CC BY
28
Конституционные основы университетской автономии: европейская практика и российский контекст
Горский-Мочалов Виктор Леонидович,
магистр права, младший научный сотрудник, кафедра конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета E-mail: vgm.study@yandex.ru
Статья описывает исследование конституционных основ университетской автономии не только как фундаментального права, но и как элемента конституционного демократического строя. На примере правовой позиции Конституционного Суда Чехии и конституций Швейцарии и Финляндии автор отмечает допустимость такого подхода и оценивает его приемлемость для российской юриспруденции. Автор приходит к выводу, что российская конституционная практика потенциально способна принять оба варианта рассмотрения принципа университетской автономии. Этому способствуют отсутствие четко сформулированной позиции Конституционного Суда Российской Федерации о юридической природе университетской автономии и положения Конституции. Вместе с тем, рассмотрение университетской автономии как элемента конституционного демократического строя предполагает большую ответственность высших органов государственной власти за развитие университетского самоуправления и института университетов в общепринятом смысле.
Ключевые слова: конституционный принцип университетской автономии, самоуправление высших учебных заведений, пределы регулирования высшего образования, демократия.
S2
см
Статья подготовлена при поддержке ФГБУ «Российский фонд фундаментальных исследований» в рамках реализации научного проекта № 20-311-90081 «Конституционные пределы правового регулирования образования».
Пределы правового регулирования образования можно рассматривать в разных аспектах, например с точки зрения духовно-нравственных ценностей [1]. В рамках же юридического исследования единственным доступным для рассмотрения аспектом остаётся формально-юридический. Вопрос, который может поставить себе юрист-исследователь, звучит так: какие формально-юридические препятствия стоят перед законодателем, стремящимся урегулировать образовательные отношения? Может ли принцип университетской автономии сдержать регулирующее вмешательство государства? Если да, то в какой мере?
Руководствуясь представлением, что формально-юридическое сдерживание законодательного вмешательства воплощается в первую очередь в конституции, предметом исследования в рамках поставленной темы являются конституционные основы университетской автономии.
В предыдущем исследовании [2] установлено, что Конституция РФ не содержит прямых положений об университетской автономии, а Конституционный Суд РФ так и не сформулировал полноценную правовую позицию по этому вопросу, ограничившись признанием университетской автономии в некоем ценностном качестве [3].Также установлено, что практика органов конституционной юстиции европейских стран сходится на признании принципа университетской автономии как конституционного - независимо от упоминания университетской автономии в конституции. При этом в большинстве случаев университетская автономия рассматривается как конституционное, фундаментальное право, описание которого варьируется в зависимости от юрисдикции.
В этом плане очевидным является признание конституционных основ университетской автономии именно как конституционного права. Вышеуказанное исследование могло бы помочь Конституционному Суду РФ с оглядкой на опыт европейских коллег подобрать формально-юридическое обоснование университетской автономии как конституционного права и в дальнейшем наполнить его содержанием, формулируя правовые позиции по ходу рассмотрения соответствующих дел.
Однако очевидный путь - не единственный. Конституционные основы университетской автономии могут проявиться в ином качестве, о чём свидетельствует оригинальная позиция Конституционного Суда Чехии.
Напомним, что в Постановлении от 13.5.2014 № II.US 3764/12 Конституционный Суд Чехии вывел конституционный принцип университетской
автономии из свободы научного исследования, закреплённой в Хартии основных прав и свобод (1992), которая является частью Конституции Чешской Республики [2, с. 110]. В этом плане чешская конституционная практика безусловно рассматривает «конституционный принцип академического самоуправления» как конституционную свободу.
Между тем, природа принципа университетской автономии раскрывается Судом не только в аспекте конституционного, фундаментального права (свободы), но и в качестве более фундаментальных основ конституционного строя.
В Постановлении от 3.12.1996 № 3/96
принцип университетской автономии был напрямую связан Судом с ноябрём 1989 года (событиями Бархатной революции), установлением демократического, децентрализованного управления университетами [2, с. 110]. В этом свете университетская автономия видится Судом уже несколько иначе: как существенный элемент демократического устройства общества.
Спустя 20 лет Конституционный Суд Чехии развил этот подход, хотя произошло это при рассмотрении дела, не связанного с университетской автономией. В Постановлении от 28.2.2017 № IV.йS 3638/15 при разрешении вопроса о том, должны ли применяться правила ответственности за ущерб, причиненный при осуществлении государственной власти, к случаям причинения ущерба профессиональным объединением адвокатов, Суд сформулировал позицию о связи государственной и публичной власти, их системном соотношении, описал структуру их взаимодействия. В качестве одного из примеров такого взаимодействия Суд привёл и университетскую автономию. Позиция Конституционного Суда Чехии была сформулирована следующим образом.
Публичная власть подразделяется на государственную власть и «иную публичную власть». Иная публичная власть осуществляется негосударственными образованиями и их органами. Управление собственными делами, то есть самоуправление, бывает трёх категорий: территориальное, профессиональное и иное. В качестве иного Суд приводит пример образовательного и академического самоуправления.
