CC BY
611
К 20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционные основы российского федерализма
АНДРИЧЕНКО Людмила Васильевна, руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук
ЮРТАЕВА Евгения Анатольевна,
ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Современное развитие России как федеративного государства предполагает опору на правовые ценности, положенные в основу норм Конституции РФ. Конституционно-правовые ценности довольно много-плановы. Закрепленные как основополагающие начала федеративного устройства государства, они тем не менее не сводятся только к установлению собственно принципов конституционного федерализма, но предопределяют состояние всех областей федеративных отношений. Не в последнюю очередь они формируют практический уровень решения вопросов федеративного устройства, определяют способы конструктивной региональной управляемости, предлагают рациональные пути непосредственного развития юридической практики в субъектах РФ.
Развитие конституционных идей федеративного государства в политическом опыте современной России имеет немало специфических особенностей и отнюдь не представляет собой идиллической картины. Однако ее равным образом не существует ни в одном из государств мира. Прежде чем был отлажен относительно устойчивый механизм федеративных отношений, базирующийся на конституционных принципах, наша страна переживала периоды, когда приходилось бороться
за претворение в жизнь конституционных основ федерализма. Можно вспомнить, например, что развитие законодательства в субъектах РФ в середине 1990-х гг. характеризовалось стремлением к всемерному расширению своих прав, к их «суверенизации», что шло вразрез с конституционными принципами федерализма. Одни включали в свои конституции положения о праве выхода из состава России (Тыва); другие постановляли, что они являются государствами, лишь ассоциированными с Российской Федерацией (Татарстан); третьи провозглашали своей собственностью все природные ресурсы на территории республики (Республика Саха (Якутия), Республика Алтай); четвертые заручались особыми условиями в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, причем захватывали даже отдельные полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации. Звучали даже заявления о том, что Конституцию РФ необходимо привести в соответствие с основными законами российских субъектов1.
Во многом благодаря настойчивой ориентации политической практики на конституционные принципы российского федерализма как на общее и единое измерение политической кооперации субъектов в составе страны удалось направить ее развитие по той модели федеративного государства, которая в большей степени соответствует ее конституционным основам.
Конституционные принципы федерализма, безусловно, следует признать базовой ценностью для развития российского федерализ-
1 См.: Время. 2000. 16 февр.
ма; именно они являются теми главными «измерениями», которые лежат в основе построения современного российского федеративного государства, его регионального развития.
Базовое содержание в этом смысле несут нормы ст. 4, 5, 11, а также гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ. Нормативные положения этих статей, однако, не могут быть восприняты вне общих идей из того нормативного корпуса российской Конституции, которым регулируется построение правового демократического государства, поскольку они неотделимы, например, от принципов народовластия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, организации системы государственной власти и местного самоуправления.
Конституционные принципы федерализма отнюдь не исключают фактического обустройства современных федеративных отношений и их дальнейшего развития на базе федеральных законов, например Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ), а также других федеральных законов. Эти принципы служат экзистенциальному наполнению федерализма, в частности таких его базовых проявлений, как:
суверенитет, обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, единство экономического пространства;
равноправие и самоопределение народов России при сохранении единого и равного гражданства на всей территории государства;
деятельность в рамках установленного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
единство системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании своей системы и структуры государственных органов;
правовой паритет субъектов РФ (между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти);
цельность законодательства, основанная на верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов и учитывающая законодательные потребности субъектов РФ.
Создавая каркас политико-правовых предпочтений государственного развития, указанные производные конституционных принципов являются не только опорой российского федерализма, но и сами находят дальнейшее развитие как в системе законодательства, так и в структуре организационно-правовых отношений, их институтах и внутренних взаимосвязях. Конечно, не все из них в равной мере могут быть успешно подвергнуты юридической пар-тиципации. Например, суверенитет как конституционное понятие весьма слабо поддается формализации. Можно, разумеется, искать его онтологическую сущность, но очевидно, что оно не является чисто «техническим» понятием для юридической науки, а имеет четкую практическую направленность для целей организации государства, особенно федеративного государства. Идея неделимости суверенитета, развитию которой во многом способствовали еще первые исследования в конце XIX в.2, была противопоставлена разрушительным сепаратистским настроениям начала 1990-х гг. Именно на нее как на одну из основных ценностных доминант российского конституционализма, воплощенную в конституционных нормах и принципах, опирались судьи Конституционного Суда РФ при принятии своих решений в области федеративных отношений
2 См., например: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1892. С. 139.
