CC BY
63
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.7 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10261
ББК 67 © Ю.Г. Скрипкина, Т.А. Грищенко, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД В ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМАХ
Юлия Григорьевна Скрипкина, доцент кафедры конституционного и международного права, кандидат юридических наук
Санкт-Петербургский университет МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1) E-mail: yuliya.skripkina@bk.ru
Тарас Алексеевич Грищенко, доцент кафедры конституционного и международного права, кандидат юридических наук
Санкт-Петербургский университет МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1) E-mail: Gta_82@inbox.ru
Рецензент: доктор юридических наук, профессор П.А. Астафичев
Аннотация. Проведен анализ допустимых пределов ограничения конституционных прав граждан в условиях чрезвычайных ситуаций. Исследованы международные и национальные гарантии соблюдения и обеспечения прав граждан при введении особых правовых режимов. Определены общие проблемы конституционного регулирования института временного ограничения прав.
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация, особый правовой режим, ограничение конституционных прав граждан, публичные интересы, полномочия Президента, международные гарантии, Конституционный суд.
CONSTITUTIONAL GUARANTEES OF RIGHTS AND FREEDOMS IN SPECIAL LEGAL REGIMES
Yulia G. Skripkina, Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law, Candidate of Legal Sciences
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (198206, St. Petersburg, ul. Letchika Pilyutova, d. 1) E-mail: yuliya.skripkina@bk.ru
Taras A. Grishchenko, Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law, Candidate of Legal Sciences
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (198206, St. Petersburg, ul. Letchika Pilyutova, d. 1) E-mail: Gta_82@inbox.ru
Reviewer: Doctor of Legal Sciences, Professor P.A. Astafichev
Abstract. Analyzed the permissible limits of limiting the constitutional rights of citizens in emergency situations. International and national guarantees of observance and maintenance of the rights of citizens at introduction of special legal regimes are investigated. The General problems of constitutional regulation of the institution of temporary restriction of rights are defined.
Keywords: emergency situation, special legal regime, restriction of constitutional rights of citizens, public interests, powers of the President, international guarantees, constitutional court.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Скрипкина Ю.Г., Грищенко Т.А. Конституционные гарантии обеспечения прав и свобод в особых правовых режимах. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(5):51—55.
Министерство внутренних дел в своей профессиональной деятельности чаще прочих сталкивается с необходимостью применения «особых правовых режимов». Это обстоятельство заставляет нас детально исследовать природу «особых правовых режимов» и допустимые пределы воздействия такого правового режима на конституционные права граждан.
Одной из базовых проблем в определении допустимых пределов ограничения конституционных прав граждан, так и не разрешенной за 25 лет действия российского конституционализма, является толкование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а именно принципа «приоритета международного права».
Возможность введения «особых правовых режимов» — это суверенное право государства, тогда как права человека обеспечены международными гарантиями защиты [1, с. 42]. Проблемы соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права в условиях чрезвычайной ситуации, — это одна из наиболее конституционных дилемм, а в условиях затянувшегося с 2014 г. обострения международных отношений еще и крайне актуальная.
В целом, рассматривая с точки зрения международного права, институт «особых правовых режимов» большинство исследователей, в частности В.А. Винокуров и С.Б. Немченко, отмечают: «В условиях воз-
никновения обстоятельств, создающих существенные угрозы жизни и здоровью граждан, посягающих на суверенитет и целостность государства, временное отступление от международных обязательств, а также приостановление некоторых гарантий прав и свобод человека будет оправданным» [1, с. 56].
Важно подчеркнуть, что в основополагающих международных соглашениях нет классификации «особых режимов», используется только общее понятие — чрезвычайное положение. Данное обстоятельство делает не возможным на уровне международного соглашения четко определить перечень прав, подлежащих ограничению в конкретном типе «особого правового режима», следовательно, оценка международным сообществом обоснованности тех или иных ограничений конституционных прав в каждом конкретном случае становится, по меньшей мере, субъективной.
