CC BY
75
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.415
DOI 10.24411/2312-3184-2020-10004
Шаламова Алиса Наильевна
начальник кафедры государственно-правовых дисциплин ВосточноСибирского института МВД России кандидат юридических наук, доцент E-mail: alisa.shalamova@yandex.ru
Shalamova Alisa Nailevna
head of the Department of State Law Disciplines of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, Associate Professor E-mail: alisa.shalamova@yandex.ru
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ КАК ПУТЬ УТВЕРЖДЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)
Введение: в статье рассмотрены новые оценки и характеристики социального государства в юридической науке.
Материалы и методы: основу исследования составляет законодательство Республики Казахстан, научные исследования в области конституционного права, сравнительного правоведения по изучаемой проблематике. Методологической основой исследования послужил общий диалектический метод научного познания, носящий универсальный характер, а также методы логической дедукции, индукции, познавательные, статистические методы, приемы сравнения, анализа, обобщения и описания.
Результаты исследования: показаны изменения в законодательстве Республики Казахстан, направленные не только на реализацию социальной политики в узком смысле, т. е. на социальное обеспечение нуждающихся из социальных фондов, на социальную защиту, но и на развитие предпринимательства, как полезную творческую деятельность экономически активного населения. Предприниматели осуществляют самообеспечение достойного жизненного уровня для себя и членов своей семьи, и в то же время выполняют общезначимую задачу развития экономики, т. е. уровень развития предпринимательства напрямую связан с характеристикой государственности как социальной.
Выводы и заключения: в последние годы в Республике Казахстан предприняты активные меры по развитию законодательства, направленного на создание малого и среднего предпринимательства, благоприятных условий для эффективного, безопасного и комфортного ведения бизнеса. Этот опыт представляет интерес для российского законодателя и органов, обеспечивающих развитие предпринимательства, реализации гражданами своего конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, предусмотренной ст. 34 Конституции РФ.
Ключевые слова: социальное государство, правовое регулирование, законодательство Республики Казахстан, экономика, правовая политика.
LEGAL REGULATION OF THE SOCIAL SPHERE AS A WAY OF ESTABLISHING SOCIAL STATEHOOD
Introduction: the article discusses new assessments and characteristics of the social state in legal science.
Materials and methods: the basis of the study is the legislation of the Republic of Kazakhstan, scientific research in the field of constitutional law, comparative law on the studied issues. The methodological basis of the study was the general dialectical method of scientific knowledge, which is universal in nature, as well as methods of logical deduction, induction, cognitive, statistical methods, methods of comparison, analysis, generalization and description.
Research results: The changes in the legislation of the Republic of Kazakhstan are shown, aimed not only at the implementation of social policy in the narrow sense, that is, at the social security of those in need from social funds, at social protection, but also in the development of entrepreneurship as a kind of useful creative activity of the economically active population. Entrepreneurs carry out self-sufficiency of a decent standard of living for themselves and their family members, and at the same time fulfill the generally significant task of developing the economy. That is, the level of development of entrepreneurship is directly related to the characterization of statehood as social.
Summary and Conclusion: in recent years, the Republic of Kazakhstan has taken active measures to develop legislation aimed at creating favorable conditions for entrepreneurs, primarily those belonging to small and medium-sized enterprises, for effective, safe and comfortable business. This Kazakhstani experience is subject to careful reflection. to the Russian legislator and bodies providing for the development of entrepreneurship, the exercise by citizens of their constitutional right to freely use their abilities and property for entrepreneurial and other economic activities not prohibited by law, provided for by Art. 34 of the Constitution of the Russian Federation
Keywords: social state, legal regulation, legislation of the Republic of Kazakhstan, economics, legal policy.
В ст. 1 Конституции Республики Казахстан установлено: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы»1. Такая характеристика, как «социальное государство», ко многому обязывает. Органы публичной власти в государстве во взаимодействии с гражданским обществом должны через документы стратегического планирования, законодательство и правоприменительную практику успешно проводить соответствующую правовую по-
1 Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 авг. 1995 г.) (с изм. и доп. по сост. на 23.03.2019 г.) // Официальный сайт Президента Республики Казахстан. URL: https://www.akorda.kz/ru/official_documents/constitution (дата обращения 13.11.2019).