для поддержания единства системы права в России3.
Сегодня можно встретить утверждение о том, что «понятие суверенитета в мире теряется», поскольку государственные границы перестают существовать «в том понимании, в котором они существовали в XX в.», что миграция разрушает границы государств4. Думается, что к таким тезисам нужно относиться весьма осторожно, поскольку, если их рассматривать буквально, они напоминают позицию, аналогичную заявлению о том, что «больше нет этносов, есть только единая национальная общность людей».
Подобные тезисы, да и то с оговоркой об их сугубо специальном понимании, можно рассматривать только в контексте межгосударственного сотрудничества, причем известно, что даже создание такого высокоин-тегрированного межгосударственного объединения, как Европейский Союз, показало, что государства никогда не уступят своего государственного суверенитета (в том числе в вопросах регулирования миграции), соглашаясь на передачу только тех полномочий, которые не затрагивают верховенства их государственной власти на своей государственной
3 См., например, постановления КС РФ от 24 ноября 1995 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания"»; от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».
4 Такое мнение, в частности, на политическом форуме, проходившем в Ярославле в сентябре 2011 г., высказал политолог Н. Злобин. URL: http://oko-planet.su/ politik/politiklist/80669-zlobin-ponyatie-suvereniteta-v-mire-teryaetsya.html.
территории, а способствуют развитию общих интересов межгосударственного объединения.
Особо следует остановиться на таком аспекте российского конституционного федерализма, как разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, и прежде всего на выработке новых подходов к разрешению возникающих проблем.
Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий заложена в Конституции РФ. При этом следует подчеркнуть, что Конституция лишь фиксирует общую схему компетенционных доминант, оставляя широкий простор для федерального (и не только федерального) законодательного регулирования. Этим определяется острота проблемы правильного определения соотношения между централизацией и децентрализацией в рамках федеративного государства, что является объективно необходимым для поступательного развития федеративного государства.
Как известно, процесс разграничения полномочий, который был вызван принятием в 1993 г. новой российской Конституции, оказался весьма непростым, порой непоследовательным, а временами и противоречивым. За последние почти два десятилетия наблюдался ряд трансформаций, связанных с изменением концептуальных подходов, касающихся механизма распределения полномочий. Такая «мобильность» в решении одного из важнейших вопросов государственного ведения отчасти обнаруживает несовершенство конституционных установлений по этому вопросу. Действующая нормативная конструкция разграничения полномочий складывалась по ходу масштабной работы по проведению федеративной реформы. Можно констатировать, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграци-онные тенденции, выражавшиеся
в большом объеме коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, широком использовании договорного способа регулирования федеративных отношений в ущерб конституционным нормам и принципам.
Однако процесс разграничения полномочий нельзя считать завершенным или раз и навсегда данным. Появляются новые сферы отношений, которые нуждаются в дополнительном разграничении, требуется уточнение сложившегося разграничения полномочий между органами власти федерального и регионального уровней. Но даже при всей скрупулезности работы по разграничению полномочий в рамках предметов совместного ведения все предусмотреть практически невозможно. В связи с этим возникает вопрос: а столь ли уж необходимо принятие все новых и новых законов в целях разграничения предметов совместного ведения и насколько такие бесконечные переделы являются перспективными для эффективного развития федерализма в России?
По-видимому, следует согласиться с тем, что идея совместного ведения, установленная в Конституции РФ, означает «не делить общее дело», а «делать общее дело», что предполагает скорее сотрудничество, нежели размежевание. Представляется, что идею разграничения полномочий по предметам совместного ведения нельзя абсолютизировать, делать из нее мерило ценности федерализма5. Кроме того, чтобы обеспечить продуктивную динамику развития законодательства, иногда необходимо шире использовать возможности опережающего регулирования со стороны субъектов РФ.