Предметом самоуправления является управление публичными делами:
(а) на местном (территориальном) уровне (такими уровнями могут быть муниципалитет, регион и т.п.),
(б) в связи с осуществлением определенной, «свободной» профессии (в форме организации профессиональных палат),
(в) в качестве осуществления академической свободы (которая характерна для государственных университетов).
Особенной чертой самоуправления, позволяющей отличить самоуправление от косвенного государственного регулирования, является самостоятельность в решении управленческих вопросов. Самоуправление предполагает отсутствие адми-
нистративного соподчинения, принятие самостоятельных решений в рамках закона.
В этом контексте Конституционный Суд Чехии оперирует понятием «децентрализация», которую определяет как «организационный принцип публичной власти, предполагающий делегирование компетенции и власти, характеризующееся высокой степенью автономии» [2, с. 110].
Особая ценность позиции Конституционного Суда Чехии заключается в том, что она основана на конкретной юридической норме, что позволяет рассматривать её как действительно формально-юридическую. В частности, изложенная позиция явилась толкованием понятий «государственный орган», «орган государственного управления», содержащихся в ч. 3 ст. 36 Хартии основных прав и свобод.
Изложенная позиция предполагает, что принцип университетской автономии, как и прочие формы самоуправления в публично значимых областях, следует из конституционных основ публичной власти. Сам по себе конституционный строй демократического государства оказывается самодостаточной основой университетской автономии.
Конституционно-правовое рассмотрение университетской автономии не столько как фундаментального права, сколько как конституционного элемента демократического строя свойственно не только Чехии, но и нескольким другим европейским странам. В Конституции Швейцарии автономия университетов закреплена в главе 2 «Власть» и представлена как требование к конфедеративному управлению учреждениями высшего образования: «Конфедерация и кантоны совместно отвечают за координацию и гарантию качества швейцарского высшего образования. При выполнении этой обязанности они должны учитывать автономию университетов и различных органов, отвечающих от их имени, и обеспечивать равное отношение к учреждениям с одинаковыми функциями» [4; 6, с. 76]. Конституция Финляндии также намекает на государственно-правовой характер университетского самоуправления, поскольку располагает этот принцип в главе о системе государственного управления и самоуправления в целом [5; 6, с. 76].
Можно заметить, как улавливают дихотомию университетской автономии юристы других стран. Как выразился румынский юрист Алин Георге-Гаврилеску: «Если автономия в целом есть ценность демократического общества, то университетская автономия является ценностью учреждений высшего образования, поскольку в румынском законодательстве она соответствует уровню основного права» [7]. Представляется весьма показательным, что относя университетскую автономию к категории основных прав, юрист прежде всего определяет автономию как ценность в целом демократического строя.
Таким образом, университетское самоуправление приобретает черты, схожие, например, с местным самоуправлением - в том смысле, что являет-
5 -о
сз
<
ся равноценным элементом демократической системы публичной власти.
Двуликость университетской автономии - как фундаментального права и как элемента демократического строя - позволяет российской конституционной практике не ограничиваться одним подходом и использовать весь конституционно-правовой потенциал принципа университетского самоуправления. Открытость этого вопроса для российской конституционной практики предопределяется и самим Конституционным Судом РФ, который не даёт однозначного ответа о конституционных основах университетской автономии.
Обращению к университетской автономии как к ценности демократического конституционного строя могут способствовать положения самой Конституции РФ: объявление России демократическим государством (статья 1), объявление народа источником власти и признание непосредственного осуществления этой власти (статья 3), а также отнесение к предмету ведения государственной власти лишь общих вопросов образования и науки (п. «е» ч. 1 статьи 72).
Вместе с тем, препятствием для реализации в России этого подхода является отсутствие развитого юридического дискурса о самоуправлении как элементе публичной власти. В частности, отечественная юриспруденция может похвастаться глубокой конституционно-правовой проработкой одного из видов самоуправления - местного. Однако иные формы самоуправления - профессионального, академического и прочего - остаются практически незамеченными в конституционном аспекте.
Как свидетельствует анализ правового регулирования учреждений высшего образования в России, декларируемый в законодательстве принцип университетской автономии практически не реализован, в том числе в отношении университетов с особым статусом: Санкт-Петербургского государственного университета и Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова; скромным исключением является лишь Сколтех. Исследователи усматривают также отсутствие интереса в автономии у самих университетов, о чём свидетельствуют однообразные уставы вузов, не содержащие определённой сформулированной миссии. [8].
Следует обратить внимание, что те же исследователи рассматривают университетскую автономию как неотъемлемый атрибут университетов с момента их возникновения; несмотря на изменчивое содержание, это «атрибутивный признак, реальная социальная ценность» [8 с. 880]. Если так, то предполагается, что университет как таковой не может не иметь университетской автономии. Если же университетам в России практически не свойственна автономия, то они не являются ^ университетами в классическом смысле, представ-2 ляют собой особый тип учреждения высшего обращу зования. В этом случае упоминаемая в российском еЗ законодательстве «автономия образовательных ав организаций» не имеет ничего общего с «универ-
ситетской автономией», о которой рассуждают органы конституционной юстиции европейских стран.
