CC BY
357
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2012. № 1. С. 379-385.
УДК 342
А.И. Казанник
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА НА ИСКОННУЮ СРЕДУ ОБИТАНИЯ И ЕГО СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция РФ признает право коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания. Рассматриваются актуальные проблемы его защиты в судебном порядке.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы Севера; исконная среда обитания; судебная защита.
Север охватывает территорию почти в 11 млн кв. км, что составляет 64 % площади России. В его пределах проживают тридцать пять коренных малочисленных народов, общая численность которых не превышает 200 тыс. человек [1].
Федеральный закон от 19 июня 1996 г. №76-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» определяет коренные малочисленные народы Севера как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями [2].
Коренные народы Российского Севера являются потомками тех этносов, которые населяли его территорию до прихода туда людей с другой материальной и духовной культурой, другого этнического и расового происхождения. Они отличаются от остальной части населения Севера своими обычаями и традициями, языком и религией, формами ведения экстенсивного хозяйства на базе возобновимых природных ресурсов. В местах традиционного проживания для них характерна высокая интеграция в исконную среду обитания, что выражается в духовной, экономической и физиологической зависимости от природы. Сами коренные малочисленные народы Севера сознательно считают себя не только самостоятельными этническими общностями, но и неотъемлемой частью природной среды [3].
Сложившийся в индивидуальном и общественном сознании коренных малочисленных народов Севера стереотип о неразрывной связи человека с природой имеет под собой веские основания. В районах Севера преобладают суровые природные условия с низкими среднегодовыми температурами воздуха, переувлажненными и заболоченными почвами, повсеместным распространением вечной мерзлоты. Они обусловливают короткий вегетационный период, значительно замедляют биологические процессы, обедняют видовое разнообразие животного и растительного мира. Поэтому здесь сформировались исключительно хрупкие, легкоуязвимые экосистемы. Они довольно быстро реагируют на вмешательство человека появлением термокарстовоэрозионных оврагов и озер, гибелью древесно-кустарниковой растительности, мхов и лишайников, устойчивым загрязнением атмосферы и водоемов, исчезновением диких животных [4].
Коренные малочисленные народы Севера испокон веков занимались традиционным природопользованием, применяя только историче-
© А.И. Казанник, 2012
ски сложившиеся способы освоения тундровых и таежных богатств России. Оно осуществлялось на основе долговременного, экологически сбалансированного пользования возобновляемыми природными ресурсами без подрыва их способности к устойчивому воспроизводству и уменьшению видового разнообразия. По существу это не истощительное природопользование, которое объективно вписано в экологические системы Севера как естественный элемент, полностью подчинено природным циклам.
Под воздействием суровых погодных условий и традиционного природопользования сформировалась исконная среда обитания коренных малочисленных народов Севера. Антропогенные изменения в этой среде неизбежно приведут к вымиранию коренных малочисленных народов Севера в силу их генетической адаптиро-ванности к уникальным экосистемам [5]. Вот почему зашдта государством права коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания является одновременно и защитой их права на жизнь.
Согласно ст. 69 Конституции РФ государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Наряду с общей нормой о гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера в Конституции РФ сформулирована и специальная норма, имеющая непосредственное отношение к защите их права на исконную среду обитания. По смыслу этой нормы в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. «м» ст. 72 Конституции РФ).
Легальное определение понятия «исконная среда обитания» дано в ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». По закону исконная среда обитания представляет собой «исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни» [6].
Такое определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов России является слишком лаконичным. В нем не схвачены даже самые существенные черты столь многогранного
явления, что на практике затрудняет судебную защиту права этнических общностей на исконную среду обитания и традиционный образ жизни. В отличие от законодателя специалисты по этнографии и юридической антропологии определяют интересующее нас понятие как «природную и историко-культурную среду, которая сложилась на территориях исторического расселения коренных малочисленных этнических общностей и является основой их традиционного образа жизни» [7].