Переориентация с допустимости на признание целесообразности и поощрение возможности субъек-
5 См.: Городилов А. А, Губин Ю. И., Соколов А. Н. Федерализм в России — состояние, проблемы, перспективы развития. Калининград, 2010. С. 69—71.
там проявлять активность в их опережающем регулировании вполне укладывается в рамки существующей конституционной модели. Это подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ, который указывает, что Конституция РФ не препятствует ее субъектам до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного ведения и что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним6. На это же указывают и нормы Федерального закона № 184-ФЗ, в частности ст. 3.
В последнее время встречается все меньше примеров опережающего регулирования, и, пожалуй, одной из немногих сфер, где оно сохраняется, является государственная поддержка инновационной деятельности. Такая ситуация сложилась в результате повышенного внимания и чрезвычайной детализации содержания в актах федерального законодательства, что практически сводит на нет возможность законодательного участия для субъектов РФ.
Между тем факт и опыт опережающего регулирования во многих случаях представляют собой не только меру адекватного реагирования на возникший социальный запрос; это в какой-то мере залог будущего успешного регулирования на уровне федерального законодательства. Апробированная в субъекте РФ модель регламентации отношений позволяет вовремя устранить те недостатки, которые выявились в ходе действия закона субъекта по со-
6 См., например, постановление КС РФ от
4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы».
ответствующему предмету регулирования. Более того, реальной видится ситуация, когда на федеральном уровне может стать целесообразным отказ от принятия федерального закона, если практика регламентации соответствующих отношений на региональном уровне окажется более успешной и достаточной.
Разумеется, речь не идет о сохранении статус-кво существующего порядка и об отказе от дальнейшей оптимизации разграничения полномочий, в том числе в тех сферах, где оно уже осуществлено. Такой отказ невозможен. Однако вполне очевидно, что в отдельных сферах достаточно, чтобы разграничение в федеральном законе имело только общие контуры, а дальнейшее разграничение проводилось за счет других механизмов. Нельзя бесконечно делить «общий пирог» без риска для абсолютизации самого этого процесса, это чревато ослаблением внимания к реальным делам и проблемам. Очевидно, что тематика разграничения полномочий и дискуссионна, и потенциально конфликтна, а поэтому аргументы о том, что дополнительное разграничение позволит устранить проблемы, являются безосновательными. Бесконечное разграничение приводит к нежелательной «имиджевой» конкуренции самой власти, реализуемой на двух уровнях, в ущерб конкуренции возможностей, имеющихся у двух уровней власти. Насколько нерациональной видится первая, которая, как правило, порождает только споры и конфликты, настолько значимой представляется социальная прогрессивность второй, ориентированной на то, чтобы конструктивнее юридизи-ровать эту сферу общественных отношений и на практике полнее использовать соответствующий ресурс в целях реализации имеющихся возможностей.
Сама природа предметов совместного ведения требует большего применения субсидиарных подходов к их реализации, которые пока не
в полной мере восприняты в конституционном праве России. Между тем положения Конституции РФ вовсе не препятствуют их использованию.
Субсидиарность в реализации общей компетенции, первоначально получившая распространение в сфере межгосударственных отношений Европейского Союза, а также в некоторых зарубежных федеративных государствах (например, в Германии, Швейцарии, Бельгии), заключается в том, что при наличии достаточных возможностей для выполнения тех или иных функций у власти более низкого уровня она может их осуществлять, в то время как федерация ограничивается установлением только общих принципов их осуществления (прежде всего, когда это затрагивает интересы граждан). В отношении Российской Федерации и ее субъектов предпосылки и условия применения принципа субсиди-арности пока не разработаны, однако это, по-видимому, придется сделать. Помимо прочего, такой подход может привести и к снижению в субъектах РФ количества тех актов, которые дублируют федеральное законодательство, и тех, которые реально не работают.
Органы государственной власти субъектов РФ не должны быть пассивными реципиентами передаваемых полномочий, а должны принимать на себя те полномочия, которые не разграничены, не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти, но в реализации которых существует объективная потребность. Большую результативность деятельности субъектов РФ в областях, не затрагивающих коренные интересы Федерации (оборона, безопасность, охрана прав граждан и др.), следует признать бесспорным основанием для того, чтобы Российская Федерация, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, принимала меры к скорейшей унификации правил их осуществления. Подоб-
ная модель, кстати, предусмотрена для муниципалитетов, это так называемые ничьи полномочия7, которые они принимают к своему осуществлению. Однако эта же модель доступна и субъектам РФ, ее реализация не требует принятия специального законодательства, она заложена в самой идее опережающего регулирования.