Ряд правоведов не считают данное обстоятельство критичным; так, А.В. Тарасов писал: «Тот факт, что международное право не сформировало четкой классификации особых правовых режимов, не может служить поводом для тревоги, поскольку сформированный общепризнанными принципами и нормами стандарт естественных и неотъемлемых прав человека будет обеспечен защитой в чрезвычайных обстоятельствах, не может быть ущемлен или утратить своей ценности» [11, с. 6].
Сложно согласиться с данной позицией, поскольку сам по себе международный механизм защиты фундаментальных прав личности работает только при объективной оценке режимов, направленных на ограничение.
В настоящий момент мы можем определить базовые положения международных гарантий обеспечения прав человека в особых правовых режимах1. Особенно стоит отметить Конвенцию СНГ «О правах и основных свободах человека» (принята 26 мая 1995 г. в Минске) именно, она дала толчок к формированию целого комплекса модельных законов, в том числе и в сфере чрезвычайных ситуаций. Кроме того, Конвенция СНГ вобрала в себя все важнейшие положения вышеназванных международных гарантий в части пределов допустимости «особых правовых режимов», а следом рассмотрим механизмы ограничения прав человека.
Анализ вышеназванных норм позволил нам сформулировать общее правило — введение «особого правового режима» не влечет отмену прав и свобод личности, общие условия временного ограничения прав
каждое государство устанавливает самостоятельно посредством «чрезвычайного законодательства». При этом не должен быть нарушен принцип «соразмерности» — меры по ограничению прав не должны превышать степени опасности, обусловленной чрезвычайной ситуацией (ч. 1 ст. 35 Конвенции СНГ).
Основываясь на общем правиле, определим критерии соблюдения конституционного права при введении «особого правового режима».
1) для введения «особого правового режима» чрезвычайная ситуация должна представлять непосредственную опасность для жизни и здоровья граждан, самой суверенной государственности, целостности территории;
2) введение чрезвычайного положения — публичное действие, требует официального объявления, включая обоснование причин, потенциальных угроз и сроков вводимых ограничений;
3) ограничения конституционных прав, принимаемые в каждом конкретном случае объявления «особого правового режима», не должны превышать степень опасности ЧС, обязаны соответствовать целевой направленности;
4) запрещено налагать дополнительные ограничения на естественные права;
5) отмена чрезвычайного положения влечет безусловное прекращение ограничений конституционных прав и свобод [11, с. 8];
6) введение временных ограничений конституционных прав не должно строиться на критериях, которые могут быть восприняты как сегрегация или дискриминация. Если гарантии недопустимости дискриминации по признакам пола, расы, социального происхождения в современном обществе можно считать абсолютными, то религиозный аспект по прежнему вызывает определенные дискуссии, особенно в светских государствах. Вопрос о том, имеет ли право государство запрещать какие либо религиозные течения как экстремистские остается открытым.
Важно помнить, что факт обращения государства к «дерогации» не приостанавливает действия международных актов, возможность ограничивать права и свободы — это не правило, а исключение [2, с. 112].
По сути, при принятии решения о правомерности введения «особого правового режима» в рамках ч. 3
1 Конвенция Содружества Независимых Государств «О правах и основных свободах человека». Мн., 1995.
ст. 55 Конституции РФ требуется соотнести объем публичных и частных интересов, допустимы только те ограничения, которые необходимы для достижения значимых публичных. Фактически, данный принцип провозглашает примат публичных интересов над личными, что противоречит содержанию ст. 2 Конституции РФ.
Конституция РФ не определяет конкретных оснований для введения «особого правового режима», для этой цели принят специальный федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», ст. 3 данного ФКЗ предусматривает соответствующие основания2.
Важным аспектом реализации института чрезвычайной ситуации является прямое конституционное регулирование пределов ограничения прав и свобод как относительно сроков, так и относительно объема [1, с. 61].