литику. Как представляется, современному казахстанскому руководству во главе с президентом страны К.-Ж. Токаевым, получившему основные векторы экономической и социальной политики от первого президента Казахстана Н. А. Назарбаева, поступательное движение к этой цели вполне удается. Коррективы, которые вносит новое правительство в неизменный общий курс на социальную государственность, соответствуют текущим задачам и современной обстановке, выработаны в результате социально-экономической верификации положений действующих законов и социальных практик.
В последние годы в юридической литературе наблюдается оправданная, на наш взгляд, тенденция в характеристиках государственности как социальной.
Ранее для раскрытия сущности социального государства использовались преимущественно такие категории, как «социальная защита», «социальные услуги», «социальное призрение», «попечение», т. е. существо социального государства рассматривалось через призму социальной функции государства, понимаемой в самом узком смысле как деятельности по материальному обеспечению за счет социальных фондов и заботе о представителях тех общественных групп, которые лишены возможности сами себя содержать и обеспечивать - пожилые люди, инвалиды, одинокие матери малолетних детей, дети-сироты и т. п. Безусловно, данное направление деятельности является в условиях социальной государственности чрезвычайно важным, и мы ранее уже подробно рассматривали его под углом обеспечения и защиты правового статуса личности [1].
Ныне акценты в характеристиках социального государства несколько меняются. Социальной следует признать такую государственность, при которой публичная власть создает достойные условия существования, возможности для удовлетворения своих материальных и духовных потребностей, исходя из принципов равенства и социальной справедливости для всех граждан государства. При этом имеется в виду не только и даже не столько социальная защита в узком смысле, сколько создание подобающих условий для саморазвития личности, для реализации ею своего потенциала и через эту реализацию - для самообеспечения материальных и духовных потребностей своих и членов семьи.
Г. Е. Канафина и Э. С. Орозалиев, исследовав и обобщив разные подходы к пониманию сущности социального государства, констатируют, что «социальное государство является наиболее высокоразвитым типом государства, который обеспечивает всем своим гражданам высокий уровень социальной защищенности через деятельность государства, регулирующего социальную, экономическую и другие сферы жизнедеятельности общества и утверждающего социальную солидарность и справедливость... Равные для всех возможности и исключает какие-либо привилегии и не допускает такое регулирование экономики, которое наносит ущерб развитию рыночных отношений» [2, с. 69].
Можно согласиться с М. А. Мушинским, который отмечает тренд к сближению доктрин «правового государства» и «социального государства»: «в последнее время постепенно наблюдается диффузия двух конституционных доктрин - правового государства и социального государства. Правовое государство все больше воспринимает-
— ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ —
ся не как форма политической власти, обеспечивающая каждому участие в политической жизни, а как политический механизм, обеспечивающий каждому достойное существование. Ведь не случайно во Всеобщей декларации прав человека такая безусловная гуманитарная ценность, как достоинство личности, увязана прежде всего не с какими-то политическими аспектами, а с полноценными условиями для приложения своего труда, социальным обеспечением, с должным жизненным уровнем. И патернализм (в разумных, само собой, пределах) в данном случае не порок, а нормальная социальная практика, обеспечивающая реализацию общественного договора с государством» [3, с. 68].
Ж. Д. Даулетханова точно подметила, что «наиболее оптимальной моделью социальной политики является синтез двух тенденций, предполагающий, с одной стороны, акцент на социальное государство и социальную экономику, а, с другой стороны, использование рыночных механизмов разработки и реализации социальной политики. При этом возвращение государства в социальную сферу не должно рассматриваться как закрепление тенденций патернализма, когда государство полностью берет на себя все обязательства по социальному благополучию населения. Государство в таком случае выступает одним из ведущих субъектов социально-экономических отношений», беря на себя функцию стимулирования экономической активности населения [4, с. 111].