Еще один вариант заложенных в Конституции РФ (ст. 78) возможностей для совершенствования отношений в сфере разграничения полномочий — развитие соглашений в системе исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время такие соглашения практикуются только отдельными органами исполнительной власти (МЧС России, Минздрав России и др.). Интенсификацию заключения таких соглашений в определенной мере сдерживает установление Федерального закона № 184-ФЗ, согласно ст. 268 которого «соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации». Доказать, что те или иные полномочия не могут относиться ко всем субъектам РФ, иногда доволь-
7 Речь идет о полномочиях, закрепленных в частях вторых ст. 141, 151, 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым органы местного самоуправления вправе решать «иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного
самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений».
но трудно, поэтому легче вообще отказаться от заключения соглашений, даже когда они представляются выгодными для обеих сторон.
Между тем такой подход являлся оправданным в ситуации, когда требовалось усилить роль закона в разграничении полномочий, поскольку именно он позволял укрепить ослабленные федеративные связи в 1990 — начале 2000-х гг. При условии повышения ответственности федеральных органов исполнительной власти за осуществление надлежащего контроля за реализацией федеральных полномочий, в том числе переданных субъектам РФ на основе соглашений, такой способ регулирования порядка реализации полномочий мог бы стать дополнительным эффективным инструментом. Если в основу заключения соглашений будут не только положены, как сейчас, фактические диспропорции социально-экономического развития, не позволяющие в равной мере передать отдельные полномочия всем субъектам РФ, но и станет учитываться заинтересованность в выполнении некоторых федеральных полномочий самих субъектов на своей территории, то и в этом случае не следует предполагать угрозу массового распространения соглашений. Кроме того, это станет свидетельством усиления доверия к органам власти субъектов РФ со стороны федеральных властей и не скажется отрицательно на направленном усилении государственности, осуществляемом сейчас в нашей стране, которое, заметим, должно идти другим путем и в других рамках.
Обеспечение единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании собственной системы и структуры государственных органов — это еще одно региональное измерение российского конституционализма. В субъектах РФ практикуются различные виды взаимоотношений органов государственной власти, учитываю-
щие особенности регионов. Не всегда региональное государственное строительство укладывается в стандарты, заданные федеральным законодательством, однако жесткая унификация организации власти на уровне субъектов РФ и не требуется. Унифицированными должны быть только основные принципы деятельности органов власти: сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению вопросов организации органов государственной власти.
Федеральные государственные органы могут идти не только по пути дальнейшей унификации регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ. К настоящему времени такая унификация, причем в значительном масштабе, уже проведена в сфере организации государственной власти субъектов РФ, и регламентация данных вопросов усиливается. Однако этим не исчерпываются задачи Российской Федерации: федеральные органы должны организационно и методически помогать субъектам РФ; необходимо предусмотреть возможности расширения роли органов власти субъектов РФ в решении вопросов организации собственной деятельности.
При установлении конституционно-правового статуса субъекта РФ реализована конституционная модель построения государственной власти, во многом являющаяся организационно-правовой платформой развития современного федеративного конституционализма. Помимо закрепленных прав (принятие своего конституционно-правового законодательства, учреждение системы государственных органов, территории и др.), в отношении субъектов РФ установлены определенные границы их самостоятельности и независимости при осуществлении государственной власти. Это связано с упоминавшейся концепцией единого и неделимого суверенитета и декларируемым верховенством и един-
ством государства и государственной власти на всей территории России. Единство означает, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Тем самым установленный конституционно-правовой статус субъектов РФ уже сам по себе выступает ценностной идеей конституционализма.
