CC BY
106УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10196
КОНСТИТУЦИОННЫЕ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ В СФЕРЕ РЕФЕРЕНДУМА И ПРАВО НАРОДОВ НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ
Александр Николаевич ПОНОМАРЕНКО, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета
имени М.В. Ломоносова (МГУ) E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается референдум как один из способов реализации права народов на самоопределение.
Ключевые слова: референдум, право народов на самоопределение, народовластие, плебисцит, Венецианская комиссия, конституционные стандарты.
Annotation. The article considers the referendum as one of the ways to realize the right of peoples to self-determination.
Keywords: referendum, the right of peoples to self-determination, democracy, the plebiscite, the Venice Commission, the constitutional standards.
Основу конституции современного развитого государства составляет принцип народовластия, который воплощается путем непосредственной демократии. Одно из центральных мест в системе непосредственной демократии занимает институт референдума; сложное по составу образование и механизм реализации образующих его норм включает значительное количество стадий и этапов. Традиционное назначение референдума — утверждать или отклонять предложенные на голосование акты, что соответствующим образом закреплено в конституциях многих государств. Референдум как конституционно-правовой институт непосредственно выражает суверенитет народа1.
Международные стандарты проведения референдумов, вопросы об объекте и субъекте их правового регулирования закреплены в Рекомендации ПАСЕ 1704 2005 г. «Референдумы: в направлении надлежащей практики в Европе»2 и в Кодексе надлежащей практики проведения референдума, принятом Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) в 2007 г.3.
Данные стандарты независимо от степени их обязательности адресованы не столько нации,
осуществляющей самоопределение, сколько другим государствам, устанавливающим факт формирования и выражения общей воли. Перечисленные в них обстоятельства (мирный характер референдума; всеобщее, равное, свободное и тайное голосование; разумный срок между датой назначения референдума и датой его проведения и др.) должны рассматриваться как убедительные доказательства беспорочности общей воли.
В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. Употребление терминов «плебисцит» и «референдум» не строго разграничено в научной литературе.
Одни словари совмещают эти понятия или определяют как различные способы голосования, другие — рассматривают их как два самостоятельных института, хотя и тесно связанных между собой.
Энциклопедические словари определяют плебисцит и референдум правовыми формами народного голосования, при этом указывается на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
территории, т.е. используется в международном праве.
Ж. Дюкло, основываясь на результате анализа народных голосований во Франции в 60-е годы, определяет их как «референдумы плебисцитарного характера». Именно они являются классическим примером плебисцитарных референдумов4.
В нормативных актах разных стран закреплены различные термины. Например, в нормативных актах Российской Федерации, Португалии, Италии, Испании, Словакии, Эфиопии применяется термин «референдум».
В нормативных актах Коста-Рики, Чили и Эквадора употребляется термин «плебисцит».
Исследователь из Эквадора Р.Х. Волле рассматривает референдум в качестве института, посредством которого народ участвует в нормот-ворческой деятельности путем голосования с целью принятия, изменения или отмены норм конституции или закона, а плебисцит, по его мнению, представляет собой голосование по вопросам, не носящим конституционный или законодательный характер5.
Если в немецкой литературе понятие «плебисцит» традиционно используется как собирательное название для всех видов голосования, то во Франции «плебисцит» считается более широким понятием, чем референдум. Здесь плебисцит — это голосование избирателей по вопросам, имеющим для страны или региона судьбоносное решение, например, о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о доверии лидеру страны.
A.A. Мишин рассматривает плебисцит как своеобразную разновидность референдума. С точки зрения формально юридических характеристик (инициатива, процедура проведения, порядок подсчета голосов, юридическая сила, решения, принятые путем голосования), референдум и плебисцит не имеют различий6.
Намного чаще проведение референдумов по вопросу выхода какого-либо народа вместе с территорией, на которой он проживает, из состава государства европейскими конституциями тем или иным образом запрещается. «Запрет сецес-сии в любом случае, как правило, вытекает из конституционных положений, касающихся ценностей, отрицаемых ею: неделимости, национального единства и еще чаще территориальной целостности», — говорится в цитировавшемся в докладе Венецианской комиссии «Самоопределение и сецессия в конституционном праве»7.
