CC BY
49
КОНСТИТУЦИОННОЕ и МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.4
DOI: 10.12737/jrl.2021.058
Конституционные ценности в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации
В. Б. Евдокимов1, А. Н. Мочалов2
"'Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, vevdokimov@list.ru, https://orcid.org/0000-0002-7420-4124
2Уральский государственный юридический университет, Екатеринбург, Россия, artur.mochalov@usla.ru, https://orcid.org/0000-0003-2502-559X
Аннотация. Традиционно конституционные ценности рассматриваются в научной литературе исключительно в контексте Конституции России. Ценности, содержащиеся в региональных основных законах, до настоящего времени не выступали предметом специального исследования. По мнению авторов, в федеративном государстве конституционные ценности существуют не только на федеральном, но и региональном уровне. Ценностная система координат, заданная федеральной Конституцией, распространяется в равной мере на все политико-территориальные единицы государства. Однако последние не лишены возможности конкретизировать в своих основных законах универсальные и общенациональные ценности, подчеркивая аспекты, наиболее значимые для данного субъекта Федерации. Кроме того, каждый субъект Федерации, обладая конституционно-правовой идентичностью, может закреплять в своем учредительном акте ценности регионального значения, не получившие прямого отражения в федеральной Конституции, но имеющие значение для его самоидентификации с учетом исторических, географических, экономических или этнокультурных особенностей. При этом ценности региональных конституций и уставов не могут вступать в противоречие с ценностями, устанавливаемыми федеральной Конституцией, отрицать или умалять их. Авторами обосновывается, что термин «конституционные ценности» применим не только в отношении республик в составе Российской Федерации, но и любых других субъектов, поскольку и конституции республик, и уставы других субъектов являются актами конституционного значения.
Используя сравнительно-правовую методологию, авторы анализируют конституционные ценности, содержащиеся в отдельных положениях конституций и уставов субъектов Российской Федерации, обладающих различным статусом.
Вывод: ценности, вытекающие из федеральной Конституции и региональных конституционных актов, образуют единое конституционно-ценностное пространство Российского государства. В случае коллизии между ценностями, расположенными на разных уровнях, приоритетом обладают ценности, имеющие значение для всего многонационального народа России.
Ключевые слова: конституционные ценности, конституционная аксиология, федерализм, субъекты Российской Федерации, конституционная идентичность, конституция республики, устав субъекта Российской Федерации
Для цитирования. Евдокимов В. Б., Мочалов А. Н. Конституционные ценности в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 5. С. 28—42. DOI: 10.12737/jrl.2021.058
Constitutional Values in Constitutions and Charters of Constituent Entities of the Russian Federation
Vyacheslav B. Evdokimov1, Artur N. Mochalov2
11nstitute of Législation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, vevdokimov@list.ru, https://orcid.org/0000-0002-7420-4124
2Ural State Law University, Yekaterinburg, Russia, artur.mochalov@usla.ru, https://orcid.org/0000-0003-2502-559X
Abstract. Traditionally, scholars investigate the values of the Russian constitutionalism in the context of the Constitution of the Russian Federation as a sovereign nation. The values of sub-national fundamental laws remain out of interest. The authors believe that in a federal state constitutional values exist not only on a federal but also on a sub-federal level. The value framework provided by the federal Constitution binds all sub-national entities in an equal manner. At the same time, these entities have a possibility to detail national constitutional values as well as universal humanist values emphasizing the most relevant specific components. Furthermore, the authors state that each sub-national entity has constitutional identity. That means the right of an entity to entrench into a regional basic law the provisions containing values of regional level. Such values are not directly provided by the federal Constitution but they have importance for self-identification of the sub-federal unit with due regard to its geographical, historical, economical, ethnic or cultural specifics. The regional constitutional values cannot contradict to the values stipulated by the federal Constitution. In the authors' opinion, the concept of constitutional values is applicable both for republics' constitutions within the Russian Federation and charters of other constituent entities because both constitutions and charters are acts of constitutional importance.
The authors analyze the provisions of constitutions and charters of the Russian sub-federal entities containing constitutional values on the base of comparative-law methodology.
It is concluded that constitutional values contained in the federal Constitution and in the constitutional acts together build a single constitutional-value space of the Russian state. In case of collision between the values of different levels a priority would belong to a value, which has an importance for the Russian people as a whole.
Keywords: constitutional values, constitutional axiology, federalism, subjects of the Russian Federation, constitutional identity, constitution of a republic, charter of a subject of the Federation
For citation. Evdokimov V. B., Mochalov A. N. Constitutional Values in Constitutions and Charters of Constituent Entities of the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 5, pp. 28—42. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.058
Введение. В последнее десятилетие среди российских правоведов возрос интерес к научному направлению, связанному с изучением конституционных ценностей (конституционной аксиологии). Многие авторитетные ученые предлагают свое объяснение феномену ценностей в конституционном праве1, пред-
1 См., например: Бондарь Н. С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. М., 2014; Комарова В. В. Наполнение и видовое многообразие правовой категории «конституционные ценности» (конституционно-правовой аспект) // Успехи современного естествознания. 2015. № 1; Маврин С. П. Конституционные ценности и их роль в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 3; Масловская Т. С. Конституционные ценности в XXI веке: тенденции к универсализму или укреплению национальных интересов? // Журнал зару-
принимают попытки построить их иерархию2.