В свою очередь, при воплощении идеи конституционализма в числе задач субъектов РФ выделяется выстраивание целостной политико-правовой стратегии развития базовых принципов Конституции РФ: субъекты РФ обеспечивают адекватное конституционное (уставное) оформление конституционных идей; развивают конституционные основы в правотворческой деятельности, осуществляют их фактическое воплощение в организации и деятельности власти на своей территории. Таким образом, воспроизводя в своих основных законах принципы федеральной Конституции, субъекты РФ тем самым переводят их на региональный уровень, воплощают их в государственном масштабе конкретного субъекта РФ, подчеркивая при этом его специфику.
Еще одним измерением конституционных принципов российского федерализма служат правовой норматив и практика создания единой системы законодательства, основанной на верховенстве федеральной Конституции и федерального закона и учитывающей законодательные потребности субъектов РФ. Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов РФ в области правового регулирования. Предметом регулирования конституций (уставов) являются отношения, возникающие в процессе закрепления статуса самого субъекта РФ, организации государственной власти на его территории, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ на терри-
тории субъекта. Если в Союзе ССР конституции союзных и автономных республик копировали союзный Основной Закон, то конституции российских республик и иных субъектов демонстрируют множество оригинальных моделей и разнообразие конституционных реше-ний8. В этих условиях соответствие республиканских конституций федеральной устанавливается только в той мере, в какой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, обеспечения прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя РФ. Вне этих рамок за субъектами РФ сохраняется самостоятельность в определении содержания своих конституционных или уставных норм.
Субъекты РФ создали развернутое многоотраслевое законодательство. Преобладающее количество законов издается субъектами РФ в сфере совместного ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развиваются налоговое, муниципальное, экологическое, несколько в меньшей степени — жилищное законодательство. Однако следует отметить, что объем правового регулирования по ряду предметов совместного ведения, особенно в последнее время, заметно сузился. Это касается прежде всего местного самоуправления, организации органов государственной власти субъектов РФ, избирательного права, где правовое регулирование в основном перешло на федеральный уровень.
8 См.: Давыдова М. А., Шишпаренок О. Н. Структурное построение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации. Иркутск, 2007. С. 4.
Законодательные органы субъектов вместо того, чтобы более детально регулировать отдельные вопросы с учетом местных особенностей, вынуждены иногда механически копировать нормы федерального законодательства, что нельзя признать правильным. Поэтому необходим поиск действенных правовых путей и механизмов, которые позволили бы сохранять справедливый баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов в осуществлении правотворчества по предметам совместного ведения.
Законотворческая практика субъектов РФ не лишена и других особенностей. К сожалению, региональное правотворчество обнаруживает немало существенных недостатков в процессе принятия законов, в частности:
неоправданную поспешность в подготовке и принятии нормативных решений;
перегруженность планов законотворческих работ, явно превышающую законодательную «пропускную способность» в регионах;
бессистемность, наличие противоречий и несогласованностей внутри нормативно-правового массива;
неоправданные содержательные различия между актами разных субъектов РФ, когда их действие обусловлено действием специальных норм Конституции РФ и федерального законодательства (например, в актах, затрагивающих права граждан).
Кроме того, просматривается тенденция определенного перекоса в соотношении актов законодательной и исполнительной власти в сторону увеличения объема и значения подзаконных актов по сравнению с законами. Сохраняется давний дефект законодательства субъектов РФ — декларативность многих положений законов; по-прежнему выявляются и факты коллизий между федеральными законами и законами субъектов РФ, причем в некоторых случаях такие коллизии сохраня-
ются даже на уровне основных законов субъектов РФ (например, в конституциях отдельных субъектов РФ (в частности, Республики Татарстан) до сих пор сохраняется упоминание о суверенитете республик в составе Российской Федерации).
Более устойчивой в субъектах РФ в последние годы становится тенденция постепенного снижения темпов принятия новых самостоятельных по предмету правового регулирования законов при одновременном росте числа принимаемых законов об изменениях к ранее принятым актам, направленных на развитие уже действующего законодательства. В свете необходимости повышения эффективности регионального законодательства эта тенденция носит скорее положительный характер.
Нельзя не отметить сравнительно новую практику частичной рецепции в законодательстве отдельных субъектов РФ правовых моделей, апробированных в законодательстве других регионов. Данная тенденция приводит к определенной унификации в развитии регионального законодательства, связанной с ориентацией на одинаковые механизмы правового регулирования, с использованием общих юридико-технических и терминологических конструкций.
