CC BY
207
УДК: 342.4 ГРНТИ: 10.53.17 DOI: 10.32415/^аепйа.2018.08.04
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
М. Н. Рудман
Башкирский государственный университет Россия, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32
И Рудман Марк Наумович- [email protected]
В представленной статье выявляется сущность права на благоприятную окружающую среду как института конституционного права. Анализ экономических и международно-правовых факторов формирования современного права на благоприятную окружающую среду в действующей Конституции России дополнен характеристикой процесса формирования данного права в советском конституционном праве. Характеризуется правовой механизм реализации права на благоприятную окружающую среду в действующем законодательстве Российской Федерации.
Ключевые слова: неотчуждаемые права, правовой статус человека и гражданина, благоприятная природная среда, рациональное землепользование, экологическая безопасность.
THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO A HEALTHY ENVIRONMENT M. N. Rudman
Bashkir State University
32 Zaki Validi St., 450076 Ufa, Russia
El Rudman Mark - [email protected]
The article reveals the content of the constitutional right to a healthy environment. Analysis of economic and international legal factors in the formation of the modern institution of the right to a healthy environment in the Constitution of the Russian Federation is supplemented with the characteristic of process of formation of this law in Soviet constitutional law. Characterized by a legal mechanism of realization of the right to a healthy environment in the modern legislation of the Russian Federation.
Keywords: inalienable rights, the legal status of human and citizen, a favorable natural environment, rational land use, environmental safety.
Защита права на благоприятную окружающую среду стала рассматриваться в качестве общечеловеческой ценности и одного из важнейших институтов прав человека сравнительно недавно.
Ведущим фактором привлечения внимания гражданского общества и публичной власти к состоянию окружающей среды стало набирающее силу удорожание природных ресурсов в последней трети ХХ века, а к началу XXI в. экологические проблемы заняли ведущее место среди глобальных проблем современности в силу своего определяющего влияния на систему жизнеобеспечения общества в планетарном масштабе. Очевидно, что решение экологических проблем требует объединения усилий всего мирового сообщества.
Реализация права на жизнь в высокотехнологичном и потому подверженном огромному числу внешних и внутренних угроз обществе возможна только при условии обеспечения выполнения целого комплекса условий. Стремительное развитие производственных и информационных технологий, обострение потребностей индивида и общества в природных ресурсах привели к тому, что сохранение благоприятной окружающей среды стало рассматриваться в странах с развитой высокотехнологичной экономикой в качестве синонима права на жизнь. Его значение является тем более важным, что оно в силу своих особенностей имеет универсальный характер, обостряя целый комплекс экономических и политических проблем. Новое измерение приобретает ключевой для сохранения любого конституционного строя вопрос обеспечения равенства, поскольку различие доходов теперь будет означать рост разрыва меж-
ду возможностями доступа к благоприятной окружающей среде, что в свою очередь обостряет проблему равенства в обеспечении права на жизнь, здоровье, пенсионное обеспечение в пожилом возрасте.
Обеспечение права на благоприятную природную среду прямо зависит от рационализации природопользования, то есть от способностей субъектов внутригосударственного и международного права обеспечить такую рационализацию.
Рационализация использования истощаемых природных ресурсов для реализации жизненно важных потребностей развития личности становится одной из ведущих задач одновременного развития экономики и юриспруденции. Именно этот фактор актуализируется развитие права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду как института конституционного и международного права.
Реализация рассматриваемого права во многом пересекается с другими правами человека и гражданина. Гражданские права позволяют защищать жизнь, здоровье и имущество от какого-либо незаконного посягательства. Политические права граждан обеспечивают возможность такой защиты путем участия гражданина в осуществлении публичной власти. Конкретными примерами реализации такого права с целью обеспечения права на благоприятную окружающую среду могут быть инициирование референдума по конкретным вопросам охраны окружающей среды или процесса подготовки, влияние на принятие значимых для указанной охраны решений в области действующего законодательства, судебное обжалование действий и решений должностных лиц или органов публичной власти, нарушающих экологические права.