Ценности чаще всего определяются как нечто желаемое, достойное уважения либо обладающее определенной значимостью, важностью
бежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 6; Невинский В. В. Сущность и универсализация конституционных ценностей в современном обществе // Lex russica. 2018. № 11; Чиркин В. Е. О социальной и юридической ценности российской Конституции 1993 г. (заметки компаративиста) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 6.
2 См.: Несмеянова С. Э. К вопросу об иерархии конституционных ценностей // Правовая парадигма. 2017. Т. 16. № 4; Кон-драшев А. А. Конфликт конституционных ценностей в теории и практике конституционного правосудия в России // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. № 4.
или полезностью (С. П. Маврин)3; как «вещи, явления, события, процессы, особо значимые или более значимые в сравнении с другими» (В. Е. Чир-кин)4. Получая юридическое преломление в конституции страны, они, как верно замечает Н. С. Бондарь, становятся «качественными характеристиками государственно-правовых явлений высшего порядка», утверждаемыми «в качестве первичного и безусловного основания как для правовой системы государства в целом, так и для каждой ее юридической нормы»5. С. Э. Несмеянова предлагает понимать под конституционными ценностями «характеристики и блага, которые закреплены в конституции государства в отношении самых разных явлений, воспринимаемые как самые значимые, важные и обязательные... способствующие развитию личности, общества и государства»6. Несмотря на то что ценности объективируются прежде всего в конституционных нормах-принципах7, обоснованной видится точка зрения, согласно которой практически с каждой конституционной нормой, каждым субъективным правом или свободой корреспондирует та или иная ценность8.
Дискуссия о ценностных основаниях российского конституционализма оживилась весной 2020 г. в ходе широкого обсуждения предложений о поправках к Основному закону страны. Нововведения, получившие воплощение в Законе РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопро-
3 См.: Маврин С. П. Указ. соч. С. 2.
4 Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 7.
5 Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 18, 21.
6 Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 72.
7 См.: Невинский В. В. Указ. соч. С. 109.
8 См.: Шустрое Д. Г. Essentia
constitutionis: Конституция Российской Фе-
дерации в фокусе теории конституции XX— XXI веков // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 4.
сов организации и функционирования публичной власти» (далее — Закон о поправке к Конституции РФ), не только модифицировали институты публичной власти, но и существенно расширили закрепленный в тексте Основного закона страны арсенал ценностей.
Большинство авторов подчеркивают, что конституционные ценности имеют положительную значимость для всего народа страны9. По этой причине в фокусе исследований находятся ценности, заложенные федеральной Конституцией: именно в ней воплощается ценностный выбор многонационального народа Российской Федерации. Но означает ли это, что конституционные ценности не могут существовать на уровне субъектов федеративного государства?
В статье нами будет обоснована позиция, что в условиях федерализма ценностная основа присутствует не только у конституции страны, но и у учредительных (конституционных) актов политико-территориальных единиц. В подтверждение данного тезиса мы рассмотрим отдельные положения конституций и уставов субъектов РФ, содержащие ценностные установки. Не претендуя на полноту охвата, представленный обзор отражает наиболее показательные, на наш взгляд, примеры закрепления в региональных основных законах ценностей, в том числе тех, которые не получили прямого отражения в Конституции России.
Конституционные ценности и региональные основные законы. Любая конституционная ценность, объ-
9 См.: Клочко Е. И. Подходы к определению понятия «конституционные ценности» в теории конституционного права России и зарубежных стран // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2015. № 2. С. 121; Комарова В. В. Указ. соч. С. 1386; Комкова Г. Н. Категория «ценность» в конституционном праве России // Известия Саратовского университета. Серия «Экономика. Управление. Право». 2012. Т. 12. Вып. 2. С. 97.
ективированная в Конституции РФ, имеет значение для всего многонационального народа России и, следовательно, для каждого субъекта Федерации. Вместе с тем ошибочно утверждать, что субъекты могут лишь претворять в жизнь ценностные установки федеральной Конституции, не внося своего вклада в формирование системы конституционных ценностей.
Во-первых, ценности, закрепленные в Конституции РФ в обобщенном виде, получают конкретизацию и детализацию в региональных основных законах. Реализуя свои полномочия по предметам собственного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), региональный конституционный законодатель подчас делает акцент на тех аспектах универсальных и общенациональных ценностей, которые представляют наибольшую значимость именно для данного региона.
Во-вторых, субъекты Федерации как относительно самостоятельные политико-территориальные образования, наделенные в соответствии со ст. 73 Конституции РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения, наделены правом определять принципиальные параметры и целевые ориентиры организационного устройства публичной власти в субъекте исходя из географической, экономической, этнокультурной и иной специфики, определяющей его конституционную идентичность.
Некоторыми авторами подчеркивается тесная связь конституционных ценностей с конституционной идентичностью государства10. Вместе с тем мировой опыт знает немало примеров наличия выражен-
10 См., например: Масловская Т. С. Указ. соч. С. 56.
ной конституционно-правовой самоидентификации не только у суверенных государств, но и у субъектов федераций, а также автономных образований, связанной, как правило, с особенностями этнического или языкового состава населения региона и исторического контекста, в котором формировался его статус. В пользу наличия конституционно-правовой идентичности у республик в составе Российской Федерации недавно высказался Конституционный Суд РФ11. Представляется, что идентифицировать себя определенным образом в конституционно-правовом пространстве могут все субъекты РФ, принимая во внимание принцип их равноправия. С этой целью они могут формировать собственные ценности регионального значения и придавать им юридическое закрепление (при условии их непротиворечия ценностям российской Конституции).