Среди других тенденций развития регионального законодательства следует назвать увеличение числа бланкетных норм, в том числе связанных с установлением структурной связи между законодательством субъектов РФ и федеральным законодательством. Установление в законодательстве субъектов РФ норм, указывающих на федеральное законодательство, приводит к неотъемлемой зависимости региональной законодательной базы от законодательной базы федерального уровня. Наличие такого «симбиоза», при котором нормы, закрепленные в законодательстве субъектов РФ, не могут действовать отдельно от «норм-ключей», содержащихся в федеральном законодательстве, надежно скрепля-
ет единство правовой системы государства в целом, предотвращает ав-тономизацию законодательных массивов субъектов РФ.
Одновременно идет общее увеличение объема правового регулирования в региональном законодательстве и решается задача консолидации законов субъектов РФ, направленная на преодоление множественности актов, изданных по одному и тому же либо тематически пересекающимся предметам регулирования, что способствует существенному облегчению их применения.
Следует отметить и ситуацию, связанную с принятием кодексов. Если еще несколько лет назад такая форма нормативного правового акта была относительно редким явлением в системе регионального законодательства, то в настоящее время уже около 30% субъектов РФ (26) имеют свои кодексы9. Значительное
9 Практически все кодексы приняты в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом принятие кодекса на региональном уровне не имеет прямой связи с наличием или отсутствием соответствующего кодекса на федеральном уровне. Чаще всего в субъектах РФ принятие кодексов наблюдается в сфере избирательного (Москва, Хабаровский край, Тюменская и Владимирская области), земельного (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Татарстан), градостроительного (Москва, Орловская область), бюджетного (Камчатский край, Республика Татарстан) законодательства, законодательства
об административных правонарушениях (Москва, Хабаровский край, Тюменская и Вологодская области). В последнее время широко распространена также практика принятия кодексов и в сфере законодательства о государственной или муниципальной службе (например, Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе Омской области, Кодекс о муниципальной службе Чукотского автономного округа). Но есть и более редкие примеры кодификации регионального законодательства, когда кодексы принимаются, например, по таким вопросам, как регули-
увеличение полномочий потребовало создания сложной, разветвленной системы законодательных актов по отдельным сферам общественных отношений и во многом способствовало расширению практики принятия кодексов на уровне субъектов РФ.
Принятие кодексов, конечно, усиливает системный характер правотворчества. Но к такой форме нормативного правового акта, как кодекс, надо относиться достаточно осторожно и бережно, так как это наиболее совершенный вид правотворчества, который имеет свою специфику и не должен подменять обычный закон. Кодификация — высшая степень систематизации правовых норм. Наличие кодекса предполагает, что он объединил в себе все или, по крайней мере, большую часть норм в соответствующей сфере общественных отношений, что практически осуществить на уровне субъектов РФ вряд ли возможно. Именно поэтому кодификация — прерогатива федеральных органов.
Содержание кодексов, принимаемых на уровне субъектов РФ, к сожалению, не лишено недостатков. Это связано с тем, что именно в региональных кодексах можно обнаружить наибольшее количество дублирующих федеральное законодательство норм. По сути, это и есть результат кодификации на «втором этаже» законодательного регулирования. Безусловно, этого можно было бы избежать, если бы на региональном уровне принимался обычный закон.
рование процедуры референдума (Алтайский край, Костромская область), социальной сферы (например, Социальный кодекс Белгородской области, Кодекс о социальной защите отдельных категорий граждан Омской области, Кодекс об охране здоровья граждан Республики Башкортостан), нормативных правовых актов (например, Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа), безопасности дорожного движения (Республика Башкортостан).
Довольно часто имеют место ситуации, когда наряду с кодексом в субъекте РФ принимаются и другие законодательные акты в данной же сфере отношений. Таким образом, снижаются такие свойства кодекса, как его интегративный, системообразующий характер; результаты кодификации оказываются серьезно заниженными, что нивелирует кодекс в системе других актов регионального нормотворчества.
