CC BY
574
В ряде федеральных законов говорится, что муниципальные органы могут принимать меры для достижения позитивных результатов. И хотя такого рода установления нельзя относить к разряду полномочий, они, безусловно, влияют на параметры функционирования органов местной власти, делая их расплывчатыми и размывая ответственность различных уровней публичной власти за реализацию многих полномочий.
К сожалению, приходится констатировать, что пока использованы далеко не все резервы института местного самоуправления. Это и понятно, ведь 20 лет — слишком малая дистанция для того, чтобы полностью реализовать конституционные идеи о местном самоуправлении, особенно учитывая новизну этого института, его необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления.
Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.
Библиографический список
Marcou G. Essay on the Clarification of Some Key Concepts and Methodical Problems. Decentralization and Local Democracy in the World. First Global Report. 2007.
Децентрализация управления в зарубежных государствах / под ред. А. Н. Пилипен-ко. М., 2009.
Дитятковский М. Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007.
Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. № 2.
Конституционные гарантии правового положения судей
МАКАРОВА Оксана Валерьевна,
старший научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Конституция РФ уделяет особое внимание основам правового положения судьи как носителя судебной власти. Принципы независимости, неприкосновенности и несменяемости судьи развивают базовую идею самостоятельности судебной власти в целом. Положения ст. 120, 121, 122 Конституции РФ провозглашают названные принципы как основополагающие в определении статуса судьи в российской правовой системе и опираются на иные конституционные нормы, в частности на ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ст. 10, ч. 1 и 2
ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 15, п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102, гл. 7. Кроме того, основы независимости судей сформулированы и закреплены в федеральных законодательных актах (федеральных конституционных законах от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее — Закон о судебной системе), от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Законе РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей), Федеральном законе от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ
«Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», а также в процессуальных Кодексах), соответствующих международно-правовых актах и иных международных документах. Прежде всего это Основные принципы независимости судебных органов (1985 г.)1. Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов (1989 г.); Европейская хартия о статусе судей и Пояснительный меморандум к ней; Рекомендация № R(94)12 Комитета министров государствам — членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей (1994 г.).
В Конституции РФ закреплены наиболее важные гарантии независимости судей: их несменяемость, наличие особого порядка прекращения или приостановления полномочий, неприкосновенность, невозможность привлечения к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом, особый порядок назначения на должность.
Согласно ст. 9 Закона о статусе судей независимость судьи обеспечивается: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.
Гарантии независимости судьи, включая меры его правовой защиты, материального и социального обеспечения, установленные названным Законом, распространяются на всех судей в России и не могут быть отме-
1 См.: Международная защита прав и свобод человека: сб. док. М., 1990. С. 325—329.
нены и снижены иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов РФ.
Известно, что независимость судей не должна рассматриваться как их личная привилегия, обусловленная их статусом. Этот конституционный принцип одновременно является важнейшей гарантией права граждан на судебную защиту, гарантией беспристрастности суда, через которую единственно возможно вынесение справедливого решения. Европейская хартия о статусе судей устанавливает, что целью статуса судьи является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Статус исключает возможность принятия и применения любых нормативных положений и процедур, способных поколебать доверие к их компетентности, независимости, бес-пристрастности2.
Одной из гарантий независимости судей является их несменяемость (ч. 1 ст. 121 Конституции РФ): судья не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия (ч. 1 ст. 15 Закона о судебной системе); не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия (ст. 12 Закона о статусе судей).
До принятия Федерального конституционного закона от 29 июня 2009 г. № З-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации"» принцип несменяемости судей не был абсолютным, так как не учитывалась ситуация с военными судьями, и действовала норма, позволявшая переводить военных судей без их согласия в военный суд, находящийся за пределами территории РФ или дей-
2 См.: Сборник нормативных актов о суде и статусе судей Российской Федерации: в 2 т. Т. 2. М., 2004. С. 257.
ствующий в местностях, где введено чрезвычайное положение.
Это исключение для российских военных судей не соответствовало п. 3.4 Европейской хартии о статусе судей, в соответствии с которым работающий в суде судья в принципе не может быть назначен на должность или направлен на другую работу, даже в случае должностного повышения, без свободно выраженного на то своего согласия. Исключения из этого принципа допускаются только в случае, когда перемещение предусмотрено в качестве вынесенной в соответствии с законом дисциплинарной меры, в случае законного изменения организации судебной системы и в случае направления на другую работу временного характера в целях усиления соседнего суда, причем максимальный срок такого перевода строго ограничивается по статусу.
Несменяемость судьи означает также установление полномочий судьи на неопределенный срок без процедур перевыборов и переназначения. В первоначальной редакции Закона о статусе судей полномочия судьи не были ограничены определенным сроком (ст. 11). Однако Законом РФ от 14 апреля 1993 г. № 4791-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"» были внесены принципиальные коррективы, в результате которых принцип несменяемости судей стал уже не абсолютным: «Полномочия судьи в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, поскольку иное не установлено Конституцией и законами Российской Федерации». Впервые занимающие судейскую должность судьи районных (городских) народных судов, военных судов гарнизонов (армий, флотилий, соединений), т. е. самого массового звена судебной системы, должны сначала назначаться на пять лет, и только по прошествии пяти лет — без ограничения срока полномочий. В дальнейшем Федераль-
ным законом от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"» пятилетний срок был заменен на трехлетний, но зато это правило стало распространяться на всех федеральных судей, за исключением судей КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ.