Важным представляется вопрос о том, применим ли термин «конституционная ценность» ко всем субъектам РФ или его использование оправданно только в отношении субъектов, учредительные акты которых приняты в форме конституций, т. е. к республикам. Полагаем, что «конституционными» допустимо называть ценности, заложенные в основных законах любых субъектов Федерации, безотносительно юридической формы и наименования основного закона. В пользу такой точки зрения можно привести по крайней мере два аргумента.
Во-первых, и конституции республик, и уставы других субъек-
11 См. постановление КС РФ от 6 декабря
2018 г. № 44-П по делу о проверке консти-
туционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» и Соглашения об установлении границы между
Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия.
тов РФ, несмотря на некоторые различия преимущественно формального характера, обладают одинаковой юридической природой и занимают одинаковое положение в системе законодательных актов в Российской Федерации. Логично предположить, что и с позиции конституционной аксиологии они выполняют схожие функции. Как отмечал О. Е. Кутафин, конституции и уставы субъектов РФ имеют учредительный характер и обладают высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам соответствующего субъекта12. По этой причине и те, и другие, безусловно, являются актами конституционного значения. Особое место конституций и уставов в иерархии нормативных правовых актов обеспечивается специальным порядком их принятия и изменения. Н. А. Михалева справедливо отмечала, что ценность конституций и уставов субъектов РФ, как и федеральной Конституции, обусловлена тем, что «в них получает отражение состояние развития юридической науки, объективируется правовая доктрина»13. Даже соглашаясь с Н. С. Бондарем в том, что учредительный характер региональных основных законов производен от учредительного характера Конституции РФ14, нельзя отрицать, что конституции и уставы субъектов Федерации содержат важнейшие с аксиологической точки зрения положения, закрепляющие наряду с федеральной Конституцией статус субъекта в составе Российской Федерации, определяющие его компетенцию, систему органов го-
12 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 249.
13 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.
14 См.: Бондарь Н. С. Феномен ценностей в современном конституционализме: основные измерения // Социология и право. 2011. № 2.С. 6.
сударственной власти и другие аспекты устройства субъекта15.
Во-вторых, ценности, конституированные в основных законах субъектов РФ, нельзя рассматривать в отрыве от ценностей федеральной Конституции. Они вплетены в ткань общегосударственных (общенациональных) конституционных ценностей и составляют с ними единое конституционно-ценностное пространство Российского государства. Сказанное в равной степени справедливо в отношении как конституций республик, так и уставов других субъектов.
Далее рассмотрим примеры конституционных ценностей, закрепленных в конституциях и уставах субъектов РФ. В первую очередь обратим внимание на положения региональных основных законов, детализирующие универсальные ценности и ценности Конституции РФ. Затем проанализируем ценности регионального значения.
универсальные и общенациональные ценности в региональных основных законах. Будучи актами конституционного значения, конституции и уставы всех субъектов РФ воспроизводят определенные юридические формулы, имеющие характер универсальных, или общечеловеческих, ценностей16. Как правило, к ним относят так называемые гуманистические ценности — свободу, равенство, гуманизм, мир, безопасность, справедливость и т. д.17
Гуманистическая основа российского конституционализма заложена в ст. 2 Конституции РФ, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью. Тем самым Конституция России задает своеобразную иерархию ценностей, поскольку, как справедливо замечает В. Д. Зорькин, из данной статьи
15 См.: Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 255.
16 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2007. С. 55.
17 См.: Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 23; Масловская Т. С. Указ. соч. С. 57.
следует, что под защитой Основного закона находятся и другие ценности «в той мере, в какой они выступают в правовом обличье» — верховенство права, справедливость и равенство, демократическое, федеративное, правовое и социальное государство, разделение властей, парламентаризм и т. д.18
Формулу ст. 2 Конституции РФ воспроизводят многие региональные конституции и уставы (ст. 2 Конституции Якутии19, ст. 2 Устава Пермского края, ст. 2 Устава Ивановской области и т. д.). В некоторых основных законах перечень благ, определяемых в качестве «высшей ценности», расширен. Так, согласно ст. 3 Конституции Алтая, высшей ценностью провозглашаются человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство. В конституциях Карелии (ст. 3) и Бурятии (ст. 2) высшей ценностью объявлены человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личные неприкосновенность и безопасность, права и свободы. Жизнь, здоровье, безопасность, достоинство каждого человека названы «высшей ценностью общества и целью деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в ст. 9 Устава Алтайского края. Подобное расширение не следует трактовать как противоречие федеральной Конституции, поскольку все перечисленные блага, как верно замечает В. В. Невинский, конкретизируют основополагающую ценность человека, его прав и свобод20.
В ряде конституций и уставов гуманистические ценности можно обнаружить в положениях о предназначении государственной власти, целях и принципах ее осуществле-
18 См.: Зорькин В. Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 3.
19 Здесь и далее приводятся сокращенные наименования учредительных актов субъектов РФ, а также самих субъектов РФ.
20 См.: Невинский В. В. Указ. соч. С. 109.