Обеспечение человеку достойного уровня жизни, обеспечивающего возможности для развития и создания семьи достигается путем законодательного закрепления механизмов реализации социально-экономических прав, реализация которых в современных условиях хозяйствования во все большей степени обусловлена экологическими характеристиками. В их число входят экологически безопасные условия труда, защита здоровья от вредных воздействий загрязненной окружающей среды.
Отсюда следует субъективном смысле конституционное право на благоприятную окружающую среду следует определить в качестве конституционно санкционированной и гарантированной публичной властью реальной, постоянной и неотчуждаемой совокупности правомочий человека и гражданина по реализации своих личных, социально-экономических, политических и культурных прав и свобод в оптимальных условиях современной окружающей среды. Эта совокупность правомочий включает возможность требовать от всех субъектов права, включая органы публичной власти и их должностных лиц, соблюдения конституционных обязанностей по охране окружающей среды и обращаться за государственной или общественной защитой в случае нарушения ими этих обязанностей.
Институт права на благоприятную окружающую природную среду формировался в течение полувека на уровне международного права, оказавшего мощное влияние на развитие универсальных черт конституционных моделей во всем мире. Его истоки обнаруживаются уже в Преамбуле Устава ООН и в принятий 10 декабря 1948 года Всеобщей декларации прав человека, указывающих в числе других целей международного сообщества содействие улучшению условий жизни при большей свободе, а также обеспечение права человека на жизненный уровень, необходимый «для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи».
Эта пусть и несовершенная юридическая конструкция стала теоретической базой формирования экологического законодательства в национальных конституциях в последующие десятилетия, когда в результате развития производства и усиления международных экономических связей экологические проблемы из второстепенных стали глобальными.
Впервые понятие «благоприятная окружающая природная среда» было использовано в 1972 г. на Стокгольмской конференции, посвященной проблемам защиты окружающей природной среды. В принятой по ее окончании итоговой Декларации принципов право человека на благоприятную окружающую среду входило в число основных прав и свобод. В первом принципе указанной Декларации была подчеркнута необходимость рассмотрения государственного суверенитета под углом зрения экологических интересов.
Важнейшим эпизодом развития современного экологического права стал принятый в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. итоговый документ, также известный под названием Декларация принципов (далее - Декларация Рио).
Принцип № 1 Декларации Рио заключается в признании права на благоприятную окружающую среду в качестве составной части права «на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой». Сравнительный анализ принципов Декларации Рио дает основание для определения права на благоприятную окружающую среду как обеспечения возможности для каждого человека пользоваться таким состоянием биосферы земли, которое обеспечивает наивысший
уровень физического и психического здоровья. Из такой формулировки следовала корреспондирующая праву гражданина на благоприятную окружающую среду обязанность органов публичной власти по созданию и поддержанию такого состояния. Понятие «благоприятная» относительно окружающей среды означает ее состояние, не создающее препятствий для достойной жизни и охраны здоровья человека.
В конституционной истории России право человека на благоприятную окружающую среду впервые закрепляется в ст. 18 Конституции СССР 1977 года, содержание которой включало понятие окружающей среды. Кроме того, в ст. 42 Конституции СССР 1977 г. закреплялось право гражданина СССР на охрану здоровья, обеспечиваемое наряду с прочими мерами, «оздоровлением окружающей среды». К ведению союзного государства согласно п. 5 ст. 73 Конституции СССР относилось определение общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов. Законодательное регулирование охраны окружающей среды было отнесено в ст. 113 Конституции СССР 1977 г. к компетенции Верховного Совета СССР. Указанным обязанностям корреспондировала впервые закрепленная в ст. 67 обязанность гражданина СССР беречь природу и охранять ее богатства.
Положения Конституции СССР 1977 года как федеративного государства отражались в Конституции РСФСР 1978 года. В ст. 17 в качестве обязанности государства устанавливалась охрана окружающей среды, в ст. 18 устанавливались в качестве конституционных обязанностей государства охрана и научно обоснованное, рациональное использование земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира. Кроме того, в число обязанностей государства входили сохранение в чистоте воздуха и воды, обеспечение воспроизводства природных богатств и улучшение окружающей человека среды.