Так, согласно ст. 56 Конституции: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия... 3. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ» [8, с. 80].
Сформулируем общие признаки ограничений.
♦ посредством временного ограничения конституционных прав государственно-правовой механизм обеспечивает защиту публичных, более значимых для государства интересов. Ограничение одних прав является элементом обеспечения других прав (интересов);
♦ ограничение конституционных прав и свобод личности одновременно приводит к расширению властных полномочий государственных органов;
♦ конституционные ограничения прав и свобод человека и гражданина устанавливаются в форме ограничений-запретов.
Ряд исследователей конституционного права критически оценивают действенность гарантий, закрепленных в ст. 56. Так, А.В. Тарасов отмечал: «Перечисление в ч. 3 ст. 56 прав и свобод, неподлежащих ограничению при введении чрезвычайной ситуации, не является, само по себе, абсолютной гарантией, о недопустимости каких либо ограничений можно говорить только после наложения конституционных норм на конкретные общественные отношения и последующего за этим судебного толкования» [11, с. 9].
Фактически речь идет о том, что до принятия решения Конституционным судом РФ относительно каждого из прав, перечисленных в ст. 56 говорить об их абсолютном значении неуместно. Международные стандарты в этом плане сопоставимы с конституционными гарантиями, так как говорить о реальном их применении можно только после прямой интеграции Конституционным судом.
Такая позиция представляется нам, в сложившихся условиях, обоснованной. При этом приходится признать, что не все права, перечисленные в ст. 56 в решениях Конституционного суда, подтвердили свой «абсолютный характер» [2, с. 163].
Так, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24) в контексте определения от 12 февраля 2019 г. № 274-О «О смысле положений пункта 1 статьи 1521 и пункта 1 статьи 1522 ГК Российской Федерации» получило ограничительное толкование. Указанные статьи ГК определяют порядок и условия сбора, хранения и распространения информации о частной жизни гражданина, включая обнародование и дальнейшее использование его изображения. Конституционный Суд указал: «по смыслу оспоренных положений допускается обнародование и использование изображения гражданина без его согласия, когда имеет место публичный интерес»3.
Право знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24), несколько раз было предметом рассмотрения Конституционного суда4. В данном определении на соответствие Конституции были проанализированы нормы налогового кодекса и ряда подзаконных актов, определяющих порядок работы с информацией об имущественном положении граждан. Конституционный суд счел ограниченный режим как следствие и возможность отказа в предоставлении гражданам информации, обоснованной гарантией на неприкосновенность частной жизни.
2 Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 12 февраля 2019 г. № 274-О «О смысле положений пункта 1 статьи 1521 и пункта 1 статьи 1522 ГК Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. № 2.
4 Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 г. № 317-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ламбина Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 8.
Позицию Конституционного суда относительно «абсолютного характера» перечисленных в ст. 56 прав не представляется возможным назвать устойчивой. В зависимости от сферы общественных отношений и социально-политической повестки вопрос о допустимости ограничений прав и свобод в условиях введения особых правовых режимов подвергался значительной корреляции. Данный факт, по истечении последнего десятилетия, привел к тому, что действующее законодательство регламентировало механизмы ограничения в условиях чрезвычайного положения целого комплекса прав и свобод; перечень включает в себя личные, политические и экономические, культурные, имущественные и другие права [2, с. 98]:
♦ свобода передвижения, выбор места пребывания;
♦ личная неприкосновенность;
♦ неприкосновенность жилища;
♦ право на получение информации и свобода печати;
♦ непосредственное управление государством;
♦ объединение граждан;
♦ неприкосновенность частной собственности;
♦ свободное распоряжение своими способностями;
♦ забастовка и иные законные формы социально-политического протеста.
Для большинства перечисленных прав федеральным законодательством уже предусмотрены механизмы ограничения: мобилизация, реквизированное, национализация, комендантский час, конфиденциальность и так далее. При этом ст. 56 требует, чтобы весь комплекс ограничений был обоснован интересами защиты конституционного строя, а объем введенных ограничений должен быть соразмерен потенциальным последствиям угрозы.