Среди законных способов самообеспечения («заработка») можно выделить два основных, характерных для социальной государственности: 1) осуществление предпринимательской деятельности, открытие гражданином собственного бизнеса в качестве индивидуального предпринимателя без образования юридического лица, либо вхождение в число совладельцев юридического лица; 2) трудовая деятельность по найму. И лишь по отношению к тем гражданам, кто в силу каких-либо причин субъективного или объективного характера не способен к труду, к самообеспечению, либо временно лишен такой возможности, государство «включает» инструменты социальной поддержки и защиты в узком смысле - пособия, пенсии, иные социальные выплаты, бесплатное или льготное предоставление медикаментов, медицинской техники и т. п. При этом социальная политика и в данном случае включает в себя усилия по возвращению «временно выбывшего» из экономически активной среды гражданина путем профессионального обучения и переподготовки, в том числе обучения «посильным» для пожилых или людей с ограниченными возможностями, и при этом востребованным на рынке профессиям; путем создания рабочих мест в сфере надомного труда, утверждения соответствующих лимитов для работодателей и поощрения тех из них, кто обеспечивает трудоустройство инвалидов; путем обеспечения трудовой мобильности населения, в том числе в контексте перемещений по территории государства; путем создания комфортной («безбарьерной») городской среды, позволяющей инвалиду добраться до рабочего места, и другими различными способами.
Мы уже отмечали, что социальная сфера как объект правовой политики государства представляет собой совокупность общественных отношений, общее содержание которых (при всем видовом многообразии) образуют следующие генеральные направления реализации социальной политики: 1) социальное обслуживание граждан,
т. е. предоставление социальных услуг; 2) социальная поддержка и защита тех категорий граждан, для которых самообеспечение и самозащита невозможны либо затруднительны по объективным причинам; 3) государственная поддержка не приносящих доход видов деятельности, жизненно важных для нормального существования и развития личности, достойной жизни граждан (здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт) [5, с. 22]. Согласно закону РК «О специальных социальных услугах» «специальные социальные услуги - комплекс услуг, обеспечивающих лицу (семье), находящемуся в трудной жизненной ситуации, условия для преодоления возникших социальных проблем и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества»1. Помимо данного акта, социальное законодательство включает также закон РК «О государственных социальных пособиях по инвалидности и по случаю потери кормильца в Республике Казах-стан»2, закон РК «О государственной адресной социальной помощи»3, закон РК «О
4
минимальных социальных стандартах и их гарантиях» и ряд других актов законодательства. Таким образом, в стране на сегодня создан надежный правовой фундамент для реализации в жизненных практиках концепции социального государства в ее «пассивной» части - в сфере социальной поддержки и защиты.
Имеется необходимая законодательная база и для развития социальной государственности в «активной» части - в области труда и предпринимательства. Причем акцент мы сделаем именно на предпринимательской деятельности как сфере (и средстве) максимальной социально-экономической активности населения, основанной на частной собственности, рыночной экономике и гражданском обществе правового и социального государства.
В ч. 4 ст. 26 Конституции РК провозглашено: «Каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. Монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом. Недобросовестная конкуренция запрещается». Отметим при этом, что в основном законе республики есть положение, устанавливающее конституционную основу социальной ответственности бизнеса. Аналогичная норма есть в конституциях далеко не каждого государства. Не включили ее и в Конституцию РФ. А нужно было бы включить, как показывает новейшая история российского предпринимательства. Норма эта звучит следующим образом: «Соб-
1 О специальных социальных услугах: закон Республики Казахстан от 29 дек. 2008 г. № 114-IV ЗРК (ред. от 01.04.2019) // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан "Эдшет". URL: http://adilet.zan.kz (дата обращения 13.11.2019).
2 О государственных социальных пособиях по инвалидности и по случаю потери кормильца в Республике Казахстан: закон Республики Казахстан от 16 июня 1997 г. № 126 (ред. от 26.12.2018) // Там же.
3 О государственной адресной социальной помощи: закон Республики Казахстан от 17 июля 2001 г. № 246 (ред. от 03.04.2019) // Там же.
4 О минимальных социальных стандартах и их гарантиях: закон Республики Казахстан от 19 мая 2015 г. № 314-V // Там же.
ственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу» (ч. 2 ст. 6 Конституции РК).
В течение нескольких последних лет Правительство РК предпринимает последовательные шаги, направленные на развитие предпринимательской активности населения, создание комфортных и безопасных условий для ведения бизнеса, прежде всего в его малых и средних формах. Ведь именно малое и среднее предпринимательство в современных государствах признается драйвером экономики. В основу реформ последних 5 лет легла программа главы государства Н. А. Назарбаева от 20 мая 2015 г. «План нации -100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ»1. В частности, данной программой предусматривается создание некоммерческого акционерного общества (НАО) Государственная корпорация "Правительство для граждан", которая должна интегрировать все центры обслуживания населения в единую систему с целью получения гражданами всех государственных услуг в одном месте.