Указанные положения с учетом имеющегося опыта реализации конституционного законодательства были заимствованы законодателем при разработке новой Конституции Российской Федерации 1993 года.
Ст. 42 Конституции РФ призвана гарантировать получение гражданами России достоверной информации о состоянии окружающей среды, необходимой для возмещения ущерба, причиненного интересам граждан в случае экологического правонарушения.
Конституционный механизм обеспечения гарантий реализации права на благоприятную окружающую среду включает также положения статей 45, 46, 48, 52 и 53 Конституции РФ. Либеральный характер гарантий защиты прав и свобод граждан проявляется в п. 2 ст. 45 Конституции РФ, гарантирующей право каждого на защиту своих прав и свобод всеми не запрещенными законом способами. Н.А. Гейт, комментируя содержание данного пункта, отмечает, что единственным ограничителем защиты своих прав следует считать «соблюдение интересов, прав и свобод других лиц»[7, с. 26]. В ст. 46 каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Таким образом, в суд можно обратиться за защитой не только конституционного права, но и отраслевого, закрепленного как законом, так и подзаконным актом. При этом в п. 2 указанной статьи подчеркивается возможность судебного обжалования решений, действий или бездействия органов публичной власти, должностных лиц и общественных объединений. В п. 3 ст. 46 законодатель закрепляет право каждого на обращение
в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека при условии исчерпания всех имеющихся внутригосударственных способов правовой защиты.
В целом, в действующей Конституции РФ закреплены следующие институты реализации права на благоприятную окружающую среду:
1. Ст. 9 - принцип использования и охраны природных ресурсов в качестве «основы жизни и деятельности народов»;
2. Ст. 29 - право каждого лица на благоприятную окружающую среду;
3. Ст. 36 право граждан и их объединений владеть, пользоваться и распоряжаться землей и иными ресурсами, осуществляемое собственниками свободно при условии недопущения с их стороны ущерба окружающей среде и нарушений прав и законных интересов других лиц;
4. Ст. 37 - право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям обеспечения безопасности и гигиены;
5. Ст. 41 - государственное финансирование программ охраны и укрепления здоровья населения и поощрение деятельности, обеспечивающей экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие;
6. Ст. 42 - право каждого на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу лица в результате совершения экологического правонарушения;
7. Ст. 58. - обязанность каждого по сохранению природы и окружающей среды, обязанность каждого оберегать природные богатства.
Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ основные экологические права относятся к неотчуждаемым, естественным правам человека, получаемыми с момента рождения [8, с. 74].
Из перечисленных гарантий защиты права на благоприятную окружающую среду наиболее эффективной является судебная зашита, обеспечивающей охрану прав, свобод и законных интересов человека от любых проявлений произвола.
Судебная защита основана на двух основных судебных функциях. Позитивная функция через возможность обращения к правосудию предоставляет гарантии охраны и защиты права на благоприятную окружающую среду наряду с иными правами от необоснованных посягательств других лиц, а контрольно-арбитражная функция гарантирует права и свободы в отношениях между человеком и государством.
Н.А. Гейт отмечает, что отрицательное воздействие российской промышленности на окружающую среду значительно выше, чем в технологически передовых странах. Практические проблемы реализации конституционного механизма права на благоприятную окружающую среду, в основном, являются следствием неупорядоченного размещения технологического потенциала [7, с. 27]. Необходимые для развития производственной сферы как основы экономического развития и национальной безопасности ресурсы органического топлива находятся преимущественно в Азиатской части страны, а определяющая доля энергопотребления востребована по месту расположения ведущих промышленных центров в Европейской части. Неупорядоченная хозяйственная деятельность в эпоху формирования отечественной индустриальной экономики нанесла значительный ущерб всем природно-географическим зонам страны. В наибольшей степени пострадала почти исчезнув-
шая на равнинных территориях России зона степей. Кроме того, значительные площади природных зон приходятся на экосистемы, находящиеся на разных стадиях деградации или восстановления.