В данном контексте принцип соответствия ограничений целям должен учитывать ряд условий.
Во-первых, должен быть реализован принцип минимального вмешательства в частную жизнь и соразмерности вводимых ограничений потенциальной угрозе. Требуется детальный регламент, обосновывающий соотнесение устанавливаемых ограничений с целями, закрепленными Конституцией.
Во-вторых, требуется гарант конституционности вводимого режима. Президент РФ, принимая решение о введении чрезвычайного положения, должен нести персональную ответственность (в плоть до импичмента), как субъект, единолично принимающий решение о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения5.
В-третьих, необходим расширенный механизм парламенского контроля за конституционностью действий Президента в данной ситуации.
Подводя итог, еще раз остановимся на некоторых базовых проблемах, требующих концептуального решения.
1. Принятие решения о правомерности введения «особого правового режима» реализуется в рамках ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и требует соотнесения объема публичных и частных интересов. Фактически, допустимы только те конституционные ограничения, которые признаны необходимыми для достижения значимых публичных интересов. Следовательно, можно говорить о примате публичных интересов над личными, что безусловно противоречит содержанию ст. 2 Конституции РФ.
2. Возможность введения «особых правовых режимов» — это суверенное право государства, тогда как права человека обеспечены международными гарантиями защиты. Проблемы соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права в условиях чрезвычайной ситуации требуют толкования ч. 4 ст. 15 Конституции, а именно принципа «приоритета международного права».
3. Основополагающие международные соглашения не содержат классификации «особых режимов», используя только общее понятие — чрезвычайное положение. Данное обстоятельство делает невозможным на уровне международного соглашения четко определить перечень прав, подлежащих ограничению в конкретном типе «особого правового режима», следовательно, оценка международным сообществом обоснованности тех или иных ограничений конституционных прав в каждом конкретном случае становится, по меньшей мере, субъективной.
Литература
1. Винокуров В.А., Немченко С.Б. Права и свободы человека и гражданина: их ограничение и защита. Курс лекций в конспективном изложении: Учеб. пособие. СПб., 2018.
2. Грищенко Т.А., Андрейцо С.Ю. Проблемы обеспечения конституционных прав граждан при применении сотрудниками полиции отдельных мер государственного принуждения: Моногр. СПб., 2018.
3. Кабышев В. Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений / Личность и власть (конституционные вопросы). Ростов н/Д.-Саратов, 1995.
5 Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (по состоянию на 7 марта 2005 г.) // Российская газета. 1992. № 103.
4. Карташкин В.А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник. 2003. № 1.
5. Крусс В.И. Дискриминация и дифференцированный подход к обладателям конституционных прав и свобод // Государство и право. 2005. № 12.
6. Лапаева. В.В. Конституция РФ об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина // Законодательство и экономика. 2005. № 1.
7. Малько А.В., Немченко С.Б, Смирнова А. А. Правовая политика в сфере обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий // Государство и право. 2015. № 5. С. 118-125.
8. Научно-практический комментарий к Конституции РФ. М., 1997.
9. Пчелинцев С.В. Проблемы реализации положений конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 8.
10. Пчелинцев С.В. Развитие законодательства об осуществлении правосудия в условиях особых правовых режимов: история и современность // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 97-105.
11. Тарасов А.В. Ограничение конституционных прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006.
12. Конституция РФ // Российская газета. 1993, 25 дек.
13. Всеобщая декларация прав человека (принята на 3-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. 1998, 10 дек.
14. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН // ООН. Резолюции Генеральной Ассамблеи на XXV сессии. Нью-Йорк. 1970.
15. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
16. Европейская Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания ETS № 126 // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4465.
