CC BY
272
К 20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционно-правовые основы взаимодействия политических партий и государства
ПОСТНИКОВ Александр Евгеньевич,
заведующий отделом конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
Современное развитие института политических партий в России отличается высокой динамикой. В сложном процессе становления и развития законодательства о политических партиях в полной мере отразились проблемы и противоречия в соотношении гражданского общества и государства. Соответственно, вопрос о взаимодействии политических партий и государства является центральным для конституционного права. Правильное, сбалансированное решение данного вопроса в конституционной доктрине, законодательстве и практике создает основы для формирования в стране демократического политического режима, способствует укреплению правового государства, и наоборот, неупорядоченность отношений между политическими партиями и государством, непоследовательность, противоречивость государственной политики в данном направлении способны привести к существенным искажениям в реализации конституционных принципов, и прежде всего принципа народовластия, когда выявление воли народа как единственного источника власти подменяется теми или иными манипуляциями в рамках политической системы по инициативе отдельных государственных структур или политических партий.
Для современного правового и политического сознания отправной точкой анализа взаимоотношений политических партий и государства,
несомненно, является конституционная практика советского периода, когда на конституционном уровне признавалось монопольное положение коммунистической партии, выступающей руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.). Партия единолично руководила государством, превращаясь в его неотъемлемый элемент. Через механизм партийного руководства, детали которого лежали за рамками правового регулирования, происходило выхолащивание принципов народовластия. Формы как непосредственной, так и представительной демократии подчинялись централизованной партийной воле. Существовавшая в СССР однопартийность создавала устойчивый фундамент для политической системы, но в то же время консервировала ее развитие. Как только политическое развитие страны привело к отказу от принципа однопартийности, произошло лавинообразное разрушение советского конституционного строя. Была утрачена концептуальная основа, соединявшая страну в неразрывное целое, а новая формирующаяся система отношений между государством и партиями, гражданским обществом в целом не вписывалась в рамки советской конституционной модели. Однако уход с руководящих позиций КПСС в 1991 г. сам по себе не создал почву для стабилизации политической системы. Для ее выстраивания в обществе отсутствовали необходимые демократические традиции. Органы власти и основные политические силы не обладали достаточным опытом для соз-
дания устойчивых демократических норм и институтов.
Реально многопартийность в России стала формироваться в связи с образованием неформальных блоков и коалиций на выборах в представительные органы государственной власти в 1990 г. Она получила свое развитие при оформлении фракций в рамках Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Однако в этот период политические партии не стали основными субъектами в определении политической повестки дня. Она формировалась прежде всего под мощным воздействием исполнительной власти, возглавляемой Президентом РФ, и противостоявшей ей представительной власти, объединившейся вокруг руководства Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Возник феномен сосуществования квазиполитических партий исполнительной и представительной власти, каждая из которых пыталась выстроить свою вертикаль власти. В результате их противостояния развился конституционный кризис, приведший к принятию в 1993 г. Конституции РФ.
Конституция РФ достаточно лаконична в определении конституционного статуса политических партий и их взаимоотношений с государством. Основополагающей нормой является установление идеологического, политического многообразия и многопартийности (ст. 13). Уже после принятия Конституции РФ правовое регулирование политического структурирования российского общества в течение длительного времени осуществлялось в отсутствие закона о политических партиях. Этим в значительной мере объясняется тот факт, что в избирательном законодательстве была использована конструкция «избирательного объединения» как основного коллективного субъекта избирательных кампаний. Порядок организации и деятельности политических партий и иных общественных объединений первоначально регулировался Законом
СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях», впоследствии большинство его положений утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
Данный Закон регулирует общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. В соответствии с этим Законом предполагалось принятие специальных законов, регулирующих особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений. Применительно к политическим партиям эти особенности были установлены в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее — Закон о политических партиях), который развивает положения Конституции РФ относительно реализации принципа многопартийности, что само по себе является определенной гарантией демократического развития страны. В статье 3 названного Закона дано определение понятия «политическая партия»: это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Закон о политических партиях конкретизирует принципы взаимодействия государства и политических партий: вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государствен-
ной власти и их должностных лиц, не допускается. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Важной нормой является требование, в соответствии с которым лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы ФС РФ, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Таким образом, данный Закон определил пределы «отделенности» политических партий от государства.