ния. Например, согласно ст. 19 Устава Забайкальского края государственная власть осуществляется «для общего блага, защиты и безопасности людей», а положения Устава об обязанностях региональных органов государственной власти содержат упоминания таких ценностей, как человеческое достоинство и свободное развитие граждан. «Создание условий для материального благосостояния и духовного развития народа, равных возможностей всем гражданам» — основная цель и задача государства в соответствии со ст. 2 Конституции Якутии. При этом в ее ст. 52, устанавливающей обязанности государства, можно увидеть и другие ориентиры, имеющие ценностное измерение: законность, правопорядок, экономический прогресс, социальная защита граждан, сохранение и обеспечение благоприятной среды обитания человека и т. д.
В основных законах субъектов декларируются и другие ценности, которые можно рассматривать как продолжение и конкретизацию гуманистических основ российской Конституции: ответственность перед прошлыми поколениями, стремление к миру и благоденствию (преамбула Степного уложения Калмыкии), воля к прогрессу (преамбула Конституции Якутии), взаимное уважение (ст. 3 Конституции Адыгеи) и даже недопустимость жестокого обращения с животными (ч. 4 ст. 8 Устава Санкт-Петербурга).
В конституциях некоторых республик прослеживается стремление конституционного законодателя придать гуманистическим ценностям национальный колорит, особо выделить те, которые призваны отразить культурные особенности населения региона. Например, в ст. 10 Степного уложения Калмыкии содержится обязанность Республики прилагать усилия к решению «глобальных общечеловеческих проблем» «в духе любви, сострадания, милосердия и прогресса, содействуя устройству мира на Земле».
Статья 14 Уложения, декларирующая этническую неповторимость и самобытность народов Республики, выделяет в числе народных традиций «почитание старших, уважение к женщине; любовь и заботу о детях». Уважение к старшему, к женщине, к людям различных религиозных убеждений, гостеприимство и милосердие названы в ст. 35 Конституции Чечни «общепризнанными традициями и обычаями народов Чеченской Республики». Впрочем, перечисленные ценности вряд ли можно отнести к числу традиций каких-то определенных народов. Они имеют универсальный характер и следуют из духа любой демократической конституции.
Отдельно следует назвать ценности пацифистского содержания, встречающиеся в ряде республиканских конституций. Статья 16 Конституции Адыгеи и ст. 15 Конституции Татарстана отвергают насилие и войну в качестве средств разрешения споров между государствами и народами. Республика Калмыкия согласно ст. 6 ее Степного уложения привержена принципам мира и добрососедства, а ее территория «не может быть использована для угроз и применения силы в отношении соседей». Следует признать ограниченность действия подобных ценностей на уровне субъектов Федерации. С одной стороны, они носят во многом универсальный характер и созвучны ценностям, закрепленным в ст. 791 Конституции РФ (введенной Законом о поправке к Конституции РФ). С другой стороны, рассматриваемые положения не могут отменять или ограничивать действие тех принципов, которые установлены федеральной Конституцией, в том числе суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Вопросы обороны и безопасности отнесены к исключительному ведению Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ) и воплощаются в полномочиях фе-
деральных органов государственной власти — Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. В связи с этим решающее слово в вопросе об использовании территорий субъектов в военных целях, а также о принятии мер федерального воздействия в отношении того или иного субъекта (в том числе введения на его территории военного положения) принадлежит именно Российской Федерации.
Общенациональные ценности, связанные с закрепленными в гл. 1 Конституции РФ принципами публичной власти и общественного устройства, также получили преломление в конституциях и уставах субъектов РФ. Почти все республики провозглашают себя демократическими правовыми государствами в составе Российской Федерации (ст. 1 конституций Адыгеи, Татарстана, Ингушетии и т. д.); многие — социальными и светскими государствами. В уставах некоторых субъектов, не являющихся республиками, данные характеристики также присутствуют. Например, Омская область в ст. 1 ее Устава названа «социальным светским правовым государственно-территориальным образованием».
Отметим, что региональный конституционный законодатель нередко опережает федерального в установлении положений ценностного содержания. В. Н. Демидов замечает, что идеи правового государства, социальной справедливости и социально-рыночного хозяйства впервые были закреплены в России не на федеральном уровне, а в Конституции Татарстана 1992 г.21 Многие ценности, появившиеся в тексте Конституции РФ в результате внесения в нее поправок в 2020 г.,
21 См.: Демидов В. Н. Конституция Республики Татарстан и российский федерализм (опыт деятельности Конституционного Суда Татарстана) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 2. С. 45.
также не были новыми для российского конституционно-ценностного пространства: они и ранее присутствовали в учредительных актах отдельных субъектов Федерации. Так, ценность гражданского общества, нашедшая отражение в п. «е1», введенном в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ранее уже была закреплена в ст. 100 Конституции Башкортостана, ст. 4 Конституции Тывы, преамбуле Устава Краснодарского края, ст. 32 Устава Пермского края, ст. 20 Устава Свердловской области и т. д. Ценность социального партнерства, появившаяся в п. «е4» ч. 1 той же статьи российской Конституции, встречается в конституциях Адыгеи и Татарстана, Уставе Свердловской области и т. д. Статья 13 Устава Амурской области говорит о поддержке хозяйственной инициативы (развитие предпринимательской и частной инициативы на федеральном уровне теперь закреплено в п. «е3» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Вместе с тем вряд ли можно говорить о том, что до принятия Закона о поправке к Конституции РФ указанные ценности имели только региональное значение. Все они следовали из духа Конституции РФ, выводились из нее посредством конституционно-судебного и доктринального толкования, получали отражение в федеральном законодательстве.
