CC BY
378
В.И. Гавриленко, Т.А. Ленкина
КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ОРГАНИЧЕСКИЕ ЗАКОНЫ: ИНТЕРПРЕТАЦИЯ ПОНЯТИЙ В КОНСТИТУЦИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Статья посвящена определению понятий конституционного и органического законов и их интерпретации в конституционном законодательстве РФ и зарубежных стран. Формулируется вывод, согласно которому закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации» может быть принят как федеральный конституционный закон при условии, что будет непосредственно предусмотрен Основным Законом страны.
Ключевые слова: Конституция, конституционный закон, органический закон, Федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации».
V.I. Gavrilenko, T.A. Lenkina
CONSTITUTIONAL AND ORGANIC LAWS: INTERPRETATION OF THE CONCEPTS OF CONSTITUTIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND OF THE FOREIGN COUNTRIES
The article is devoted to the definition of concepts of the constitutional and organic laws and their interpretation in the constitutional legislation of the Russian Federation and foreign countries. The authors conclude that the law "About Federal Assembly of Russian Federation" can be adopted as the federal constitutional law provided that this law will be directly provided by the Basic law of the country.
Keywords: Constitution, constitutional law, organic law, Federal constitutional law "About Federal Assembly of Russia".
Обсуждение вопроса о необходимости принятия нового федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации»1 актуализирует проблему исследования видов законов, принимаемых парламентом России и, в частности, вопроса о признаках и специфике особых федеральных конституционных законов.
Как известно, Конституция РФ 1993 г. предусмотрела такую разновидность законов, как федеральный конституционный закон2. В связи с этим в конституционно-правовой науке были разработаны понятие и особые признаки федерального конституционного закона3. К таким особым признакам федерального конституционного закона (ФКЗ) можно отнести следующие их специфические особенности.
Особый предмет регулирования. Для федеральных конституционных законов характерно то, что они принимаются по вопросам ведения Российской Федерации. Анализ ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что это вопросы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71).
При этом федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ. Упоминания о необходимости принятия федеральных конституционных законов содержатся в ч. 1 ст. 56,
© Гавриленко Валентина Ивановна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Ленкина Татьяна Алексеевна, 2014
Доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 93
ч. 2 ст. 65, ч.5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, п. «в» ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст. 88, п. «е» ч. 1 ст. 103, ч. 2 ст. 114, ч.3 ст. 118, ч.3 ст. 128 и ч.2 ст. 135. Соответственно речь идет о принятии федеральных конституционных законов о чрезвычайном и военном положении, о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; о порядке изменения статуса субъекта РФ; о Государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации; о референдуме, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации; о Правительстве РФ; о судебной системе РФ; О Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ и иных федеральных судах; О Конституционном Собрании в Российской Федерации. Это закрытый, исчерпывающий перечень федеральных конституционных законов. Вместе с тем некоторые ученые считают, что данный перечень - это только обязательный минимум, тогда как Федеральное Собрание РФ может в такой форме регулировать и другие общественные отношения, если сочтет это необходимым4. Вряд ли с этим можно согласиться. Более того, это прямо противоречит ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, устанавливающей, что «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации».
На сегодняшний день большинство предусмотренных Конституцией РФ федеральных конституционных законов уже принято. Исключения составляют ФКЗ «О Конституционном Собрании Российской Федерации» и «О порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации». Думается, что 20 лет действия Конституции РФ срок вполне достаточный для того, чтобы ставить вопрос о необходимости принятия всех предусмотренных Основным законом страны * федеральных конституционных законов.
? Таким образом, в Российской Федерации под федеральным конституционным
а. законом принято понимать принятые по вопросам исключительного ведения Российской Федерации законы, непосредственно предусмотренные Основным законом. I Вместе с тем в некоторых зарубежных странах, например во Франции, такие законы
1 называются органическими. В различных странах термины «органический закон»
го
| и «конституционный закон» имеют разное значение. Органическими, как правило,
| называют законы, издание которых предусмотрено непосредственно в конституции
| и которые как бы представляют собой продолжение и развитие конституции.
2 Конституция Франции 1958 года впервые ввела в правовую систему страны но° вую категорию - органический закон, который занимает в иерархии юридических ж норм этой страны место непосредственно вслед за Конституцией. Ст.46 Конститу-| ции Французской Республики устанавливает особый порядок принятия законов, е «которым Конституция придает характер органических». Обычная процедура, 1 предусмотренная ст. 45, дополнена рядом условий, необходимых для принятия
0
° органического закона: 1) законопроект или законодательное предложение пере-
го
3 даётся на рассмотрение и голосование рассматривающей его палаты только по ис-
1 течении пятнадцатидневного срока с момента его внесения; 2) если не достигнуто | согласие между палатами, акт может быть принят в Национальном собрании в
последнем чтении только абсолютным большинством его членов; 3) органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты в одинаковой редакции обеими палатами; 4) органические законы могут быть промульгированы только после объявления Конституционным советом об их соответствии Конституции5.