Современному конституционному законодательству России известно несколько институтов, в отношении которых подчеркивается их от-деленность либо самостоятельность относительно власти. Это институты церкви и местного самоуправления. Не вдаваясь в подробный анализ особенностей взаимоотношений указанных институтов и государства, отметим лишь, что в отличие от церкви институт политических партий предполагает их тесное взаимодействие с государством. В этом он близок к местному самоуправлению, самостоятельность которого в системе публичной власти, включая структурную отделенность от органов государственной власти, также предполагает его взаимодействие с государством. Такое взаимодействие не-
обходимо для обеспечения единства публичной власти, вытекающей из конституционного принципа народовластия: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
На взаимоотношения политических партий и государства, по мнению В. Д. Зорькина, оказывает воздействие то обстоятельство, что политические партии имеют двойственную природу. «Партия зарождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, то есть структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней — федеральных, региональных, муниципальных, становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхо-да»1. Однако здесь, по нашему мнению, важно иметь в виду, что включенность политической партии в функционирование институтов государственной власти, налагая на нее дополнительные обязанности, соответствующие предоставленным правам, не должна приводить к ее слиянию с государством. Подобное слияние означало бы ее мутацию как института гражданского общества. Таким образом, можно говорить о двойственной природе политических партий как объекта правового регулирования, что сказывается на применяемых методах правового регулирования.
1 Зорькин В. Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда // Междунар. конф. «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности» (Санкт-Петербург, 27— 28 сентября 2012 г.).
На первоначальной стадии развития политических партий, когда происходит их формирование, регулирование их деятельности носит преимущественно диспозитив-ный характер. Партия самостоятельно решает вопросы внутренней организации, программы, членства и т. д. Становясь участниками избирательных правоотношений, правоотношений, связанных с деятельностью выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, политические партии все более подчиняются императивным методам регулирования, поскольку для законодательства они выступают в качестве объекта новых правоотношений, в рамках которых требуется обеспечить реализацию всего спектра конституционных принципов. Поэтому особые подходы для регулирования деятельности политических партий в силу их «вхождения во власть» вполне обоснованы.
Взаимодействие политических партий с государством в современных условиях является необходимым условием как формирования, так и функционирования публичной власти. Множественность политических партий, т. е. многопартийность, создает возможность для организации этой власти на демократических основах, что препятствует узурпации власти, являющейся антиподом народовластия.
Закон о политических партиях определяет допустимые пределы взаимодействия политических партий и государства в терминах невмешательства, более характерных для описания взаимоотношений государств в международных отношениях. В то же время содержание взаимодействия политических партий и государства многоаспектно и не ограничивается исключительно требованиями невмешательства.
Прежде всего следует учитывать, что государство нормирует партийное строительство, т. е. устанавливает правила создания и деятель-
ности политических партий, осуществляет контроль за их деятельностью, обладая в том числе правом ее прекращения. Таким образом, в любом случае речь не идет о взаимодействии равноправных субъектов. Утверждать о существовании объективных пределов вмешательства государства в деятельность партий можно, если существует стабильное регулирование порядка создания и деятельности политических партий, находящее свое воплощение в правоприменительной практике. И здесь принципиальное значение имеет конституционно-правовое качество данного регулирования. Оно должно максимально исключить возможность применения административного усмотрения к политическим партиям со стороны органов государственной власти. Анализируя ситуацию с перспективами развития законодательства о политических партиях по результатам первых избирательных кампаний в Государственную Думу, В. В. Лапаева и А. В. Иванченко отмечали следующее: «Говоря об усилении контроля за развитием многопартийности со стороны государства, необходимо различать меры государственно-правового регулирования, адекватно вписывающиеся в современную концепцию правового государства, от административно-командного диктата советского периода. На современном этапе перед государством со всей актуальностью стоит задача именно правового (а не административно-командного) упорядочения социального пространства, введения пока что во многом стихийных процессов формирования и развития российского гражданского общества в правовое русло»2.