Сказанное справедливо и в отношении таких конституционных ценностей, как брак, семья, дети. Традиционные семейные ценности, о сохранении которых теперь говорит п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ранее получили правовое отражение, например, в ст. 36 Устава Иркутской области. Определение брака как союза мужчины и женщины, также введенное в Конституцию РФ в 2020 г. (п. «ж1» ч. 1 ст. 72), уже продолжительное время присутствует в ч. 1 ст. 11 Конституции Якутии и в ч. 2 ст. 38 Конституции Татарстана.
Такие ценности, как развитие и воспитание детей, особо подчеркнутые в новой ст. 671 Конституции РФ,
занимают важное место во многих региональных основных законах. «Труд по воспитанию детей приравнивается ко всякому другому труду, является основой для достойного социального обеспечения», — гласит ст. 90 Устава Амурской области. В статье 49 Конституции Алтая перечислены «основополагающие направления в воспитании детей», связывающие ценность воспитания с универсальными гуманистическими ценностями. В числе этих направлений — занятие общественно полезным трудом, почитание старших, уважение к женщине и любовь к Отечеству.
Нашли отражение в региональных основных законах и ценности российского федерализма. В каждой конституции республики, в каждом уставе провозглашается, что территория соответствующего субъекта является частью территории Российской Федерации. В преамбуле Конституции Коми декларируется сохранение целостности Российского государства; в преамбуле Конституции Татарстана — сохранение «исторически сложившегося единства народов Российской Федерации на принципах федерализма». В то же время многие субъекты стремятся подчеркнуть в своих основных законах собственную конституционно-правовую идентичность в системе российского федерализма, консти-туционализировать ценности регионального значения.
Конституционные ценности регионального значения как элементы конституционно-правовой идентичности субъектов Федерации. Одним из главных признаков любого субъекта РФ, во многом определяющим его конституционно-правовую идентичность, является территория22. По этой причине террито-
22 См. постановление КС РФ от 6 декабря 2018 г. № 44-П по делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ин-
рию субъекта можно рассматривать в качестве конституционной ценности как федерального уровня (если рассматривать ее как неотъемлемую часть территории Российской Федерации), так и регионального уровня. Во многих региональных конституционных актах подчеркивается недопустимость произвольного изменения территории субъекта. В статье 3 Устава Сахалинской области установлено, что согласие области на изменение ее границ должно выражаться только путем проведения регионального референдума.
В конституциях Северной Осетии — Алании и Ингушетии присутствуют более категоричные формулировки, ставшие отражением обострившегося в начале 1990-х гг. территориального спора между данными регионами. «Возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории» (вероятно, имеется в виду Пригородный район, отнесенный к Северной Осетии — Алании) провозглашено в ст. 11 Конституции Республики «важнейшей задачей государства». В свою очередь, согласно ст. 9 Конституции Северной Осетии — Алании действия, направленные на отторжение территории региона, недопустимы и «преследуются по закону».
Обе формулировки, будучи в высшей степени эмоциональными и политизированными, достаточно спорны с конституционно-правовой точки зрения. Во-первых, согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ федеративное устройство и территория Российской Федерации (включающая территории ее субъектов) отнесены к исключительному федеральному ведению. Данное положение существенно ограничивает возможности регулирования территориаль-
гушетия и Чеченской Республикой» и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия.
ных вопросов в законодательстве субъектов РФ, в частности, не допускает установления в региональных конституциях и уставах правил, несовместимых с закрепленным федеральной Конституцией разграничением предметов ведения. Во-вторых, ч. 3 ст. 67 Конституции РФ разрешает изменение границ между субъектами Федерации с их взаимного согласия. Буквальное же толкование ст. 9 Конституции Северной Осетии — Алании означает запрет любых — в том числе прямо дозволенных Конституцией РФ — действий по передаче какой-либо территории, находящейся в границах Республики, другому субъекту.
Стремясь особо подчеркнуть ценность территории субъекта, республиканский конституционный законодатель, однако, не учел, что несовместимость рассмотренных положений с Конституцией РФ влечет невозможность их реализации и, как следствие, ставит под сомнение не только нормативное, но и ценностное значение соответствующих норм. Подтверждением тому является предпринятая в 2018 г. попытка Конституционного суда Республики Ингушетия признать не соответствующим Конституции Ингушетии, в частности ст. 11, региональный Закон от 4 октября 2018 г. № 42-РЗ «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой»23. Напомним, что спустя два месяца Конституционный Суд РФ признал этот Закон не противоречащим Конституции РФ24. Конституционный Суд РФ подтвер-
23 См. постановление КС Республики Ингушетия от 30 октября 2018 г. № 19-П по делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» в связи с запросом депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия.
24 См. постановление КС РФ от 6 декабря 2018 г. № 44-П.
дил безусловный приоритет ценностей, закрепленных именно в Конституции РФ, обратив внимание на то, что вопрос о границах между субъектами РФ при наличии спора должен разрешаться «посредством нахождения согласованного решения» органами государственной власти соответствующих субъектов.