Обширные территории вокруг таких крупных промышленных центров как Норильск и Мончегорск в крайней степени поражены выбросами в атмосферу соединений серы и азота. В Республике Коми усиливается разрушающее воздействие на тундровые экосистемы аварийных разливов нефти. Приведенные примеры отражают неразрывную связь реализации права на благоприятную окружающую среду с национальными интересами страны в сфере комплексной системы экологической безопасности, о которой идет речь в п. «д» ст. 72 Конституции РФ как о сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Обострение проблемы экологической безопасности, решение которой является одним из необходимых условий обеспечения устойчивого развития, обусловило понимание необходимости ее комплексного решения. Одним из ведущих способов обеспечения права на благоприятную окружающую среду следует признать структурную перестройку отечественной экономики, содержание которой должно учитывать в качестве ведущего фактора соображения экологической безопасности.
На нормативном уровне основные направления деятельности в сфере экологически обоснованного размещения производительных сил, экологически безопасного развития энергетики, промышленности, транспорта, коммунального хозяйства и сельского хозяйства, развитие которых необходимо для реализации права на благоприятную окружающую среду, были обозначены в Указе Президента РФ от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» [5].
Отдельным направлением обеспечения права на благоприятную внешнюю среду в условиях стремительного военно-промышленного комплекса является решение проблем экологической безопасности отдельных видов оборонной деятельности, в первую очередь, уничтожения химического оружия. Так, Российская Федерация присоединилась к «Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» [3], в рамках которого определены полномочия Президента РФ, компетенция Правительства РФ и Федерального Собрания РФ при разработке мер для обеспечения безопасности граждан и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия. Нормативно-правовые основы хранения, перевозки, уничтожения химического оружия закреплены специальным Федеральным законом [2].
Для реализации международных обязательств Российской Федерации в области химического разоружения еще в 1996 году принята Федеральная целевая программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» [6]. Положения данной программы корреспондируется с Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» [4], включая задачи охраны окружающей среды, здоровья персонала объектов и населения, проживающего в районах их размещения.
При учете большого значения уже сформированной правовой базы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации необходимо учитывать, что право граждан на благоприятную окружающую природную среду
во многом определяется экологическим образованием и воспитанием и суммой государственных гарантий экологических прав. Эти две составляющие неразрывно связаны между собой, призваны постоянно и всесторонне дополнять и совершенствовать друг друга.
Таким образом, конституционное право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации реализуется через установление и реализацию системы конституционных гарантий. К ним относятся:
Во-первых, установление правовых институтов, которые являются базовыми для всех юридических гарантий защиты данного права.
Во-вторых, конституционное закрепление понятий и содержания экологических прав и гарантий их реализации.
В-третьих, обеспечение контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью государственных
ЛИТЕРАТУРА
органов, всех субъектов права, призванных обеспечивать качество окружающей среды.
В качестве гарантий могут быть признаны положения Конституции РФ, закрепленные в ст. 2, 10, 17, 19, 52. В качестве общей конституционной гарантии выступает также закрепленная в п. «в» ст. 71 Конституции РФ норма, относящая регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина исключительно к ведению Российской Федерации, то есть обязывающая Президента РФ и Правительство РФ к своевременному принятию всех необходимых мер по обеспечению экологической безопасности, реализующей право граждан РФ на благоприятную окружающую среду. В условиях современного российского государства, развивающегося в направлении административной централизации системы публичного управления, этот институт является по содержанию наиболее эффективным.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ред. от 23.05.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 18. Ст. 2105.
3. Федеральный закон от 05.11.1997 № 138-ФЗ «О Ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5138.
4. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
5. Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 17. Ст. 2546.
6. Постановление Правительства РФ от 21.03.1996 № 305 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» (ред. от 19.07.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 14. Ст. 1448.
7. Гейт Н.А. Значение Конституции Российской Федерации в обеспечении права на благоприятную окружающую среду // Юридическая мысль. 2013. № 5. С. 21-28.
8. Цыганов А.А. Правовые основы природопользования. Общая часть: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Тверь: Твер. гос. ун-т, 2013. 239 с.
Поступила в редакцию 21.08.2018