Конституционное право призвано стоять на страже территориальной целостности государства, предотвращать любые возможности его распада, а значит, и выход из его состава какой-либо территории. С этой точки зрения любой референдум о выходе какой-либо территории из состава государства не соответствует предназначению конституционного права, является чужеродным для него институтом.
Референдум о сецессии является неконституционным по самой своей юридической природе. Он не нарушает конституции, поскольку его неконституционность есть свойство, всегда ему присущее.
В отличие от референдумов по вопросам принятия законов или важных для общества политических решений, референдум о сецессии имеет международно-правовую природу. Именно с такого рода референдума, как правило, начинается процедура осуществления права народа на самоопределение путем его выхода из состава государства.
Сочетание конституционно-правовых и международных элементов при проведении референдума о сецессии подтверждается практикой международных отношений, которая показывает, что референдум такого рода нередко инициируется Советом Безопасности ООН. Например, 27 июня 1990 г. этим международным органом была принята Резолюция № 658, в которой, помимо рекомендации о прекращении боевых действий между Марокко и Фронтом Полисарио, предлагалось провести под контролем ООН референдум, позволяющий народу Западной Сахары сделать выбор между независимостью и вхождением в состав Марокко.
Резолюцией Совета Безопасности от 11 июня 1999 г. был инициирован референдум о выходе Восточного Тимора из состава Индонезии. Он был проведен 30 августа 1999 г. и дал в пользу независимости 78,5% голосов из 439 000 человек, зарегистрированных в качестве имевших право голоса. В результате 20 мая 2002 г. Восточный Тимор был объявлен суверенным государством — Демократической Республикой Восточный Тимор.
Международно-правовая природа референдума о сецессии предопределяет невозможность обеспечить его правовое регулирование нормами только конституционного права. Однако и в рамках международно-правового порядка право на самоопределение путем выхода из состава государства, в котором он пребывает, не имеет над-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
лежащего юридического механизма для своего осуществления.
Очевидно, что в интеграции — магистральный путь общечеловеческого прогресса. Но в то же время нельзя не видеть стремление тех народов к суверенитету и самоопределению, права которых ущемлялись долгие годы в условиях тоталитарных режимов8.
Между тем ни принцип национального самоопределения, ни принцип национально-территориального деления не являются абсолютными. Поэтому и многонациональные государства имеют не меньше прав на существование, чем моноэтнические.
Отношение к праву народов на самоопределение должно основываться на базовом принципе расширения и обогащения прав всех лиц, всего населения, затронутого данным этническим порывом.
Право на самоопределение зачастую трактуется весьма произвольно, вплоть до признания возможности самоопределения какой-либо этнической группы, пусть даже составляющей на нынешнем этапе большинство. В ряде случаев, в том числе и в Косово, такая ситуация сложилась в результате «вытеснения» (или изгнания) других этнических групп9.
На практике выход какой-либо территории и проживающего на ней народа из состава государства обычно совершается на основе результатов референдума и путем принятия декларации о независимости. В случае Косово принятию Декларации о независимости 17 февраля 2008 г. не предшествовало проведение национального референдума. Однако 22 июля 2010 г. Международный Суд большинством голосов (10 против 4) вынесли консультативное заключение о том, что «Декларация о независимости Косово, принятая 17 февраля 2008 г., не нарушает международного права»10.
Среди государств, первым шагом на пути независимости которых было проведение референдума о самоопределении, были Норвегия (1905), Исландия (1944), Монголия (1945), Северная Ирландия (1973).
После «парада суверенитетов» 1991 г. новая волна референдумов о самоопределении прокатилась по Европе в 2014 г.