В ряде основных законов получает закрепление необходимость обеспечить функциональное единство территории субъекта, интеграцию всех входящих в ее состав образований. Например, органы государственной власти Башкортостана должны содействовать «интеграции территорий, в которых осуществляется местное самоуправление» (ст. 102 Конституции Башкортостана). Единство городского хозяйства и целостность развития города — ценности, получившие закрепление в ч. 6 ст. 7 Устава г. Москвы.
Конституционно-ценностное отражение иногда получают уникальные природные объекты и местности, расположенные в пределах территории того или иного субъекта Федерации и выступающие своеобразными географическими символами региона. Статья 33 Устава Иркутской области посвящена охране и защите озера Байкал как «уникальной экологической системы и природного объекта всемирного значения». Природная среда Арктики — ценность, о которой говорится в ст. 2 Устава Ненецкого автономного округа.
В конституциях республик — субъектов, которые ст. 5 Конституции РФ называет «государствами», можно увидеть закрепление такой ценности, как государственность соответствующего субъекта (преамбула и ст. 4 Конституции Алтая, ст. 1 Конституции Башкортостана, преамбула Степного уложения Калмыкии и т. д.). В разных конституциях подчеркивается, что государственность республики является «исторически сложившейся» (преамбулы
конституций Коми и Якутии); что она является «необходимым и законным условием, обеспечивающим самостоятельность» субъекта (ст. 4 Конституции Алтая); что она получает отражение в государственных символах республики (ст. 119 Конституции Башкортостана, ст. 106 Конституции Ингушетии).
Особняком в ряду региональных конституционных актов стоит Конституция Татарстана, ст. 1 которой декларирует наличие у Республики Татарстан не просто государственности, а суверенитета как ее «неотъемлемого качественного состояния». Даже после принятия Конституционным Судом РФ постановления25, подтвердившего, что Конституция России «не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации», Татарстан не стал следовать примеру других республик, исключивших из своих основных законов схожие положения. Как отметил Конституционный суд Республики Татарстан26, наличие в тексте республиканской Конституции положения о суверенитете является знаком уважения к воле народа Республики, выраженной 21 марта 1992 г. на республиканском референдуме. Суд отметил ценностное значение конституционной нормы о суверенитете Республики, определив его как «принципиально значимую особенность ее государственно-правового статуса». Впрочем, в той же ст. 1 Конституции Татарстана делается оговорка, что слово «суверенитет» подразу-
25 См. постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
26 См. постановление КС Республики Татарстан от 7 февраля 2003 г. № 8-П по делу о толковании положения ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Татарстан.
мевает здесь не более чем «обладание [Республикой] всей полнотой государственной власти... вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан». В этом смысле ст. 1 Конституции Татарстана фактически воспроизводит положение ст. 73 Конституции РФ, обозначая его термином «суверенитет». Конституционный суд Республики Татарстан указал, что формулировка ст. 1 не может толковаться как «ущемляющая или каким-либо иным образом ограничивающая государственный суверенитет Российской Федерации, каким-либо образом затрагивающая суверенные права Российской Федерации».
На наш взгляд, подобное обращение со словом «суверенитет», представляющим собой одну из базовых категорий конституционного права и конституционной аксиологии, является крайне нежелательным. Вряд ли допустимо низводить категорию суверенитета до обозначения ею в Основном законе компетенции субъекта Федерации. Региональные учредительные акты не должны подменять смысл терминов, используемых в Конституции РФ и получивших толкование в решениях Конституционного Суда РФ, придавать таким терминам автономные значения, несовместимые с федеральной Конституцией.
Большинство конституций связывают государственный статус республики с правом народа на самоопределение — «титульного» народа или «нации» (например, ст. 76 Конституции Алтая, ст. 60 Конституции Бурятии), «титульного» народа и «исторически сложившейся общности людей», проживающих на территории республики (ст. 51 Конституции Адыгеи), либо всего народа республики (ст. 36 Конституции Якутии). По этой причине в конституциях республик часто можно встретить конституционные ценно-
сти, обусловленные национально-культурными особенностями населения.
Культура «титульного» народа (или народов), его язык, иногда — особые формы хозяйствования получают, как правило, специальное закрепление в региональных конституциях и повышенные конституционные гарантии их сохранения и развития. Некоторые республики провозглашают себя на конституционном уровне «хранителями» соответствующей культуры. Так, Республика Алтай в ст. 19 ее Конституции объявлена «единственным очагом и хранителем алтайской национальной культуры, историко-культурного наследия». При этом «основой национального самосознания алтайского народа» в ст. 13 Конституции объявляется алтайский язык. «Единственным очагом и хранителем» калмыцкой национальной культуры провозглашена Республика Калмыкия (ст. 15 Степного уложения Калмыкии). Иногда ценностное содержание в основных законах получают традиционные формы хозяйствования народов. Примером может служить ст. 83 Конституции Тывы: в ней закрепляются гарантии поддержки животноводства — «исторически сложившегося уклада жизни», находящегося под «особой защитой государства».