Исконная среда обитания коренных малочисленных народов Севера включает совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных природных и антропогенных объектов. К их числу относятся:
• земли национальных поселений, которые обеспечивают кровнородственные, социальные и этнокультурные связи с сородичами, предками и будущими поколениями как возможность осуществления процессов генетической и культурной преемственности во всей их полноте;
• земли, где захоронены предки и где рассчитывают быть похороненными ныне живущие поколения людей;
• культовые объекты природы каждого из коренных малочисленных народов Севера (священные рощи, озера и участки рек, водопады, одиночные деревья, скалы, горные пещеры, перевалы и др.);
• охотничьи угодья, рыбопромысловые и зверобойные участки, оленьи пастбища, орехопромысловые зоны, площади собирательства.
Исконная среда обитания коренных малочисленных народов Севера служит материальной первоосновой развития их традиционных отраслей хозяйства и промыслов, сохранения историко-культурного и духовного наследия, уникальных трудовых навыков. Благоприятная среда дает возможность им вести традиционный образ жизни, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, социальной организации проживания, на самобытной культуре и обычаях, религиозных верованиях.
В Российской Федерации обеспечивается судебная защита конституционного права коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания. В ст. 14 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусмотрено, что все лица, относящиеся к малочисленным народам и их объединениям, имеют право на судебную защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хо-
зяйствования и промыслов, осуществляемую в порядке, установленном федеральными законами.
При рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.
В целях эффективной судебной защиты прав коренных малочисленных народов Севера допускается участие в судебной защите их уполномоченных представителей.
Судебная защита конституционного права коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания обеспечивается в процессе рассмотрения административных, уголовных и гражданских дел, связанных с нарушением правовых норм об охране природных и антропогенных объектов, находящихся на территориях исторического расселения этих народов. Такие нормы закреплены в Градостроительном кодексе РФ и практически во всех федеральных законах о рациональном природопользовании и охране окружающей среды [8].
Судебная практика по защите конституционного права коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания начинает только формироваться. Тем не менее уже теперь можно проследить основные тенденции в становлении практики, выявить определенные противоречия, внести научно обоснованные предложения по ее совершенствованию.
Наиболее важной формой обеспечения охраны исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера служит создание территорий традиционного природопользования. По своему статусу они являются особо охраняемыми природными территориями, образованными для ведения коренными малочисленными народами Севера традиционного природопользования и традиционного образа жизни, сохранения и защиты исконной среды обитания и биологического разнообразия, сохранения и развития самобытной культуры этих народов.
В Федеральном законе от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» определен порядок образования таких тер-
риторий [9]. В нем четко зафиксировано, что инициатива создания территорий традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения исходит от лиц и общин коренных малочисленных народов. Она реализуется путем их обращения соответственно в Правительство Российской Федерации, исполнительный орган общей компетенции субъекта РФ, органы местного самоуправления (ст. 6-8).
На основании закона в Правительство РФ были направлены от имени общин и представителей коренных малочисленных народов Севера десятки обращений об образовании территорий традиционного природопользования федерального значения.
Однако вместо положительного решения вопроса заявители получили отписки из Министерства экономического развития и торговли РФ, в которых говорилось о противоречиях, якобы имеющихся в российском законодательстве о территориях традиционного природопользования, о необходимости внесения изменений в действующие законы, разработки и принятия новых законов и подзаконных нормативных правовых актов.
Отказ общинам и представителям коренных малочисленных народов Севера в реализации их основополагающего права на ведение традиционного образа жизни и защиту исконной среды обитания является незаконным и необоснованным. Правительство РФ, защищая интересы крупнейших сырьедобывающих компаний страны, грубо нарушило положения Конституции РФ (ст. 2, 6, 9, 15, 69, 72) и Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (ст. 4, 8), а также Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (ст. 6).
Представители и общины коренных малочисленных народов Корякского и Эвенкийского автономных округов, Катангского района Иркутской области обратились с исковыми заявлениями в Пресненский суд г. Москвы с требованиями обязать Правительство РФ прекратить незаконное бездействие по вопросам образования территорий традиционного природопользования федерального значения.
Суд расценил письма Министерства экономического развития и торговли РФ, направленные в ответ на обращения представителей и общин коренных мало-
численных народов Севера, не как факт бездействия Правительства РФ, а как его реальный отказ в образовании территорий традиционного природопользования, оставив при этом исковые требования без удовлетворения.
