CC BY
13КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор Чеченского государственного педагогического университета, академик АН ЧР, заместитель директора Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН. E-mail: 7800467@mail.ru;
ИБРАГИМОВА Фатима Кюриевна,
студентка юридического факультета
Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. E-mail: 7800467@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются некоторые конституционно-правовые вопросы реформирования земельных отношений в современной России. Представлены цели и задачи земельных преобразований в России. Показаны основные итоги реализации земельной реформы в стране. Рассмотрены основные недостатки конституционно-правового регулирования земельных преобразований в стране. Предложены нормы по совершенствованию конституционного и земельного законодательства в направлении ужесточения норм по охране и рациональному использованию земельных ресурсов страны.
Abstract: This article discusses some of the constitutional and legal issues of reforming of land relations in modern Russia. It's presented the goals and objectives of land reforms in Russia. It's shown the main results of implementation of land reform in the country. It's reviewed the main shortcomings of the constitutional-legal regulation of land reforms in the country. It's proposed rule on the improvement of the constitutional and land law in the direction of tightening the regulations on the protection and rational use of land resources of the country.
Ключевые слова: Конституционно-правовые основы реформирования земельных отношений, земельная реформа, частная собственность на землю, административно-правовая охрана земель, рациональное использование земель, приватизация земель.
Keywords: constitutional and legal framework of reforming of land relations, land reform, private ownership of land, administrative legal land protection, rational use of land, privatization of land.
«Ни одно человеческое общество нельзя считать организованным, если оно не в состоянии гарантировать исключительные права индивида на известные экономические блага, производные от земли»[1]
Уго Матеи
23 ноября 2015 г. исполняется четверть века со дня принятия Закона РСФСР «О земельной реформе». Хотя он и утратил силу изданием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287, но не потерял своего значения, поскольку впервые в постсоветской России заложил прочные административно-правовые основы нового земельного строя, незыблемый фундамент земельных преобразований в стране, укрепивший и закрепивший земельные права и свободы человека и гражданина и обеспе-
чивший создание и устойчивое функционирование многообразных форм собственности, и гарантировавший надежные условия для административно-правовой охраны и рационального использования земельных ресурсов страны, вовлечения их, как объекта недвижимости в сферу гражданско-правовых рыночных отношений.
Согласно ст. 1 данного закона земельная реформа имела целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйст-
вования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. В ходе реформы предполагалось наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений, объединений и товариществ с закреплением их прав на землю. Согласно ст. 16 рассматриваемого закона предусматривалось поэтапное проведение земельной реформы. На первом этапе предполагалось закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей при одновременном уточнении административных границ, выявлении потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формировании специального фонда земель для их последующего перераспределения, установлении ставок земельного налога и цены земли.
На втором этапе предусматривалась передача и закрепление земель в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям.
Как правильно было отмечено в Пояснительной записке «К проекту Федерального закона «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения»: «К концу 90-х гг. и началу нового века объективно сложились все предпосылки для вступления земельной реформы России в третий этап - законодательно обеспеченного, полноценного рынка земли, позволяющего развивать вширь и вглубь современные аграрные экономические отношения»[2].
Формирование демократически ориентированного гражданского общества в современной России, перевод ее экономики на основу социально обусловленных рыночных отношений во многом зависят от направлений и хода этой земельной реформы, поскольку земельный фонд страны играет многофункциональную роль в жизни российского общества, комплексно отраженной в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, как природного объекта, природного ресурса, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.
Как известно, многовековой путь права
частной собственности на землю в России был прерван Декретом II Всероссийского съезда Советов «О земле» 1917 г. Право общенародной государственной собственности на землю было в дальнейшем закреплено в Декрете ВЦИК «О социализации земли» 1918 г., в Земельном кодексе РСФСР 1922 г., в последующих редакциях Конституции СССР и принятых в соответствии с ними земельных законах бывшего СССР. В ст. 1011 Конституции СССР от 1977 г. было закреплено: «... в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Замысел крупномасштабной радикальной земельной реформы, в основу которой легла идея разгосударствления земли, был заложен на последней стадии развития советского государства. В конце 80-х гг. были приняты Закон «О собственности в СССР» и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, которые вступив в силу в 1990 г., упразднили монополию Союза СССР и позволили ввести многообразие форм собственности на землю. Этой демократически ориентированной инновации предшествовала кропотливая «просветительская» работа по деидеологизации советского общества. В ст. 1 и 2 Закона СССР № 1305-1 «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. было законодательно закреплено: «Право собственности в СССР признается и охраняется законом... Собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом. Собственник вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие закону. Он может использовать имущество для осуществления любой хозяйственной или иной деятельности, не запрещенной законом». В п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3231 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» указывается: «Приватизацию земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществлять в соответствии с действующим законодательством и настоящим Указом».