Одновременно с референдумом 16 марта 2014 г. в Крыму с 16 по 21 марта состоялось не имеющее юридической силы электронное голосование (формально референдум) по отсоединению области Венеции (Венето) от Италии. Референдум не был признан официально, но пользовал-
ся поддержкой президента Комитета за независимость области. По данным организаторов, большинство избирателей (более 2 млн) приняли участие в голосовании и более 80% участвовавших отдали свой голос за отделение.
11 мая 2014 г. прошли референдумы о самоопределении в Луганском и Донецком регионах Украины. Избиратели высказались в пользу отделения этих регионов от Украины и образовании Луганской и Донецкой народных республик. Результаты голосования остаются не признанными со стороны международных организаций.
18 сентября 2014 г. состоялся референдум по вопросу о независимости Шотландии от Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Большинство явившихся на участки избирателей (55,3 %) проголосовали против независимости Шотландии.
9 ноября 2014 г. в Каталонии (вместо запланированного референдума о независимости от Королевства Испании) был проведен опрос о политическом будущем региона, не имеющий юридической силы; 80,8% проголосовавших высказались на независимость. Каталонское движение за независимость оценивается как наиболее массовое и близкое к реализации сепаратистское движение в Европе наряду с шотландским сепаратизмом.
Таким образом, проведение референдумов о самоопределении не всегда приводит к отделению территорий. Это возможно только в том случае, если не удается найти другого компромиссного решения. Применение силовых методов урегулирования этнополитического конфликта, связанного с появлением новых непризнанных государств, может привести к скорейшей его эскалации.
1 Аванесян А.А. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России. М., 2010. С. 102.
2 Подробно см.: Peters A. Sense and Nonsense of Territorial Referendum in Ukraine, and Why the 16 March Referendum in Crimea Does Not Justify Crimea's Alteration of Territorial Status under International Law. 2014.
3 https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/ Publications/ElectionsandPP
4 Комарова B.B. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 25.
5 Voile R. Derecho electoral costarikense. San Jose 1990. P. 32, 39.
6 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Статут, 2013.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
7 Self-Determination and Secession in Constitutional Law. Report adopted by the Commission at its 41th meeting (Venice, 10-11 December 1999). P. 13.
8 Карапетян Л.М. Государство, конфликты и права народов. М.: Гуманитарий 2009. С. 50.
9 Жирохов М. Семена распада: войны и конфликты на территории бывшего СССР. СПб.: БХВ-Петербург, 2012. С. 23.
10 http://dpp.mpil.de/02_2013/02_2013_121_155
Библиографический список
1. Аванесян А.А. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России. М., 2010.
2. Карапетян Л.М. Государство, конфликты и права народов. М.: Гуманитарий 2009.
3. Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и му-ниципалвное право. 2005. № 9.
4. Жирохов М. Семена распада: войны и конфликты на территории бывшего СССР. СПб.: БХВ-Петербург, 2012.
5. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. М.: ИНФРА-М, 2017.
6. Peters A. Sense and Nonsense of Territorial Referendum in Ukraine, and Why the 16 March Referendum in Crimea Does Not Justify Crimea's Alteration of Territorial Status under International Law. 2014.
7. Voile R Derecho electoral costarikense. San Jose 1990.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Актуальные проблемы
административного права и процесса
Актуальные проблемы административного права и процесса.
3-е изд., перераб. и доп. Учебник. 2019 г. 480 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Под ред. О.В. Химичевой, О.В. Мичуриной
978-5-238-03171-2
Рассмотрен комплекс вопросов административного права и административной деятельности органов власти и управления: общетеоретические аспекты административного права, проблемы управленческого права, административной ответственности и административного процесса, проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, налогов, финансов, банковской деятельности. Раскрыты вопросы обеспечения законности в сфере административной деятельности органов государственной власти и управления, некоторые средства обеспечения законности.
Для подготовки магистров юриспруденции, аспирантов, специалистов по программам Правовое обеспечение национальной безопасности и Правоохранительная деятельность. Может быть полезен научно-педагогическим работникам, занимающимся проблемами административного права и административного процесса.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