Кассационные жалобы на решения Пресненского суда рассматривались в Московском городском суде. Он оставил все решения суда первой инстанции без изменений, а жалобы - без удовлетворения. Причем в мотивировочной части каждого своего определения Московский городской суд использовал юридически ничтожные доказательства, приведенные в ответах Министерства экономического развития и торговли РФ на обращения представителей и общин коренных малочисленных народов Севера в Правительство РФ [10].
Бездействие Правительства РФ, делающего всё возможное, чтобы отложить на неопределенное время образование территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера федерального значения, и принятие судами в угоду исполнительной власти чисто политических решений грубо нарушают конституционное право народов на исконную среду обитания и фактически ставят их перед угрозой исчезновения [11].
В отличие от Правительства РФ исполнительные органы государственной власти северных субъектов Российской Федерации проявляют заботу о сохранении исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Так, например, в Ханты-Мансийском автономном округе - Юг-ре образовано 523 территории традиционного природопользования регионального значения общей площадью 14 832 408 га, в границах которых коренные малочисленные народы Севера ведут традиционный образ жизни и занимаются привычными для себя видами хозяйствования.
В строгом соответствии с законом действуют и судебные органы северных регионов России при защите конституционного права коренных малочисленных народов на исконную среду обитания. Обобщение судебной практики показывает, что представители и общины коренных малочисленных народов Севера обращаются с исковыми заявлениями в основном по двум категориям дел. Во-первых, о признании незаконными правовых актов исполнительных органов местного самоуправления, нарушающих право коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания. Во-
вторых, о возмещении собственникам материального вреда, причиненного в результате уничтожения или порчи природных либо антропогенных объектов исконной среды обитания.
Суды практически всех северных субъектов Российской Федерации отменяют по искам представителей и общин коренных малочисленных народов постановления исполнительных органов местного самоуправления об отводе земельных участков для строительства производственных зданий и сооружений в национальных поселках, если это создает реальную угрозу деградации исконной среды обитания коренного населения. На стадии подготовки дела к слушанию суды тщательно проверяют проекты планировки и застройки национальных поселков, проектно-сметную документацию, заключение государственной и общественной экологических экспертиз на предмет их соответствия требованиям Градостроительного кодекса РФ о сохранении исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера. Под влиянием судебной практики в национальных поселках Севера строятся лишь предприятия по переработке продукции традиционных отраслей хозяйства и промыслов местного населения [12].
Отмена в судебном порядке незаконных постановлений исполнительных органов местного самоуправления об отводе земельных участков для нужд капитального строительства в национальных поселках Севера дает возможность предотвратить повторение трагедии 50-80-х гг. прошлого столетия, когда в результате насильственного перевода коренных малочисленных народов на оседлый образ жизни были разрушены их традиционные схемы расселения. В чуждых для аборигенов природных и жилищно-бытовых условиях общая заболеваемость их увеличилась почти в два раза, а психические расстройства возросли более чем в пять раз.
Типичными для второй категории дел являются дела о возмещении вреда, причиненного общинам коренных малочисленных народов Севера в результате повреждения или уничтожения отдельных объектов исконной среды обитания незаконной деятельностью хозяйствующих субъектов, независимо от их форм собственности. Так, Арбитражный суд Хабаровского края своим решением от 29 июля 2002 г. полностью удовлетворил исковые требования общины «Национальное кооперативное хозяйство» к лесозаготовительному предприятию - ОАО «Чистовод-
ное» о возмещении вреда, причиненного неблагоприятными изменениями в исконной среде обитания коренных малочисленных народов региона, внесенными незаконной заготовкой древесины. В решении суд указал, что община «Национальное кооперативное хозяйство» является объединением коренных малочисленных народов Севера, включенных в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. №255. Община ведет охотничье хозяйство на землях, входящих в состав территории традиционного проживания коренных малочисленных народов. На этих землях лесозаготовительное предприятие - ОАО «Чистоводное» осуществляло рубки главного пользования на основании лесорубочных билетов. При выдаче этих документов вопрос о ведении рубок главного пользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера не был согласован с общиной «Национальное кооперативное хозяйство», что противоречит нормам ст.121 Лесного кодекса РФ. Заготовкой древесины были ухудшены условия обитания ценных промысловых животных, которые являются объектами традиционной охоты коренных малочисленных народов Севера. Тем самым был причинен материальный вред охотничьему хозяйству национальной общины, который был взыскан с ответчика по решению суда в полном объеме [13].
