генератор судебного («живого») конституционализма, представляющий собой новую, уникальную политико-правовую форму конституционного правления - судебный конституционализм, аккумулирующий общие, универсальные демократические ценности, а также нормативно-правовые стандарты современной цивилизации, составляющие основу процесса глобализации в сфере права [5, с. 29-37].
В соответствии с теорией разделения властей были приняты такие фундаментальные законодательные акты, как Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г., Конституция 1791 г. во Франции. Данная теория в классическом виде определяет систему сдер-жек и противовесов в США. Но в современных условиях выявляется уязвимость многих положений данной теории. Признавая народ единственным источником государственной власти, носителем суверенитета, конституции многих государств закрепляют не избрание народом представителей исполнительной и судебной власти, лишая возможности связи граждан с этими ветвями власти.
Развитие общества в современных условиях приводит к появлению иных ветвей власти (президентская, контрольная и др.), что не входит в рамки ранее сложившейся триады властей. Многие зарубежные и российские ученые полагают, классическая теория не в состоянии в современных условиях отразить наличие многочисленных моделей разделения властей, сложившихся в различных государствах [6, с. 246-250]. Во многих конституциях современных государств выделяются ветви избирательной, учредительной, муниципальной информационной властей.
Однако наличие многих подобных конструкций не может принизить базовое, универсальное значение классического разделения государственной власти на три ветви. С другой стороны, нельзя не согласиться с тем, что три ветви уже не могут охватывать все виды государственной власти, что является очевидным на основе анализа механизма государственной власти, закрепленной Конституцией Российской Федерации [7, с. 118].
Необходимо учитывать тот факт, что российская государственная действительность выходит за рамки классической теории разделения властей в связи с формированием новых ее ветвей. Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 0 Конституции РФ государственная власть отождествляется не с органами власти, а с реализацией властных компетенций, так как орган власти не может осуществлять сам себя.
Власть главы государства существует во всех государствах современного мира. В Российской Федерации главой государства является Президент РФ. Он выступает гарантом Конституции РФ, принимает меры по защите суверенитета государства, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет страну в международных отношениях. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованную координацию ветвей власти, но как глава государства не относится ни к одной из ветвей государственной власти.
Законодательная власть занимает важнейшее место в системе государственной власти. Она реализует представительство интересов всего общества, обеспечивает создание и развитие системы законодательства, осуществляет контрольные и учредительные полномочия в ряде стран. В федеративных государствах законодательная власть осуществляется законодательными органами субъектов федерации. В Российской Федерации она не ограничена законотворческой деятельности, может преодолеть отлагательное вето Президента РФ и контролируется только Конституционным Судом РФ на предмет соответствия принимаемых законов Конституции РФ.
Исполнительная власть в Российской Федерации осуществляет множество функций, охватывает все сферы деятельности государства: экономическую, политическую, соци-
альную и культурно-духовную. Правительство РФ издает обязательные для исполнения постановления, распоряжения и обеспечивает их реализацию. В регионах российского государства имеется система органов исполнительной власти. Высшим должностным лицом является глава субъекта Российской Федерации, региональные правительства, состоящие из министерств, комитетов и ведомств.
Судебная власть является ветвью государственной власти, имеющей самостоятельный, независимый характер, которая осуществляет от имени государства защиту прав граждан, разрешение конфликтов между гражданами и государством, гражданами, юридическими лицами. Судебная власть не осуществляет законотворческую деятельность (кроме стран, относящихся к англосаксонской правовой семье, где судебный прецедент является источником права), а в соответствии с нормативно-правовыми актами рассматривает и разрешает гражданские, уголовные дела, дела об административных правонарушениях, экономических и других споров и конфликтов, связанных с нарушением нормативных предписаний. Законодательная власть воздействует на деятельность судов путем формирования системы законодательства, а судебная власть обеспечивает контроль за конституционностью принимаемых законов.
Судебная власть в процессе своей деятельности обеспечивает тесную связь государственной власти с действующим правом, способствует созданию равновесия между законо-
_ и _______________ ^ __т»
дательной и исполнительной властью. В процессе реализации основных направлений судебной реформы осуществляется активный поиск путей развития и укрепления судебной власти, повышения ее авторитета и профессионализма.
Контрольно-надзорная власть является властью с особым статусом. Вопрос о признании ее ветвью власти в отечественной правовой науке является дискуссионным. Создатели рассматриваемой теории не могли предвидеть многомерность изменившегося современного государства и появления особой ветви власти с контрольно-надзорными функциями. В различных государствах создаются специальные органы со своим наименованием, структурой, формами и методами деятельности. Такие органы не входят ни в одну из ветвей власти, но формируются на
конституционно-правовой основе, являются независимыми, неподконтрольными органами. В Российской Федерации такими органами выступают прокуратура, уполномоченный по правам человека, Счетная палата, избирательные комиссии, Центральный банк.
