CC BY
124
25 См . : Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право: Вопросы теории и истории. Владивосток, 1992. С . 20 .
26 См . : Халфина Р. О. Право как средство социального управления . М . , 1998.
27 См . : Лебедев В. А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М . , 2005. С. 145-149.
28 См . : Попов З. В. Охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Авто-реф . дис . ... канд . юрид. наук Челябинск, 2004. С . 9.
29 См . : Матузов Н . И. , Малько А. В. Указ. соч. С . 631 .
30 См . : Сапун В . А . Механизм реализации советского права // Правоведение . 1988. № 1 . С . 5 .
31 См . : Лебедев В . А . Указ . соч . С . 146-148.
32 Ромашов Г А. Государство: территория, население, власть . СПб. , 1998. С. 53-54.
33 Воеводин Л. Д . , Златопольский Д . Л . , Куприц Н. Я. Государственное право зарубежных социалистических стран. М . , 1972. С . 179.
34 Спекторский Е . В . Что такое конституция . М . , 1997. С . 6-8 .
35 См : Крусс В И Указ соч С 529
36 См . : Конституционный статус личности в СССР / Редкол . : Н . В . Витрук и др . М . , 1980. С . 200.
37 Собрание законодательства РФ 2000 № 8 Ст 959
38 См . : Всероссийский съезд представителей малых предприятий. Малое предпринимательство в России: Сб. законопроектов . М . , 1999.
Н. И. Куленко
конституционно-прАвовыЕ вопросы государственного регулирования организации нотариата на федеральном и региональном уровнях
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы нотариата находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов . Это обусловлено тем, что государство гарантирует каждому гражданину право на получение квалифицированной юридической помощи, а также обеспечение нотариальным обслуживанием . Кроме того, отнесение этого полномочия к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов означает принятие на себя как Федерацией, так и каждым из субъектов Федерации ответственности за состояние дел в данной сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав населения, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав . Комплекс вопросов этой сферы решается Основами законодательства РФ о нотариате1, а постоянное управление осуществляется Федеральной регистрационной службой Российской Федерации2 и ее территориальными органами в субъектах Федерации .
Однако следует отметить, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. не дают четкого определения органа, уполномоченного регулировать деятельность нотариата на федеральном уровне . Только анализ Основ в целом позволяет сделать вывод, что таким федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование деятельности нотариата в общегосударственном масштабе, является Министерство юстиции РФ. Однако в связи с тем, что, как отмечалось, в настоящее время на федеральном уровне создана Федеральная регистрационная служба РФ, а в субъектах Федерации ее территориальные органы, к ним перешли все полномочия Министерства юстиции РФ по организации деятельности нотариата В частности, в соответствии с Положением о Федеральной регистрационной службе3 к полномочиям этого органа относятся: открытие и упразднение государственных нотариальных контор в субъектах Российской Федерации (п . 11); наделение нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации (п . 12); организация выдачи лицензий на право нотариальной деятельности (п 13); удостоверение подлинности подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств (п . 14); осуществление в установленном порядке контроля за исполнением нотариусами профессиональных обя-
занностей (п . 15); определение совместно с Федеральной нотариальной палатой количества должностей нотариусов в нотариальном округе, порядка изменения территории деятельности нотариуса, порядка учреждения и ликвидации должности нотариуса; осуществление иных полномочий, предусмотренных Основами законодательства РФ о нотариате (п . 16) .
Основы законодательства РФ о нотариате чаще всего прямо разграничивают полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере организации и регулирования нотариальной деятельности . Например, к компетенции Федеральной регистрационной службы сегодня отнесены полномочия, связанные с принятием актов нормативного характера, регламентирующих, в частности, порядок выдачи лицензий, формирование и деятельность квалификационной и апелляционной комиссии и т. д . Следует заметить, что указанные Основы законодательства не предусматривают ни процедуры согласования принятия решений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни процесса какого-либо иного их участия в порядке принятия таких правовых актов . Хотя, как отмечалось, нотариат является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов .
Полномочия территориальных государственных органов власти по вопросам государственного регулирования организации и деятельности нотариата, кроме Основ, регламентируются Общим положением о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации4 . Указанными актами к самостоятельной компетенции территориальных органов Федеральной регистрационной службы по вопросам регулирования организации и деятельности нотариата отнесены:
• выдача лицензии на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ, п . 13 Общего положения) . Данная функция предусмотрена и в перечне полномочий Федеральной регистрационной службы РФ Однако, согласно ч 3 ст 3 Основ законодательства РФ о нотариате, на федеральном уровне она реализуется (Федеральной регистрационной службой), только путем установления порядка выдачи лицензий, который в настоящее время регламентирован приказом Министерства юстиции РФ от 26 октября 1998 г. № 150 (с изм . от 5 апр . 2002 г.) . Непосредственно же выдача лицензий на право нотариальной деятельности осуществляется территориальным органом Федеральной регистрационной службы в субъекте Федерации;
• ведение реестра выданных лицензий на право нотариальной деятельности (п . 14 Общего положения);
• открытие и упразднение государственных нотариальных контор в субъектах Российской федерации по поручению Федеральной регистрационной службы (ст 7 Основ, п 11 Общего положения);
• контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами Эта функция в отношении нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, осуществляется территориальным органом Федеральной регистрационной службы по субъекту федерации самостоятельно, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой,— совместно с нотариальной палатой (ст. 9 Основ);
• назначение на должности стажера и помощника нотариуса в государственной нотариальной конторе (ст 19 Основ);
• контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах (ст. 34 Основ, п . 12 Общего положения);
• регистрация региональных нотариальных палат (ст. 24 Основ) .
Некоторые функции по регулированию деятельности нотариата территориальные органы Федеральной регистрационной службы реализуют совместно с нотариальной палатой — профессиональным объединением нотариусов, занимающихся частной практикой К таким функциям относятся:
• образование квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности Квалификационная комиссия образуется при территориальных органах Федеральной регистрационной службы в субъектах Российской Федерации с участием представителей нотариальной палаты (ч 2 ст 4 Основ)
Положением о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утвержденным решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 20 марта 2000 г. , и создано противостояние этих двух неоднородных органов Представляется, что решить этот вопрос может региональный законодатель при принятии нормативных правовых актов в сфере регулирования деятельности нотариата
Надо заметить, что Основами законодательства РФ о нотариате некоторые вопросы, касающиеся организации деятельности нотариата, прямо отнесены к компетенции республик в составе Российской Федерации При этом как бы исключается инициатива органов законодательной и исполнительной власти края, области, автономного округа, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга в решении подобных вопросов Так, например, только «законодательством республик в составе Российской Федерации могут устанавливаться иные сроки повторной сдачи квалификационного экзамена» (ч . 8 ст. 4 Основ) .
В соответствии со ст 8 Основ законодательства РФ о нотариате нотариус, занимающийся частной практикой, вправе « . ..совершать другие действия в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации» Ст 15 Основ законодательства РФ о нотариате, определяя права нотариуса, предусматривает, что законодательством республик в составе Российской Федерации нотариусу могут быть предоставлены и иные права Не совсем органично в системе построения института нотариата выглядит ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате, ч . 2 которой гласит: «Нотариус выполняет свои обязанности в соответствии с настоящими основами, законодательством республик в составе Российской Федерации и присягой» То есть один из важнейших вопросов в деятельности нотариата — об обязанностях нотариуса — отнесен к совместному ведению только Российской Федерации и республик в ее составе
Однако следует учитывать, что Основы законодательства РФ о нотариате приняты Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. , а Конституция РФ — 12 декабря 1993 г. В советских конституциях термин «субъект Российской Федерации» не применялся, поэтому, естественно, он не мог быть применен и в Основах законодательства РФ о нотариате Но поскольку ст 5 Конституции РФ закрепляет равноправие субъектов Российской Федерации, то, безусловно, полномочия республик в сфере регулирования организации деятельности нотариата в полном объеме должны распространяться на все субъекты Российской Федерации
Существует проблема и в регулировании отношений, возникающих по поводу определения правового статуса региональной нотариальной палаты Так, согласно ст 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации и ее уставом Статья же 25 Основ законодательства РФ о нотариате, определяя полномочия нотариальной палаты, указывает, что законодательством республик в составе Российской Федерации могут быть предусмотрены дополнительные полномочия нотариальной палаты Таким образом, Основы делегируют региональному законодателю возможность принятия правовых актов в области установления дополнительных прав нотариальным палатам .