Аналогичные решения Арбитражный суд Хабаровского края выносил по искам общин коренных малочисленных народов Севера к лесозаготовительным организациям - ООО «Вега» и «Водолей», причинивших своей производственной деятельностью материальный вред охотничьему хозяйству этих общин [14].
Примером успешной судебной защиты права коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания и ведения традиционного образа жизни может служить решение Арбитражного суда Республики Коми от 5 мая 2010 г. по иску производственного сельскохозяйственного кооператива «Колхоз Ижимский оленевод» к ООО «Печоранефть» о возмещении материального вреда, причиненного оленьим пастбищам. В судебном заседании было установлено, что в результате незаконных действий ответчика в летний период и в межсезонье был уничтожен гусеничной техникой почвенный покров, на площади более 300 га с произраставшим на нем ягелем - основной кормовой базой север-
ных оленей. С учетом заключения экспертизы по оценке площади поврежденных пастбищ и определению суммы ущерба суд удовлетворил исковое требование оленеводов в полном объеме [15].
Весьма противоречивой является судебная практика по защите прав коренных малочисленных народов Севера и их общин на традиционное природопользование. В частности, судебная коллегия по гражданским делам Таймырского окружного суда своим определением от 25 октября 2005 г. правильно, на наш взгляд, признала за коренными малочисленными народами Севера право на приоритетное пользование животным миром в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, независимо от образования территорий традиционного природопользования. Такой же подход к защите прав коренных малочисленных народов Севера прослеживается и в практике правоприменительной деятельности Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.
Вместе с тем Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа своим постановлением от 19 сентября 2003 г. увязал право коренных малочисленных народов на возмещение материального вреда, причиненного незаконными действиями предприятий и организаций природным объектам исконной среды обитания, с наличием у них реального права на земли, оформленного в установленном законом порядке. Как уже отмечалось в юридической литературе, это, мягко говоря, несколько субъективная интерпретация действующего законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации на исконную среду обитания, традиционный образ жизни и традиционное природопользование [16]. Получается, что только народы, получившие в собственность земельные участки, могут пользоваться важнейшими конституционными правами, защищать в суде свои законные интересы.
Представители коренных малочисленных народов Севера часто подают исковые заявления в суды с требованиями о прекращении хозяйственной и рекреационной деятельности в местах нахождения культовых объектов, входящих в состав исконной среды обитания этих народов. но суды отказывают в приеме их к рассмотрению по мотивам, что культовые объекты не значатся в перечне заповедников, заказников, национальных природных парков и памятников природы.
По нашему мнению, это как раз тот случай, когда суды должны принимать во внимание традиции и обычаи коренных малочисленных народов Севера, поскольку они не противоречат федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и объектах. Культовые места, с одной стороны, являются для того или иного народа Севера настоящими святынями, основной формой воплощения религиозных верований людей, а с другой - особо охраняемыми природными комплексами. Для верующих главными объектами культовых мест, безусловно, служат рукотворные сооружения и предметы: святилище в виде сруба, амбарчик на высоких сваях, антропоморфные фигуры, столбики для привязывания жертвенных животных, места для кострищ и т. п. Тем не менее в границах культового места, как свидетельствует религиозная практика коренных малочисленных народов Севера, запрещены любые виды природопользования. Там нельзя собирать ветки и камушки, рвать траву, дотрагиваться рукой до деревьев и кустарников, подплывать на лодке близко к берегу и касаться веслом земли. Согласно обычаю нужно, проплывая мимо расположенного культового места, всё время черпать ладонью святую воду из реки и выпивать ее прямо в лодке [17].
Культовые места коренных малочисленных народов Севера испокон веков выполняли не только духовную, но и важную природоохранную функцию. Они являлись своеобразными резерватами для воспроизводства диких животных и растений, сохранения редких и типичных ландшафтов, поддержания экологического равновесия в тундровой и таежной зонах. И теперь культовые места остались, по сути дела, формой абсолютной охраны природы, которая осуществляется самим народом на основе религиозных верований, сложившихся обычаев [18]. В силу этих причин требуется судебная зашдта норм обычного права коренных малочисленных народов Севера, обеспечивающих охрану их культовых мест, исконной среды обитания.