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и в статьи 17 и 19 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"» указанная норма была отменена и воспроизведена первоначальная редакция ст. 11 Закона о статусе судей.
В настоящее время эти изменения позволяют в полной мере обеспечить реализацию положения ст. 121 Конституции РФ о том, что судьи в Российской Федерации несменяемы.
В то же время из принципа несменяемости судей, как указал КС РФ в определении от 11 марта 2005 г. № 3-О, не вытекает право на пожизненное занятие должности судьи, т. е. несменяемость судьи не тождественна бессрочности пребывания в должности судьи. Поэтому предельный возраст всех федеральных судей, включая судей высших судов страны, и мировых судей в настоящее время составляет 70 лет. Срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ. По этому вопросу КС РФ в определении от 27 декабря 2005 г. № 491-О указал следующее: не могут расцениваться как нарушающие предписания ст. 71 и 120 Конституции РФ и положения п. 4 ст. 11 Закона о статусе судей, допускающие установление законами субъектов РФ срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности судьи для судей консти-
туционных (уставных) судов субъектов РФ, отличающихся от установленных для судей федеральных судов, поскольку право субъекта РФ самостоятельно решать эти вопросы, также обусловленное особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, предполагает одновременно и обязанность субъекта РФ вводить такой срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судьи, которые гарантировали бы эффективное осуществление правосудия, соблюдение конституционных принципов независимости и несменяемости судей, а также обеспечивать надлежащие условия материального (социального) обеспечения судей при уходе в отставку.
В части 2 ст. 121 Конституции РФ предусмотрено, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Закон о статусе судей (ст. 13, 14) и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 17 и 18) устанавливают особые правила приостановления и прекращения полномочий судей, которые являются существенной гарантией обеспечения их независимости.
Полномочия судьи любого федерального суда, за исключением судей КС РФ, как и полномочия мирового судьи, приостанавливаются исключительно решением соответствующей квалификационной коллегией судей (как и принятие решения о возобновлении полномочий судьи) в случае: признания судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; возбуждения уголовного дела в отношении судьи либо привлечения его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; участия судьи в качестве кандидата на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ, в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган муниципального образования, а также главы муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления.
Полномочия судьи КС РФ могут быть приостановлены исключительно по решению самого КС РФ (как и их восстановление после отпадения оснований к их приостановлению), принимаемому не позднее одного месяца со дня выявления следующих оснований: а) если в отношении судьи возбуждено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; б) если судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности.
При этом важно иметь в виду, что приостановление полномочий судьи не прекращает его членства в судейском сообществе, не влечет прекращения выплаты ему денежного вознаграждения, не снижается уровень всех видов материального и социального обеспечения (кроме случая избрания в качестве меры пресечения заключения судьи под стражу), он не лишается гарантий неприкосновенности. Но он не вправе осуществлять правосудие, в том числе участвовать в коллегиальных судебных заседаниях, и вынесенный им или с его участием судебный акт не будет законным, не вправе участвовать в заседаниях органов судейского сообщества, даже если в отношении его таким органом не принималось специальное (по приостановлению полномочий) решение. Судья КС РФ, полномочия которого приостановлены, не вправе также направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию.
Неприкосновенность судьи как одна из самых существенных гарантий его независимости и самостоя-
тельности судебной власти в целом также прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 1 ст. 122). Действие данного принципа означает прежде всего невозможность привлечения судьи к какой-либо ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) в связи с высказанным им мнением при осуществлении правосудия по конкретному делу. Привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в порядке, предусмотренном федеральным законом (ч. 2 ст. 122 Конституции РФ). Принцип неприкосновенности распространяется не только на личность судьи, но и на его жилище и служебные помещения, используемые им транспорт и средства связи, корреспонденцию, имущество и документы.
В определении КС РФ от 21 декабря 200б г. № 529-О указано, что положения ст. 16 «Неприкосновенность судьи» Закона о статусе судей, в том числе ее п. 1, не могут быть истолкованы как препятствующие защите прав граждан от злоупотреблений властью и осуществлению ими права на доступ к правосудию, поскольку установленные этой статьей юридические гарантии независимости и неприкосновенности судей не затрагивают закрепленное ч. 2 ст. 46 Конституции РФ право граждан на обжалование в суде решений и действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц, а также не препятствуют гражданам направлять жалобы и сообщения о дисциплинарных проступках судей в соответствующие квалификационные коллегии судей и иные органы судейского сообщества. В то же время из положений Конституции РФ, гарантирующих каждому судебную защиту его прав и свобод, а также возмещение вреда, причиненного незаконными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц, не следует право гражданина самостоятельно определять вид и меру ответственности судей, действиями или реше-
ниями которых могли быть нарушены его права и законные интересы. Их юридическая ответственность, если она выходит за рамки восстановления нарушенных неправомерным деянием отношений или возмещения причиненного этим деянием вреда, является средством публично-правового реагирования на пра-вонарушающее поведение, в связи с чем вид и мера ответственности лица, совершившего правонарушение, а равно усложненный порядок ее реализации в отношении судей, обусловленный конституционно установленным судейским иммунитетом, должны определяться федеральным законодателем исходя из публично-правовых интересов.