Прокуратура РФ осуществляет контроль и надзор за неукоснительным исполнением законов органами власти всех видов и уровней, соблюдением прав и свобод человека. Прокуратура рассматривает заявления, жалобы о нарушениях закона, прав и свобод граждан, осуществляет меры по предупреждению, пресечению данных нарушений, по привлечению виновных к ответственности. Она участвует в рассмотрении дел судами как субъект судебного разбирательства и как надзорная инстанция за судебными решениями и вправе осуществлять кассационный или частный протест в вышестоящий суд. Существует единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как парламентский институт сложился в 1991 г., а в 1997 г. эта должность была выведена за рамки парламента. Основное назначение уполномоченного заключается в защите интересов человека.
Избирательные комиссии представляют собой органы избирательной власти, существующие во всех современных государствах. Основное назначение данных органов заключается в организации, проведении выборов, подсчете голосов и их обнародовании, в реализации и защите избирательных прав граждан в пределах установленной законом компетенции. Их решения обязательны для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления.
Счетная палата Российской Федерации является независимым органом конституционной власти по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета. Ее предписания, вынесенные на основании проведенных проверок, являются обязательными для адресатов. Счетная палата является самостоятельным органом государственной власти и не относится ни к одной ее ветви. Во всех государствах имеются аналогичные органы с подобными функциями.
Центральный банк Российской Федерации обеспечивает защиту и устойчивость рубля. Он действует самостоятельно, осуществляет свою функцию независимо от других органов государственной власти и не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной, ни президентской власти.
Единая государственная власть является главным объединяющим фактором всего населения на территории государства. Она не только едина, но и является единственной государственной властью в любой стране [8]. Существуют различные ветви, направления деятельности единой государственной власти, источником которой является народ. Все ветви единой власти от имени народа принимают законы, управляют государством, осуществляют правосудие, контрольно-надзорные функции. Национальные особенности применения теории разделения властей и формирования российского конституционализма зависят от уровня развития, от объективных и субъективных условий и других особенностей конкретного государства, связанных с формой его функционирования, с существующими культурно-историческими, национальными, политическими традициями [9, с. 38-40].
Таким образом, сложившаяся практика разделения властей, обеспечивающая механизм осуществления народовластия и формирование российского конституционализма, не нарушает принципа единства и целостности государственной власти в современных демократических государствах. Единство государственной власти является основополагающим, конституирующим признаком государства, в котором действующая система сдер-жек и противовесов между ветвями власти способна предотвратить захват государственной власти, укрепить ее единство, связать все ветви и направления в единое целое. Идея разделения властей, сформировавшаяся как теория конституционализма, имеет огромное теоретическое и практическое значение. Конституционализм как политико-правовое явление включает в себя познавательное отношение к деятельности государственно-правовых институтов, формированию механизмов распределения властных полномочий, в которых учитываются потребности юридической практики, являющейся главным критерием объективной истины.
Литература
1. Чиркин В.Е. Законодательная власть М., 2008.
2. История политический и правовых учений / под ред. О.Э. Лейста. М., 1997.
3. Монтескье Ш. Избранные произведения М., 1995.
4. Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права в 2 т. М., 2008. Т. 1.
5. Бондарь Н.С. Современный российский конституционализм // Журнал Высшей школы экономики. Ежегодный обзор. 2012.
6. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
7. Радько Т.Н. Теория государства и права М., 2016.
8. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7.
9. Бондарь Н.С. Экономический конституционализм России. М., 2017.
Bibliography
1. Chirkin V.E. Legislative power. M., 2008.
2. History of political and legal doctrines. Under the editorship of O.E. Leist. M., 1997.
3. Montesquieu Sh. Selected works. M., 1995.
4. Marchenko M.N. Problems of the General theory of state and law in 2 vols. M., 2008. Vol. 1.
5. Bondar N.S. Modern Russian constitutionalism // Journal of the Higher school of Economics. Annual review. 2012.
6. Chirkin V.E. Constitutional law: Russia and foreign experience. M., 1998.
7. Radko T.N. Theory of state and law. M., 2016.
8. Chirkin V.E. Public power in modern society // Journal of Russian law. 2009. № 7.
9. Bondar N.S. Economic constitutionalism of Russia. M., 2017.