В связи с крупномасштабным хозяйственным освоением районов Севера допускается изъятие земельных участков на территориях закрепленных родовых угодий коренных малочисленных народов для нужд промышленности и капитального строительства. В этих случаях семьи и общины имеют право на компенсацию за причиненные им потери, убытки и упущенную выгоду. Государство гарантиру-
ет, что после проведения необходимых мероприятий по рекультивации нарушенных земель родовых угодий семьи и общины могут возвратиться в места своего проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Однако, как показывают простейшие подсчеты, нефтегазодобывающие компании тратят на компенсацию вреда, причиненного семьям и общинам коренных малочисленных народов Севера в результате изъятия земельных участков из состава родовых угодий, не более 0,0002 % от стоимости добытого из недр земли сырья. Традиционно сложившиеся объемы компенсаций семьям и общинам коренных малочисленных народов Севера со стороны нефтегазодобывающих компаний за пользование земельными участками родового угодья выражаются в покупке снегохода, лодочного мотора и годового запаса бензина к ним. Иногда аборигенов покупают за несколько мешков муки в год, спецодежду, простейшие стройматериалы [19].
Тем не менее представители коренных малочисленных народов Севера не обращаются в суды с исками о возмещении материального вреда, причиненного семьям и общинам в результате пользования земельными участками родовых угодий в целях, не связанных с ведением традиционного хозяйства. Главная причина отказа от судебной защиты своих прав заключается в том, что до сих пор не принята специальная методика подсчета материального вреда, причиняемого пользователям родовых угодий. Этот пробел необходимо как можно раньше устранить путем утверждения Правительством РФ специальных такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный семьям и общинам коренных малочисленных народов Севера в результате изъятия земельных участков из состава закрепленных родовых угодий для нужд промышленности и строительства.
Таким образом, судебная практика по защите конституционного права коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания отличается известной противоречивостью. Эти противоречия можно разрешить путем совершенствования действующего законодательства и укрепления законности в правоприменительной деятельности органов судебной власти.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Российский Север: проблемы социального развития / под ред. Н. А. Волгина, Ю. П. Алексеева. М., 2004. С. 150.
[2] Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3030.
[3] Харючи С. Н. Современные проблемы коренных народов Севера. Томск, 1999. С. 7.
[4] Крючков В. В. Север: природа и человек. М., 1979. С. 61, 310.
[5] Современные проблемы традиционного природопользования народов Севера : материалы Международной конференции (Москва, 1921 мая 1999 г.). М., 2000. С. 63.
[6] Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
[7] Богословская Л. С., Павлов П. Н. Коренное население Российского Севера и современное законодательство в области природопользования и охраны окружающей среды // Человек и право. М., 2000. С. 71.
[8] См., например: ст. 31. 78, 82, 97 Земельного кодекса РФ; ст. 34 Водного кодекса РФ; ст. 30, 48 Лесного кодекса РФ; ст. 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»; ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; ст. 15 и 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»; ст. 6 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции».
[9] Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
[10] См.: http://www.rodnikcenter.ru/ru/otchet4.shtml
(дата обращения: 01.05.11).
[11] Транин А. А. Традиционное природопользование и соблюдение прав коренных малочисленных народов России // Гос. и право. 2010. № 5. С. 26.
[12] Райшев А. Нет земли без народа и народа без своей земли // Российская Федерация сегодня. 2003. № 11. С. 49.
[13] См.: http://www. rodnikcenter.ru/ru/otchet4.shtml (дата обращения: 01.05.11).
[14] Там же.
[15] Там же.
[16] Кряжков В. А. Право на пользование землей и сопряженные с ним права коренных малочисленных народов Севера (конституционноправовые основы) // Гос. и право. 2008. № 12. С. 86.
[17] Гемуев И. Н., Сагалаев А. М. Религия народа манси (культовые места XIX - начало XX вв.). Новосибирск, 1986. С. 8-155.
[18] Казанник А. И. Народная охрана природы Сибири. Омск, 1999. С. 70-73.
[19] Райшев А. Указ. соч. С. 49.