Необходимо отметить, что неприкосновенность обеспечивается установлением особого порядка привлечения судьи к ответственности за совершенные правонарушения и проступки. С учетом этого законом закреплены особенности решения уголовно-правовых и уголовно-процессуальных вопросов, так или иначе связанных с обеспечением обоснованности привлечения судьи к ответственности.
Во-первых, установлен особый порядок решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении в качестве обвиняемого по другому уголовному делу. Такое решение может принять только:
в отношении судьи КС РФ — Председатель Следственного комитета РФ с согласия КС РФ;
в отношении судьи ВС РФ, ВАС РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, федерального арбитражного суда — Председатель Следственного комитета РФ с согласия Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;
в отношении судьи иного суда — Председатель Следственного комитета РФ с согласия квалификацион-
ной коллегии судей соответствующего субъекта РФ.
Во-вторых, установлен особый порядок избрания в отношении судьи меры пресечения в виде заключения под стражу, который состоит в том, что решение об этом может принять лишь судебная коллегия в составе трех судей ВС РФ или областного и ему соответствующего суда общей юрисдикции (в зависимости от принадлежности судьи к тому или иному суду). При этом такое решение может быть принято по ходатайству Председателя Следственного комитета РФ.
Заключение судьи под стражу производится с согласия соответственно КС РФ либо квалификационной коллегии судей. Соответствующее представление в КС РФ или квалификационную коллегию судей вносит Председатель Следственного комитета РФ.
Мотивированное решение КС РФ либо соответствующей квалификационной коллегии судей о даче согласия на избрание в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу принимается не позднее чем через пять дней со дня поступления представления Председателя Следственного комитета РФ и соответствующего судебного решения.
В-третьих, установлен запрет на применение в отношении судьи такой меры процессуального принуждения, как задержание. Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению. При этом личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей.
В-четвертых, в Законе о статусе судей установлены дополнитель-
ные гарантии защиты судей от необоснованного осуществления в отношении них оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий (если в отношении судьи не возбуждено уголовное дело либо он не привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу), связанных с ограничением их гражданских прав либо с нарушением неприкосновенности. Эти действия допускаются не иначе как на основании решения, принимаемого судебной коллегией в составе трех судей соответствующего суда общей юрисдикции.
После возбуждения уголовного дела в отношении судьи либо привлечения его в качестве обвиняемого по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия в отношении судьи (кроме заключения его под стражу) производятся в порядке, установленном федеральным уголовно-процессуальным законом и федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности.
Статья 9 Закона о статусе судей относит к числу гарантий независимости судьи предоставление ему за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.
Общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия, что позволяет сохранять доверие к его независимости и беспристрастности.
Закон о статусе судей достаточно развернуто регламентирует материальное обеспечение судей (ст. 19) и меры социальной защиты судьи и членов его семьи (ст. 20). Данные нормы соответствуют положениям Европейской хартии о статусе судей, согласно п. 6.1 которой судьи, выполняющие судейские функции в профессиональном качестве, имеют право на вознаграждение, уровень которого должен быть таким,
чтобы они были защищены от давления при принятии ими решений и в работе в целом, т. е. чтобы не были умалены их независимость и беспристрастность. Нормы п. 1 ст. 19 Закона о статусе судей, определяющие структуру заработной платы, соответствуют п. 6.2 Европейской хартии о статусе судей: размер вознаграждения может зависеть от стажа, от характера обязанностей, выполнение которых поручается судьям в профессиональном качестве, и от важности задач, возложенных на них, причем оценка этих факторов должна проводиться в условиях гласности.
Независимость судей обеспечивается в том числе системой органов судейского сообщества, создание которой предусмотрено Законом о судебной системе. Высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей РФ и Высшую квалификационную коллегию судей РФ.
Компетенция и порядок образования органов судейского сообщества
установлены Федеральным законом от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Органы судейского сообщества рассматривают актуальные проблемы работы судов, их кадрового, организационного обеспечения, а также правового и социального положения судей; призваны создавать условия, позволяющие судам быть самостоятельными, а судьям — получить реальную независимость.
Таким образом, Конституция РФ провозглашает гарантии независимости судей как основополагающие в определении их статуса в российской правовой системе. Обеспечение же рассмотренных гарантий зависит от дальнейшего законодательного регулирования и правоприменительной практики.
Библиографический список
Международная защита прав и свобод человека: сб. док. М., 1990.
Сборник нормативных актов о суде и статусе судей Российской Федерации: в 2 т. Т. 2. М., 2004.