В ряде случаев предметом кодификации на региональном уровне становятся сферы законодательства, где целесообразность кодификации весьма сомнительна, поскольку объем собственного нормативного материала, выработанного непосредственно субъектом РФ, а не «позаимствованного» из федерального закона, очень незначителен. Например, в Бюджетном кодексе Калининградской области 2000 г. в качестве действующей осталась всего одна статья, да к тому же касающаяся признания утратившими силу отдельных нормативных правовых актов в связи с принятием данного Кодекса. Однако и в таком виде субъект РФ по-прежнему сохраняет этот Кодекс в качестве действующего в своей правовой системе.
Конечно, наличие таких примеров во многом связано с отсутствием це-леопределяющих законодательных установлений относительно развития нормативного правотворчества. Наука уже давно заявляет о настоятельной необходимости принятия федерального закона о нормативных правовых актах. Это подтверждается и тем, что в ряде зарубежных государств успешно действуют такие специальные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам правотворчества: более двух десятилетий действует Закон о нормативных правовых актах в Болгарии, в 1987 г. принят Закон о правотворчестве в Венгрии, аналогичные акты имеются в Японии, Италии, Азербайджане, Белоруссии и ряде других стран.
Принятие закона о нормативных правовых актах станет одним из значимых факторов влияния на течение отечественной законодательной практики, способом преодоления отрицательных тенденций, сложившихся к настоящему времени в области нормативно-правового регулирования, в том числе в субъектах РФ. Полагаем, что он будет стимулировать разработку и принятие других значимых мер по повышению устойчивости, системности и сбалансированности правового развития.
В целом динамика развития регионального законодательства свидетельствует о том, что на современном этапе речь не должна идти только о простом накоплении законодательных массивов. Главный вопрос — повышение эффективности принимаемых законов, поскольку это важный показатель деятельности законодательного (представительного) органа. В свою очередь, это актуализирует вопросы повышения квалификации депутатов законодательных органов субъектов РФ, проведения для них учебных и методико-прак-тических семинаров по вопросам законодательной техники и юридическим технологиям.
Необходимо отметить, что в настоящее время частая корректировка законов, как федеральных, так и субъектов РФ, не всегда позволяет обеспечить надлежащее качество правового регулирования. Эффективное законодательство, как и эффективная деятельность органов власти, невозможно вне стабильного правового регулирования и, прежде всего, стабильного законодательства, что обусловливает необходимость выработки и применения новых юридических технологий, направленных на повышение полезной отдачи от законодательства.
Одной из новых современных юридических технологий является правовой мониторинг, благодаря которому обеспечивается систематическое и последовательное наблюдение в целях решения таких вопросов, как
анализ законодательства в соответствии со стратегическими целями развития государства, оценка правовых актов и эффективности их реализации. Другим примером внедрения современных юридических технологий является процедура оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в системе федеральных органов исполнительной власти10. Эта процедура проводится в отношении проектов правовых актов, которыми могут быть введены дополнительные расходы для бизнеса или бюджетов всех уровней, а также установлены новые административные барьеры; имеются позитивные примеры ее применения.
Перенесение этих процедур на уровень субъектов РФ, что запланировано в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. №№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», позволит повысить качество правового регулирования на региональном уровне. Однако представляется важным сопроводить их распространение в субъектах РФ четким методическим обеспечением для большей практической отдачи от внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.
10 См. постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии).
В заключение следует отметить, что перспективы развития федеративного государства в России не могут быть ограничены рамками только рассмотренных вопросов. Требуют анализа и другие конституционные ориентиры, в частности, касающиеся развития национального самоопределения в условиях федеративного государства, обеспечения согласительных процедур между Российской Федерацией и ее субъектами, изменения территориальной структуры государства, усиления конституционных основ статуса субъектов РФ и способствующие в своем единстве поступательному развитию российского государ-
ства на основе Конституции РФ для обеспечения современного понимания конституционных принципов федерализма.
Библиографический список
Городилов А. А., Губин Ю. И., Соколов А. Н. Федерализм в России — состояние, проблемы, перспективы развития. Калининград, 2010.
Давыдова М. А., Шишпаренок О. Н. Структурное построение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации. Иркутск, 2007.
Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1892.