17. ФКЗ от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
References
1. Vinokurov V.A., Nemchenko S.B. Prava i svobody che-loveka i grazhdanina: ikh ogranicheniye i zashchita. Kurs lek-tsiy v konspektivnom izlozhenii: Ucheb. posobie. SPb., 2018.
2. Grishchenko T.A., Andreytso S.Yu. Problemy obespec-heniya konstitutsionnykh prav grazhdan pri primenenii sotrud-nikami politsii otdel'nykh mer gosudarstvennogo prinuzhdeniya: Monogr. SPb., 2018.
3. Kabyshev V.T. Chelovek i vlast': konstitutsionnye pri-ntsipy vzaimootnosheniy / Lichnost' i vlast' (konstitutsionnye voprosy). Rostov n/D.-Saratov, 1995.
4. Kartashkin V.A. Prava cheloveka i mezhdunarodnaya bezopasnost' // Yurist-mezhdunarodnik. 2003. № 1.
5. Kruss V.I. Diskriminatsiya i differentsirovannyy pod-khod k obladatelyam konstitutsionnykh prav i svobod // Gosu-darstvo i pravo. 2005. № 12.
6. Lapaeva. V. V. Konstitutsiya RF ob osnovaniyakh i pre-delakh ogranicheniya prav i svobod cheloveka i grazhdanina // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2005. № 1.
7. Mal'ko A. V., Nemchenko S.B., Smirnova A.A. Pravovaya politika v sfere obespecheniya pozharnoy bezopasnosti, grazhdan-skoy oborony, chrezvychaynykh situatsiy i likvidatsii posledstviy stikhiynykh bedstviy // Gosudarstvo i pravo. 2015. № 5. S. 118-125.
8. Nauchno-prakticheskiy kommentariy k Konstitutsii RF. M., 1997.
9. PchelintsevS. V. Problemy realizatsii polozheniy konstitutsii RF ob osobykh pravovykh rezhimakh v federal'nom za-konodatel'stve // Zhurnal rossiyskogo prava. 2003. № 8.
10. PchelintsevS. V. Razvitiye zakonodatel'stva ob osushc-hestvlenii pravosudiya v usloviyakh osobykh pravovykh rezhi-mov: istoriya i sovremennost' // Zhurnal rossiyskogo prava. 2003. № 6. S. 97-105.
11. Tarasov A. V. Ogranicheniye konstitutsionnykh prav i svobod cheloveka v usloviyakh osobykh pravovykh rezhimov v RF: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. SPb., 2006.
12. Konstitutsiya RF // Rossiyskaya gazeta. 1993, 25 dek.
13. Vseobshchaya deklaratsiya prav cheloveka (prinyata na 3-ey sessii General'noy Assamblei OON rezolyutsiyey 217 A (III) ot 10 dekabrya 1948 g.) // Rossiyskaya gazeta. 1998, 10 dek.
14. Deklaratsiya o printsipakh mezhdunarodnogo prava, ka-sayushchikhsya druzhestvennykh otnosheniy i sotrudnichestva mezhdu gosudarstvami v sootvetstvii s Ustavom OON // OON. Re-zolyutsii General'noy Assamblei na XXV sessii. Nyu-York. 1970.
15. Konventsiya o zashchite prav cheloveka i osnovnykh svobod ETS № 005 (Rim, 4 noyabrya 1950 g.) (s izm. i dop. ot 21 sen-tyabrya 1970 g., 20 dekabrya 1971 g., 1 yanvarya 1990 g., 6 noyabrya 1990 g., 11 maya 1994 g.) // SZ RF. 2001. № 2. St. 163.
16. Evropeyskaya Konventsiya po preduprezhdeniyu pytok i beschelovechnogo ili unizhayushchego dostoinstvo obrashche-niya ili nakazaniya ETS № 126 // SZ RF. 1998. № 36. St. 4465.
17. FKZ ot 30 yanvarya 2002 g. № 1-FKZ «O voyennom polozhenii» // SZ RF. 2002. № 5. St. 375.