Представляется, что приведенные нормы закона не соответствуют ст 71 Конституции РФ Права нотариальной палаты — это элементы ее правоспособности как юридического лица, что, в свою очередь, относится к области гражданского права . Гражданское право находится в исключительном ведении Российской Федерации Поскольку нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, и не входит в систему органов государственной власти субъекта РФ, то региональные органы власти не вправе наделять ее государственно-властными полномочиями
Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате нуждаются в значительной доработке в вопросах, касающихся распределения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Примечания
1 Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (с изм . и доп . от 30 дек. 2001 г. , 24 дек. 2002 г. , 8, 23 дек. 2003 г. , 29 июня, 22 авг. , 2 нояб.2004 г.) .
2 Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42 . Ст. 4110 .
3 Положение о Федеральной регистрационной службе: утверждено Указом Президента РФ от 13 окт. 2004 г. № 1315 // Рос . газ . 2004. 19 окт. (№ 230) .
4 Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации: утверждено приказом Мин-ва юстиции РФ от 3 дек. 2004 г. № 183 // Бюл . нормат. актов федерал, органов исполн. власти. 2004. 13 дек. № 50. С . 94-100.
С. А. Хлебунова
соотношение государственной власти и местного самоуправления в российской федерации
Вопрос соотношения государственной власти и местного самоуправления остается одним из наиболее значимых От его решения во многом зависит не только будущее развитие муниципального права, но и динамика становления демократии в России, а вместе с этим строительство всего государственного управления Российской Федерации
Как известно, вопрос соотношения государственной власти и местного самоуправления имел место на всех этапах исторического развития не только Российского государства, но ему уделялось внимание и в работах зарубежных авторов Однако именно в современной России этой проблеме следует уделить особое внимание, потому что в соответствии со ст 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
Данные положения Конституции РФ являются одними из самых главных источников множества дискуссий о характере власти местного самоуправления Такая трактовка природы местного самоуправления во многом отличается от существующей природы местной власти в других странах Поэтому неслучайно вопрос соотношения государственной власти и местного самоуправления в своих публикациях неоднократно поднимали и рассматривали многие авторы: О . Е . Кутафин, В . И . Фадеев, М . В . Баглай, В . Е. Чиркин, Е . С . Шуг-рина, В Д Граждан, П П Сергун и др Однако позиция современных ученых России по вопросу соотношения государственной власти и местного самоуправления остается неоднозначной
Возникновение дискуссионных моментов не лишено основания Дело в том, что местное самоуправление в действительности обладает рядом признаков, традиционно относимых к признакам государственной власти, и этими признаками не наделена более никакая другая власть Поэтому вопрос о том, какое место должно занимать местное самоуправление в системе государственного управления, оставался открытым
Итак, объединяющие государственную власть и местное самоуправление черты состоят в следующем:
1) государственная власть и местное самоуправление составляют основу конституционного строя Российской Федерации;
2) государственная власть и местное самоуправление организованы по территориальному признаку;
3) обе реализуют свое социальное назначение посредствам специальных органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;
4) только государственная власть и местное самоуправление способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на всей соответствующей территории;