Специфика этнического состава населения республик обусловила повышенное внимание конституционного законодателя к таким ценностям, как культурная самобытность народов и культурно-историческое наследие (ст. 13 Конституции Алтая, ст. 68 Конституции Тывы, ст. 119 Конституции Башкортостана, ст. 3 Конституции Коми, ст. 106 Конституции Ингушетии). Отметим, что данные ценности во многом носят универсальный характер и имеют значение для всего многонационального народа Российской Федерации. Законом о поправке к Конституции РФ ее ст. 69 дополнена ч. 2, согласно которой государство защищает куль-
турную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. Схожие ценности присутствуют в уставах ряда субъектов (ст. 6 Устава Еврейской автономной области, ст. 14 Устава Ненецкого автономного округа, ст. 19 Устава Чукотского автономного округа, ст. 16 Устава Амурской области, ст. 42 Устава Пермского края и т. д.). В ряде республиканских конституций содержится запрет оскорбления национального достоинства или пренебрежения им (ст. 35 Конституции Алтая, ч. 3 ст. 32 Конституции Якутии).
Об обязанности каждого уважать самобытную культуру, обычаи, традиционный образ жизни народа, содействовать их возрождению, сохранению и развитию говорится в ч. 1 ст. 32 Конституции Якутии. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) предпринял попытку выделить «этнотрадиционные материальные и духовные ценности», определяющие этническую культуру того или иного народа. К таковым он отнес передаваемые из поколения в поколение «морально-нравственные нормы, язык, религию, народное искусство, эпическую среду, самобытные физические упражнения и национальные виды спорта, аутентичные обычаи и обряды, стиль одежды, традиционный быт и национальную кухню, этикет и своеобразный этнический менталитет»27.
Отличается своеобразием Устав Краснодарского края, ст. 2 которого представляет собой попытку связать региональную конституционную идентичность субъекта с этнокультурной характеристикой его населения. Край объявляется «исторической территорией формирования кубанского казачества, ис-
27 Постановление КС Республики Саха (Якутия) от 13 ноября 2019 г. № 3-П по делу о толковании ч. 4 ст. 22 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).
конным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края». Вероятно, это единственный пример того, когда субъект РФ, не являющийся ни республикой, ни автономией, позиционирует себя в конституционно-правовом пространстве российского федерализма — подобно республикам — с использованием национального признака.
В то же время во всех республиканских конституциях подчеркивается многонациональный характер населения (или «народа») соответствующего субъекта (ст. 1 конституций Башкортостана и Якутии, преамбула Конституции Татарстана), а ценности, связанные с этнокультурной спецификой населения региона, уравновешиваются такими универсальными и общегосударственными конституционными ценностями, как свободное развитие всех проживающих в республике народов (национальностей). Конституционной ценностью можно считать «мирную совместную жизнь народов Кабардино-Балкарии», о которой говорится в ст. 3 Конституции данного субъекта. Любые посягательства на нее объявляются антиконституционными, а символом мира и межнационального согласия является государственный гимн Кабардино-Балкарии, который в соответствии со ст. 134 ее Конституции создается «с использованием интонаций и колоритов кабардинских, балкарских и русских народных песен». Интересна ст. 3 Конституции Чечни, провозглашающая «высшие цели» Чеченской Республики. В их числе — «гражданский мир и согласие в обществе, сохранение и защита исторического и культурного наследия народов, их национальной самобытности».
Некоторые субъекты РФ стремятся закрепить в своих основных законах символы и ценности, подчеркивающие неповторимость региона, его особый исторический путь, отличительность от остальных субъектов. В этом плане пока-
зателен Устав Санкт-Петербурга, в ст. 7 которого перечислены «исторические символы Санкт-Петербурга» — Медный всадник, кораблик на шпиле Адмиралтейства и ангел на шпиле Петропавловского собора Петропавловской крепости, а в ст. 8 «петербургской традицией» назван полуденный выстрел сигнального орудия с Нарышкина бастиона Петропавловской крепости. Данные положения Основного закона конституируют культурно-символическое пространство Санкт-Петербурга, наполняя его конституционно-ценностным содержанием. Кроме того, в ст. 8 помещена в разряд конституционных ценностей «память о жертвах революций, гражданской и Великой Отечественной войн, политических репрессий и блокады, о подвиге города-героя Ленинграда».
Придавая тем или иным историческим событиям конституционно-правовое значение, законодатель стремится закрепить их в качестве элементов конституционной идентичности региона, подчеркнуть историческую обусловленность и преемственность текущего статуса субъекта РФ. Преамбулу Устава Саратовской области предваряет краткая хронологическая справка, согласно которой история региона начинается с учреждения императорским Указом наместничества в Саратове в
1780 г. Преамбулы конституций многих республик (Алтая, Калмыкии, Чечни и т. д.), подчеркивая историческую и культурную самобытность населения субъекта, в то же время говорят о единстве исторической общности судьбы своего народа с многонациональным народом России.
Заключение. Рассмотренные примеры показывают, насколько многообразными могут быть конституционные ценности в условиях федерализма. Наличие общенациональных ценностей, отраженных в федеральной Конституции, не исключает закрепления ценностных основ в региональных учредительных актах при условии, что последние согласуются с конституционными ценностями всего государства. Подчеркнем еще раз: ценности региональных конституций и уставов ни при каких условиях не могут вступать в противоречие с ценностями Конституции РФ или каким-либо образом умалять их значение.
При этом вряд ли можно говорить о том, что перед нами различные системы конституционных ценностей. Ценности Конституции РФ и ценности конституций и уставов субъектов РФ образуют единое конституционно-ценностное пространство Российского государства, в котором систему координат задает, безусловно, федеральная Конституция.