Во Франции имеется обширное органическое законодательство, поскольку 94 Конституция этой страны содержит множество бланкетных норм. Заметим,
что французский термин «loi organique» переводится как «основной закон», что подчеркивает его конституционный характер, непосредственную связь с конституцией, из которой, собственно, и «вытекает» органический закон.
Конституция Итальянской Республики не использует термин «органический закон», однако в ее тексте чётко прослеживается разграничение законов, принятие которых предусмотрено конституционными нормами (по существу - органических)6 и законов конституционных. Следует отметить, что ст. 138 называет конституционными «законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы». Следовательно, в Италии конституционными законами именуются не только акты, изменяющие текст Конституции, но и другие законы, содержащие особо важные нормы конституционного характера. Примером могут служить Конституционный закон от 9 февраля 1948 г. № 1 «О соблюдении конституционной законности и о гарантиях независимости Конституционного Суда»7, Конституционный закон от 21 июня 1967 г. № 1 «О выдаче лиц, совершивших преступления геноцида»8 и др.
Иногда наименования «органический» и «конституционный» употребляются как синонимы, но на практике эти понятия не совпадают. Так, во Франции под конституционным законом (loi constitutionnelle) понимают только закон, вносящий изменения в Конституцию.
Следовательно, то, что в Российской Федерации называется законами о поправках в Конституцию, во многих зарубежных странах именуется конституционными законами.
Таким образом, конституционная интерпретация понятия «конституционный закон» в России отличается от трактовки такого закона, принятой в зарубежных ш странах, что необходимо учитывать при анализе конституционного законода- н тельства России и зарубежных стран. С
а
Следующая особенность федерального конституционного закона связана с его т
О
особой юридической силой, которая меньше, чем у Конституции, но больше, чем у к
о
обычных федеральных законов. В соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ «фе- о' деральные законы не могут противоречить федеральным конституционным зако- | нам». В других странах, например во Франции, где конституционными законами в
вносятся изменения в сам текст Конституции, юридическая сила таких законов нн
о
равна Конституции, т.к. нормы таких законов - это и есть сама Конституция. Ю
Федеральные конституционные законы в Российской Федерации имеют и осо- и
бый порядок принятия, отличный как от порядка принятия законов о поправках к
к Конституции, так и от порядка принятия обычных федеральных законов. а
В отличие от федерального закона, который в соответствии со ст. 105 Кон- д
е
ституции РФ принимается Государственной Думой и далее проходит процедуру | одобрения Советом Федерации, федеральный конституционный закон считается № принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от 9 общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего ^ числа депутатов Государственной Думы (ст. 108 Конституции РФ). 4
Таким образом, буквальное толкование ст. 108 Конституции РФ позволяет сделать два вывода: 1) для принятия федерального конституционного закона необходимо получение не простого, а квалифицированного большинства голосов парламентариев обеих палат Федерального Собрания (причем, различного в Государственной Думе и Совете Федерации) и второй — последовательность рассмотрения проекта Федерального конституционного закона такова, что он 95
должен вноситься и первым рассматриваться в Совете Федерации, а затем - в Государственной Думе.
Обращает на себя внимание также и то, что Конституция РФ предусматривает «одобрение» федерального конституционного закона как верхней, так и нижней палатами Федерального Собрания РФ. Такая терминология неудачна в технико-юридическом смысле. Говорить об одобрении можно только применительно к уже принятому закону. Видимо, буквальное толкование ст. 108 Конституции РФ позволяет предполагать, что в ней говорится о принятии федерального конституционного закона Советом Федерации и одобрении Государственной Думой. Косвенно об этом свидетельствуют положения ст. 2 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 25 декабря 2012 г.)9, предусматривающей, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.
На наш взгляд, положения ст. 108 и 104 Конституции РФ, в которой говорится о том, что все законопроекты субъектами законодательной инициативы вносятся в Государственную Думу, противоречат друг другу.
Положения о том, что отдельные законопроекты могут вноситься для первоначального рассмотрения в верхнюю палату двухпалатного парламента, содержатся в конституциях целого ряда зарубежных стран. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Основного закона Федеративной Республики Германии правительственные законопроекты направляются сначала в Бундесрат, который вправе в течение * шести недель выразить свое отношение к ним. Если же законопроектом преду? смотрены изменение Основного закона или передача суверенных прав, срок для а. Бундесрата составляет девять недель и не может быть сокращён. Закон, который специально изменяет или дополняет текст Основного закона, нуждается в одо-I брении двух третей членов Бундестага и двух третей голосов Бундесрата (ст. 79)10.