Далее, в 2015 г. был принят Закон РК , в соответствии с которым внесены изменения и дополнения в ряд законодательных актов в части осуществления деятельности в сфере оказания государственных услуг предпринимателям - физическим и юридическим лицам - по принципу «одного окна»: по регистрации залогов движимого имущества, технического обследования зданий и сооружений, ведения государственного земельного кадастра и др. В начале 2016 г. названная Госкорпорация со стопроцентным участием государства в ее уставном капитале была создана путем реорганизации целого ряда республиканских государственных предприятий и центров, ранее оказывавших соответствующие услуги предпринимателям от имени государства3. Это организационно-правовое решение значительно облегчило для предпринимателей процесс получения связанных с открытием и ведением бизнеса государственных услуг. В регионах республики создано 70 филиалов и одно представительство Госкорпорации4.
Одно из последних нововведений, связанных с работой Госкопорации заключается в том, что с 1 июля 2019 г. предусмотрена передача функции государственной регистрации коммерческих юридических лиц от органов Министерства юстиции РК в Государственную корпорацию «Правительство для граждан» (в то время как НКО продолжат регистрироваться в Минюсте). При этом субъекты малого бизнеса могут пройти регистрацию даже онлайн.
1 План нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ главы государства Нурсултана Назарбаева (май 2015 г.) // ИС «Юрист». URL: https://online.zakon.kz (дата обращения 13.1l.2019).
2 О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам оказания государственных услуг: закон Республики Казахстан от 17 нояб. 2005 г. № 408-V // Там же.
О создании некоммерческого акционерного общества «Государственная корпорация "Правительство для граждан"»: постановление Правительства Республики Казахстан от 29 янв. 2016 г. № 39 // Там же.
4 Некоммерческое акционерное общество «Государственная корпорация "Правительство для граждан"». URL: https://gov4c.kz/ru/ (дата обращения 13.11.2019).
Названная новелла введена в апреле 2019 г. законом РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития бизнес-среды и регулирования торговой деятельности»1. Этим очень значительным по объему законодательным актом внесены существенные изменения в гражданское и гражданско-процессуальное законодательство, в правовые механизмы стабилизации цен на социально значимые продовольственные товары, в правовое регулирование торговой деятельности, работы специальных экономических зон, в налоговое законодательство и многие другие. Лейтмотив всех этих изменений и дополнений - совершенствование правового регулирования предпринимательской деятельности, активизация гражданской активности в данной сфере, диверсификация экономики и повышение благосостояния граждан, членов семей предпринимателей путем обеспечения благоприятных условий для самого предпринимательства как рода предметной и творческой человеческой деятельности. Иными словами, это продолжение реализации курса на построение социальной государственности.
Помимо названных мер, в июле 2019 г. Президентом Казахстана введен мораторий на создание субъектов квазигосударственного сектора: это мера, направленная на сокращение участия государства в предпринимательской деятельности и создание условий для дальнейшего развития частного сектора2.
Тогда же, в июле 2019 г. объявлена налоговая амнистия3, в соответствии с которой предпринимателям - гражданам Казахстана, уплатившим основную сумму задолженности, списывают пени и штрафы. По предварительным подсчетам под амнистию попадают более 90 тыс. субъектов малого и среднего бизнеса. Для списания штрафов и пени должникам нужно просто уплатить в бюджет сумму основного долга по налогам. В то же время амнистия не распространяется на подакцизные группы компаний, на предпринимателей, ведущих бизнес в нефтяном секторе и, конечно же, лжепредпринимателей.
И, наконец, в декабре 2019 г. Президентом Казахстана в целях улучшения условий для развития малого предпринимательства, в том числе микропредпринимательства, введен мораторий на часть контрольно-надзорной деятельности государства в отношении соответствующих субъектов: центральным государственным и местным исполнительным органам указано прекратить с 1 января 2020 г. до 1 января 2023 г. проверки и профилактический контроль и надзор с посещением субъектов малого предпринимательства, в том числе субъектов микропредпринимательства, за исклю-
1 О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития бизнес-среды и регулирования торговой деятельности: закон Республики Казахстан от 2 апр. 2019 г. № 241-VI // ИС «Юрист». URL: https://online.zakon.kz/ (дата обращения 13.11.2019).