В этом свете признание университетской автономии не только как конституционного права, но и элемента конституционного строя, вероятно, могло бы задать новый вектор государственно-правовой политики в области образовательной деятельности и отдать шанс на развитие подлинной университетской автономии в классическом смысле на откуп не только Конституционному Суду, но и другим высшим органам государственной власти, отвечающим за поддержание конституционного строя, включая гаранта Конституции.
В любом случае, следует признать, предпочтение одного из двух подходов к университетской автономии, развитие сразу обоих либо отказ от любых подходов в принципе находится в области правовой политики. Задача юридического исследования ограничена описанием доступных вариантов и изучением имеющегося опыта для целей его адаптации.
Литература
1. Певцова Е.А. Пределы правового регулирования образовательных отношений в национальной правовой системе // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2019. № 2. С. 74-82.
2. Горский-Мочалов В.Л. Принцип университетской автономии в практике органов конституционной юстиции европейских стран // Юридическая наука. 2021. № 7. С. 105-112.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.12.1999 № 19-П [Электронный ресурс] // Рос. газ. 2000. № 18. Доступ из СПС «Гарант» (дата обращения: 07.05.2022).
4. Federal Constitution of the Swiss Confédération (adopted 18.04.1999) [Electronic resource] // Fedlex The publication platform for federal law: [website]. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/ cc/1999/404/en (accessed: 07.05.2022).
5. Constitution of Finland (adopted 11.06.1999) [Electronic resource] // Finlex: [website]. URL: https://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/ en19990731 (accessed: 07.05.2022).
6. Горский-Мочалов В.Л. Принцип автономии высших учебных заведений в конституциях стран Европы // Право и государство: теория и практика. 2021. № 7. С. 75-78.
7. Gavrilescu, Alin-Gheorghe. Some Aspects about University Autonomy. Annals of the Constantin Brancusi University of Targu Jiu Juridical Sciences Series. 2016. № 2. P. 41-50.
8. Васильев И.А., Дивеева Н.И., Дмитрико-ва Е.А., Кашаева А.А., Шевелева Н.А. Автономия университетов: необходимое условие развития российского высшего образования в условиях цифровизации // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2020. Т. 11. № 4. С. 877-902.
CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF UNIVERSITY AUTONOMY: EUROPEAN PRACTICE AND RUSSIAN CONTEXT
Gorsky-Mochalov V.L.
Saint Petersburg State University
The article describes the research of the university autonomy constitutional foundations not only as a fundamental right, but also as an element of the constitutional democratic system. Using the example of the legal position of the Constitutional Court of the Czech Republic and the constitutions of Switzerland and Finland, the author notes the validity of this approach and assesses its acceptability for the Russian jurisprudence. The author makes the conclusion that the Russian constitutional practice is potentially capable to accept both options for considering the university autonomy principle. This is facilitated by the absence of a clearly formulated position of the Constitutional Court of the Russian Federation on the legal nature of university autonomy and the Constitutional provisions. At the same time, the consideration of university autonomy as an element of the constitutional democratic system implies a greater responsibility on the highest state authorities for the development of university self-government and institution of universities in the common sense.
Keywords: constitutional limit of university autonomy, self-government of higher education institutions, limits of higher education regulation, democracy.
References
1. Pevtsova E.A. Limits of legal regulation of the educational relationships in the national legal system // Vestnik Moskovsko-go gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. Serija: Jurispru-dencija. 2019. № 2. P. 74-82.
2. Gorsky-Mochalov V.L. The principle of university autonomy in the practice of the constitutional justice bodies of European states // Yuridicheskaya nauka [Legal research]. 2021. № 7. P. 105-112.
3. Statement of the Constitutional Court of the Russian Federation of 27.12.1999 № 19-P [Electronic resource] // Rossiyskaya gazeta 2000. № 18. Acceptance from the informational legal system «Garant» (accessed: 07.05.2022).
4. Federal Constitution of the Swiss Confederation (adopted 18.04.1999) [Electronic resource] // Fedlex The publication platform for federal law: [website]. URL: https://www.fedlex.admin. ch/eli/cc/1999/404/en (accessed: 07.05.2022).
5. Constitution of Finland (adopted 11.06.1999) [Electronic resource] // Finlex: [website]. URL: https://www.finlex.fi/en/laki/ kaannokset/1999/en19990731 (accessed: 07.05.2022).
6. Gorsky-Mochalov V. L. The principle of autonomy of higher education institutes in constitutions of the European states // Pravo I Gosudarstvo: teoriya I praktika. 2021. № 7. P. 75-78.
7. Gavrilescu, Alin-Gheorghe. Some Aspects about University Autonomy. Annals of the Constantin Brancusi University of Targu Jiu Juridical Sciences Series. 2016. № 2. P. 41-50.
8. Vasil'ev I.A., Diveeva N.I. Dmitrikova E.A., Kashaeva A.A., Sheveleva N.A. Autonomy of universities: the necessary condition of development of the Russian higher education in the digitalization conditions // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Pravo. 2020. Vol. 11. № 4. P. 877-902.