список литературы
Бондарь Н. С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. М., 2014.
Бондарь Н. С. Феномен ценностей в современном конституционализме: основные измерения // Социология и право. 2011. № 2.
Демидов В. Н. Конституция Республики Татарстан и российский федерализм (опыт деятельности Конституционного Суда Татарстана) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 2.
Зорькин В. Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12.
Клочко Е. И. Подходы к определению понятия «конституционные ценности» в теории конституционного права России и зарубежных стран // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2015. № 2.
Комарова В. В. Наполнение и видовое многообразие правовой категории «конституционные ценности» (конституционно-правовой аспект) // Успехи современного естествознания. 2015. № 1.
Комкова Г. Н. Категория «ценность» в конституционном праве России // Известия Саратовского университета. Серия «Экономика. Управление. Право». 2012. Т. 12. Вып. 2.
Кондрашев А. А. Конфликт конституционных ценностей в теории и практике конституционного правосудия в России // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. № 4.
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
Маврин С. П. Конституционные ценности и их роль в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 3.
Масловская Т. С. Конституционные ценности в XXI веке: тенденции к универсализму или укреплению национальных интересов? // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 6.
Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.
Невинский В. В. Сущность и универсализация конституционных ценностей в современном обществе // Lex russica. 2018. № 11.
Несмеянова С. Э. К вопросу об иерархии конституционных ценностей // Правовая парадигма. 2017. Т. 16. № 4.
Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2007.
Чиркин В. Е. О социальной и юридической ценности российской Конституции 1993 г. (заметки компаративиста) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 6.
Шустров Д. Г. Essentia constitutionis: Конституция Российской Федерации в фокусе теории конституции XX—XXI веков // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 4.
References
Bondar' N. S. Axiology of Judicial Constitutionalism: Constitutional Values in the Theory and Practice of Constitutional Law. Moscow, 2014. 184 p. (In Russ.)
Bondar' N. S. Phenomenon of Values in Modern Constitutionalism: Basic Dimensions. Sotsiologiya i pravo, 2011, no. 2, pp. 5—8. (In Russ.)
Chirkin V. E. On the Social and Legal Values of the Russian Constitution, 1993 (The Comparativist's Notes). Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2018, no. 6, pp. 7—12. (In Russ.) DOI: 10.12737/art.2018.6.1.
Demidov V. N. The Constitution of the Republic of Tatarstan and the Russian Federalism (an Experience of the Constitutional Court's of the Republic of Tatarstan Activities). Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2012, no. 2, pp. 44—47. (In Russ.)
Khabrieva T. Y., Chirkin V. E. The Theory of the Modern Constitution. Moscow, 2007. 319 p. (In Russ.)
Klochko E. I. Approaches to the Definition of "Constitutional Values" in Theory of Constitutional Law of Foreign Countries and Russia. RUDN Journal of Law, 2015, no. 2, pp. 115— 124. (In Russ.)
Komarova V. V. Filling and Species Diversity of the Legal Category of "Constitutional Values" (The Constitutional Legal Aspect). Uspekhi sovremennogo estestvoznaniya, 2015, no. 1, pp. 1385— 1387. (In Russ.)
Komkova G. N. Category of "Value" in Constitutional Law of Russia. Izvestiya Saratovskogo universiteta. Seriya "Ekonomika. Upravlenie. Pravo", 2012, vol. 12, iss. 2, pp. 97—99. (In Russ.)
Kondrashev A. A. The Conflict of Constitutional Values in the Theory and Practice of Constitutional Justice In Russia. Vestnik Sibirskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii, 2018. no. 4, pp. 21—29. (In Russ.)
Kutafin O. E. The Subject of Constitutional Law. Moscow, 2001. 444 p. (In Russ.)
Maslovskaya T. S. Constitutional Values in the 21st Century: Tendencies to Universalism or Strengthening National Interests? Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2018, no. 6, pp. 56—62. (In Russ.) DOI: 10.12737/art.2018.6.2.
Mavrin S. P. Constitutional Values and Their Role in the Russian Legal System. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, 2012, no. 3, pp. 1—13. (In Russ.)
Mikhaleva N. A. Constitutions and Charters of Subjects of the Russian Federation (a Comparative Legal Study). Moscow, 2010. 365 p. (In Russ.)
Nesmeyanova S. E. Revisiting the Hierarchy of Constitutional Values. Pravovaya paradigma, 2017, vol. 16, no. 4, pp. 71—74. (In Russ.) DOI: 10.15688/lc.jvolsu.2017.4.9.
Nevinskiy V. V. Essence of the Universalization of Constitutional Values in Modern Society. Lex russica, 2018, no. 11, pp. 106—121. (In Russ.) DOI: 10.17803/1729-5920.2018.144.11.106-121.
Shustrov D. G. Essentia Constitutions: the Constitution of the Russian Federation in the Focus of Constitutional Theories of the 20th and 21st Centuries Part 1. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2017, no. 4, pp. 124—141. (In Russ.) DOI: 10.21128/1812-7126-2017-4-124-141.
Zorkin V. D. Value Approach in the Constitutional Regulation of the Rights and Freedoms. Journal of Russian Law, 2008, no. 12, pp. 3—14. (In Russ.)
Информация об авторах
Вячеслав Борисович Евдокимов, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Артур Николаевич Мочалов, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, кандидат юридических наук