Однако и после принятия Закона о политических партиях о стабильном законодательном регулировании в этой сфере говорить не приходится. Наибольшие изменения данный
2 Политические партии и движения на выборах — 99. М., 2000. С. 8.
Закон претерпевал в части требований, предъявляемых к политическим партиям по общей численности входящих в нее членов партии и числу региональных объединений. Первоначально было установлено, что в политической партии должно состоять не менее 10 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ были внесены изменения в Закон о политических партиях, в соответствии с которыми вводились новые требования: в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. Реализация данных норм, направленных на создание преимуществ для крупных партий, как известно, привела к существенному сокращению числа партий, и в стране действовало только семь политических партий; при этом ряду из них было отказано в регистрации, что фактически вывело соответствующих партийных активистов из правового поля. В связи с этим появился феномен внесистемной оппозиции. Сложившаяся ситуация требовала новых законодательных решений.
По инициативе Президента РФ был принят Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. № 75-ФЗ, вводивший поэтапное сокращение требований, предъявляемых к политическим партиям. В частности было установлено, что в партии должно состоять:
с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. — не менее 45 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численно-
стью не менее 450 членов политической партии;
с 1 января 2012 г. — не менее 40 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии.
Однако данная либерализация законодательства оказалась недостаточной, поскольку не повлекла существенных сдвигов в партийном строительстве. В связи с этим был принят Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"», согласно которому в политической партии должно состоять не менее 500 членов политической партии. При этом минимальная численность региональных отделений Законом не регламентировалась. Было установлено, что требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональных отделениях могут быть закреплены в уставе политической партии. Такое регулирование повлекло существенный рост числа политических партий после вступления в силу 4 апреля 2012 г. указанных законодательных новелл.
Опуская политическую подоплеку названных изменений законодательства, отметим, что такого рода динамика свидетельствует об отсутствии устойчивой конституционной стратегии развития института политических партий как неотъемлемого элемента механизма народовластия. Поэтому необходимо дальнейшее развитие содержания конституционных принципов организации и деятельности политических партий. Важно установить законодательные параметры принципа конкуренции политических партий. Именно этот принцип, по мнению С. В. Васильевой, имеет особую актуальность для российской общественно-политической системы: «В отличие от конституционной идеи политического плюрализ-
ма принцип политической конкуренции заключает в себе не просто общие посылы, а конкретные правила поведения субъектов, механизмы достижения баланса между общественно-политическими силами. Поэтому принцип политической конкуренции более технологичен»3. Вместе с тем более правильным видится не противопоставление указанных принципов, а расширение нормативного содержания принципа политического многообразия за счет установления требований по обеспечению равноправной конкуренции политических партий. Конституционно-правовое развитие в этом направлении может осуществляться в различных формах, однако наиболее реалистичным решением представляется внесение необходимых дополнений в Закон о политических партиях. В связи с этим принципиально важно дальнейшее развитие правовых позиций Конституционного Суда РФ, конкретизирующих рассматриваемые конституционные принципы.
Что касается формулы Закона о политических партиях о взаимном невмешательстве органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий и политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, то она, безусловно, оказала определенное положительное воздействие на развитие законодательства и правосознания. Но практика ее реализации была весьма непоследовательной, что связано с процессами централизации государственной власти, отступлениями от принципов правового государства в деятельности органов государственной власти.
3 Васильева С. В. Злоупотребление политической партией своим доминирующим положением // Российская Конституция: нормы и жизнь. Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 6. М., 2011. С. 43.
Основная проблема заключается в том, что централизация власти, получившая свое развитие в последнее десятилетие, в значительной мере основывается на партийной системе с очевидным доминированием правящей политической партии, однако этому не созданы какие-либо эффективные законодательные ограничения. Напротив, законодательство допускает определенные инструменты влияния представителей государства на воспроизводство ее доминирующего положения (яркий тому пример: получившее широкое распространение вхождение глав субъектов РФ — членов «Единой России» в списки кандидатов на выборах в Государственную Думу и законодательные органы субъектов РФ с последующим отказом от депутатских мандатов).