1 Конституция Франции в ч. 2 ст. 39 устанавливает, что «проекты законов,
го
| имеющих в качестве своей основной цели организацию территориальных
§ коллективов, и проекты законов о представительных органах французов,
| проживающих за пределами Франции, сначала вносятся в Сенат»11. Сложная
2 процедура принятия конституционного закона, предусмотренная ст. 89, обе° спечивает «жесткость» Основного закона Французской Республики, придаёт « ему устойчивый, но не закостеневший характер. Для пересмотра Конституции | требуется принятие конституционного закона в идентичной редакции обеими
0 палатами парламента с последующим одобрением его референдумом. Возможен
1 и другой вариант: «...Проект пересмотра не передается на референдум, если Пре-° зидент Республики решит передать его на рассмотрение Парламента, созванного
го
3 в качестве Конгресса; в этом случае проект пересмотра считается одобренным, 1 если он получает большинство в три пятых поданных голосов»12. Таким обра-| зом, Конституция Франции устанавливает для принятия конституционных
законов процедуру, состоящую из двух этапов - принятия и ратификации, при этом Сенат и Национальное Собрание находятся в равных условиях.
Конституция Итальянской Республики в ст. 138 также устанавливает усложненную процедуру принятия конституционных законов, которая предусматривает две последовательные стадии. Конституционные законы принимаются дважды в каждой
96
из палат Парламента, между обсуждениями должно пройти не менее трех месяцев. Во
втором голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинством голосов членов каждой из палат. Второе голосование является ратифицирующим13. Кроме того, если во втором голосовании конституционные законы не получили двух третей голосов в каждой из палат, то возможно проведение факультативного референдума14.
Конституция Италии не устанавливает, в какую из палат проект конституционного закона должен поступать в первую очередь, поскольку палаты совершенно равноправны, сроки их полномочий совпадают. Италия - унитарное государство с сильной степенью регионализации, широкая областная автономия может рассматриваться как некий шаг в направлении федерации. В соответствии со ст. 57 Конституции Сенат избирается на основе областей, за исключением мест, предназначенных для заграничного избирательного округа. Однако Палата депутатов отличается от Сената только числом членов и возрастом депутатов, поскольку для Сената предусмотрен более высокий возрастной ценз активного и пассивного избирательного права. «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами» (ст. 70), ни одна палата не имеет каких-либо преимуществ в законодательном процессе, их полномочия практически совпадают. Таким образом, опыт законотворчества парламента Италии вряд ли может быть использован в России с ее сложной федеративной формой государственного устройства.
Возвращаясь к идеям принятия Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», можно сделать следующие выводы:
1) принятие такого федерального конституционного закона потребует внесения поправки к Конституции РФ. Статья 94 Основного Закона «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом» может быть дополнена положением - «действующим в порядке, установленном федеральным конституционным законом»;
2) требуется также конституционная интерпретация ст. 108 и 104 Конституции РФ и устранение противоречия, содержащегося в этих статьях. Для Федерального конституционного закона должен быть четко определен порядок его принятия Советом Федерации и одобрения Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
1 См.: Закон о «Федеральном Собрании Российской Федерации» может быть принят уже в 2013 году // Российская газета. 2013. 3 июня.
2 См. ст. 108 Конституции Российской Федерации 1993 г. // Конституция и государственная символика Российской Федерации. М., 2009.
3 См.: Васильев Д.В. Юридическая природа органических законов: Ярославль, 2006. С. 34-57; Зеле-пукин А.А. Российское законодательство: состояние и проблемы оптимизации / под ред. Н.И. Матузова. Саратов, 2007. С. 46-49; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 74-75; Колесников Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы // Правоведение. 1995. № 4-5. С. 10-11 и др.
4 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 456-457.
5 См.: Конституция Французской Республики // Конституции зарубежных государств: учебное пособие / сост.; пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 64.
6 См., например, ст. 48, 65, 69, 79, 100, 111, 113 Конституции Итальянской Республики.
7 См.: Конституция Итальянской Республики // Конституции зарубежных государств: учебное пособие. С. 231.
8 См.: Там же. С. 201.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 8, ст. 801; 2012. № 53, ч. 1, ст. 7579.
10 См.: Основной закон ФРГ // Конституции зарубежных государств. М., 2006. С. 140, 142.
11 Конституция Французской Республики //Конституции зарубежных государств: учебное пособие. С. 62.
12 Там же. С. 79.
13 См.: Маклаков В.В. Конституция Италии (Вступительная статья) // Конституции зарубежных государств. С. 194.
14 См.: Конституция Итальянской Республики //Конституции зарубежных государств. С. 231.