2 О введении моратория на создание субъектов квазигосударственного сектора: указ Президента Республики Казахстан от 3 июля 2019 г. № 51 // ИС «Юрист». URL: https://online.zakon.kz/ (дата обращения 13.11.2019).
3 О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования и развития финансового рынка, микрофинансовой деятельности и налогообложения: закон Республики Казахстан от 3 июля 2019 г. № 262-VI // Там же.
чением проверок, направленных на предотвращение или устранение нарушений, которые потенциально несут массовую угрозу жизни и здоровью населения, окружающей среде, законности и общественному порядку; прямую или непосредственную угрозу конституционному строю и национальной безопасности, а также ряда других «неотложных» случаев, когда от проверок просто невозможно отказаться без рисков для важнейших социально-правовых ценностей1.
Таким образом, как представляется, российскому законодателю и органам, обеспечивающим развитие предпринимательства, реализацию гражданами своего конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, предусмотренной ст. 34 Конституции РФ, необходимо тщательно изучить и использовать соответствующий казахстанский опыт. Причем не только в содержательной, но и в процедурно-обеспечительной части, в контексте обеспечения эффективности принимаемых законов на стадии их реализации. Так, например, обращает на себя внимание тщательная организация подзаконного нормативно-правового сопровождения реализации положений законов, оформляемая правовым актом руководителя Правительства Республики Казахстан .
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Шаламова А. Н. Механизм обеспечения и защиты правового статуса лиц, самостоятельная реализация и самозащита для которых затруднены из-за особых обстоятельств / А. Н. Шаламова // Сибирский юридический вестник. - 2017. - № 1 (76). -С. 42-49.
2. Канафина Г. Е. Особенности формирования социального государства в Кыргызстане и Казахстане / Г. Е. Канафина, Э. С. Орозалиев // Известия вузов Кыргызстана. - 2015. - № 11. - С. 69-71.
3. Мушинский М. А. О соотношении доктрин правового и социального государства и их реализации в российской политико-правовой практике в контексте современных социальных и политических перемен / М. А. Мушинский // Теория государства и права. - 2019. - № 1 (13). - С. 60-70.
4. Даулетханова Ж. Д. Исследование механизма государственного регулирования социальной сферы Республики Казахстан / Ж. Д. Даулетханова // Экономический анализ: теория и практика. - 2016. - № 3. - С. 111-120.
5. Шаламова А. Н. Правовая политика в социальной сфере / А. Н. Шаламова // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. - 2019. - № 3 (90). - С. 20-31.
1 О введении моратория на проведение проверок и профилактического контроля и надзора с посещением в Республике Казахстан: указ Президента Республики Казахстан от 26 дек. 2019 г. № 229 // ИС «Юрист». URL: https://online.zakon.kz/ (дата обращения 13.11.2019).
2 См., напр.: О мерах по реализации закона Республики Казахстан от 2 апреля 2019 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития бизнес-среды и регулирования торговой деятельности»: распоряжение премьер-министра Республики Казахстан от 30 мая 2019 г. № 98-р // Там же.
BIBLIOGRAPHIC REFERENCE
1. Shalamova A. N. The mechanism for ensuring and protecting the legal status of persons whose independent implementation and self-defense are difficult for them due to special circumstances / A. N. Shalamova // Siberian Law Journal. - 2017. - № 1 (76). - P. 42-49.
2. Kanafina G. E. Features of the formation of a social state in Kyrgyzstan and Kazakhstan / G. E. Kanafina, E. S. Orozaliev // News of the Universities of Kyrgyzstan. -2015. - № 11. - P. 69-71.
3. Mushinsky M. A. On the correlation of the doctrines of the legal and social state and their implementation in Russian political and legal practice in the context of modern social and political changes / M. A. Mushinsky // Theory of state and law. - 2019. - № 1 (13). - P. 60-70.
4. Dauletkhanova Zh. D. Study of the mechanism of state regulation of the social sphere of the Republic of Kazakhstan / J. D. Dauletkhanova // Economic analysis: theory and practice. - 2016. - № 3. - P. 111-120.
5. Shalamova A. N. Legal policy in the social sphere / A. N. Shalamova // Bulletin of the East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2019. - № 3 (90). - P. 20-31.