По своим конституционно-правовым последствиям ситуация с явным доминированием в политической системе одной политической партии близка к состоянию однопартийно-сти, которая искажает действие конституционных принципов организации государственной власти. Как отмечал М. Дюверже, «степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях. Так, однопартийность приводит к весьма значительной концентрации властей, даже если официальные тексты устанавливают более или менее обозначенное их разделение: единственная партия прочно скрепляет их в различных властных органах»4.
Доминирование одной политической партии в демократическом обществе, где допускается создание множества политических партий, является результатом определенного искажения как политических, так и конституционно-правовых отношений, когда группой лиц, получивших мандат на осуществление
4 Дюверже М. Политические партии. М., 2000. С. 474.
власти на определенный срок, целенаправленно формируются новые правила, создаются новые структуры, мобилизуются различного рода ресурсы, обеспечивающие создание для определенной партии преимуществ в получении мандата на новый срок. Таким образом, процесс волеизъявления народа оказывается объектом манипуляций, осуществляемых как в форме изменения законодательства, так и в формировании практики его применения.
Примером первого рода средств поощрения фактической однопар-тийности стало современное развитие избирательного законодательства, ориентированное на участие в выборах в Государственную Думу только крупных партий и не содержащее эффективных инструментов ограничения влияния руководителей государственных органов на избирательный процесс. Заданные федеральным законодателем параметры избирательных систем, применяемых на выборах органов государственной власти субъектов РФ и на муниципальных выборах, также обеспечивают преимущества для участия в выборах крупных политических партий, в том числе за счет иных общественных объединений и независимых кандидатов, т. е. кандидатов, баллотирующихся в порядке самовыдвижения по мажоритарным избирательным округам. Введенный в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» так называемый муниципальный фильтр, применяемый для выдвижения кандидата на выборах главы субъекта РФ, по сути, создает дополнительный ценз в осущест-
влении пассивного избирательного права, который даже крупным оппозиционным партиям, представленным в Государственной Думе и представительных органах субъектов РФ, муниципальных образований, чрезвычайно сложно преодолеть, не располагая административным ресурсом на региональном и местном уровнях.
Дефекты практики применения избирательного законодательства достаточно отчетливо проявляются в возможности применения партией власти административного ресурса в части ведения предвыборной агитации, мобилизации работников предприятий и учреждений публичной сферы на участие в голосовании, недостаточной эффективности институтов общественного контроля за правильностью голосования и определением его итогов.
Доминирование одной политической партии при сохранении принципа многопартийности нельзя запретить как таковое, поскольку оно является результатом реализации законодательства. Однако можно и нужно изменить законодательство, недостаточно защищающее конкуренцию в политической сфере (как между партиями, так и между партиями и независимыми кандидатами, политическими движениями, иными общественными объединениями), и создать правовые условия в целях устранения специфических средств, использующихся для создания и воспроизводства указанного доминирования.
В числе первоочередных мер необходимо выделить следующие: сокращение допускаемых законом возможностей использования административного ресурса на выборах; коррекция избирательных систем, применяемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, с тем, чтобы устранить чрезмерные препятствия для допуска средних и малых политических партий к депутатским мандатам; возвращение в механизм народовла-
стия института независимых кандидатов. Решение названных проблем позволит ограничить влияние государственных структур на электоральные процессы, что является предпосылкой для нормализации взаимоотношений государства и политических партий.
Библиографический список
Васильева С. В. Злоупотребление политической партией своим доминирующим положением // Российская Конституция: нормы
и жизнь. Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 6. М., 2011.
Дюверже М. Политические партии. М., 2000.
Зорькин В. Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда // Междунар. конф. «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности» (Санкт-Петербург, 27— 28 сентября 2012 г.).
Политические партии и движения на выборах — 99. М., 2000.