Удивительно, но факт. В основу земельной реформы России вкралась политика двойных стандартов, желание примирить непримиримое. Как может земля выполнять функцию основы жизни и деятельности народов после
своей приватизации? Эту функцию народного достояния земля может выполнять только в том случае, когда народ, каждый ее отдельный член, располагает возможностью свободного и беспрепятственного контакта с землей, доступа к ней. Вместе с тем, приватизация земель предполагает обособление границ земельных участков с установлением их четких границ и законного собственника. Естественно, что последний первым делом постарается оградить свой земельный участок забором, и тем самым, фактически и физически реализует свое юридическое право собственности на землю. Поскольку то же самое в России сделают миллионы, таких же, как и он, собственников земельных участков, поскольку согласно п. 1 ст. 36 Конституции РФ «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю», вся страна может превратиться в один забор, а ее население может оказаться в изоляции от природы. Более того, истории хорошо известны случаи латифунди-зации страны, когда в условиях необузданной приватизации горстка лиц скупала всю землю, превращая сельское население своей страны в поденщиков. Для этого имеются все правовые предпосылки, поскольку действующая Конституция РФ не содержит норму, предусмотренную ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г.: «Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам этих народов». Справедливости ради следует отметить, что п. 2 ст. 36 Конституции РФ предусмотрел норму: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Однако между «интересами этих народов» и «интересами иных (т.е. никак не идентифицированных. - Авт.) лиц» существует большая разница.
Как Конституция РФ 1993 г., так и Конституция РСФСР 1978 г. имеют серьезный недостаток, на наш взгляд, сильно ущемляющий естественные права и свободы человека и гражданина, с одной стороны, и сковывающий пределы права природопользования федеральных органов государственной власти, с другой. Дело в том, что согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ
«земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (Курсив наш)». Точно также в соответствии со ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г.: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории». Буквальное значение данной нормы предусматривает, что граждане одного региона страны не вправе пользоваться природными ресурсами другого региона, а федеральный центр не вправе консолидировать в бюджет страны денежные средства, поступившие от реализации природных ресурсов соответствующего региона (например, нефти и газа Тюмени, алмазов Якутии, леса Архангельской области и т.д.). Прямое толкование данной нормы в регионах, богатых природными ресурсами, вскоре после принятия Конституции РФ, инициировало обращение в Конституционный Суд РФ за разъяснениями. Член Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин по этому поводу отмечает: «Часть 1 комментируемой статьи (имеется ввиду - ст. 9. - Авт.) на уровне конституционного принципа закладывает основы конституционно-правового режима земли и других природных ресурсов. Сам по себе этот режим определяется с помощью большого количества конституционных положений, образующих подсистему конституционных норм. Частью указанного конституционно-правового режима является определение субъекта, достоянием которого Конституция объявляет землю и другие природные ресурсы. Это весь многонациональный российский народ. Следовательно, субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.
Такое разъяснение уважаемым В.Д. Зорькиным содержания нормы ч. 1 ст. 9 Конституции РФ противоречит логике. Вместо этого представляется верным изменение данной нормы в таком виде: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Рос-
сийской Федерации как основа жизни и деятельности всего многонационального народа, проживающего на территории Российской Федерации». Поскольку, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными богатствами страны, как верно было установлено в ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г., не могут осуществляться в ущерб интересам этих народов. И еще: в ст. 18 этой Конституции содержалась следующая общеобязательная норма: «В интересах настоящего и будущих поколений в Российской Федерации принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды». В контексте современного экологического неблагополучия данная норма представляется особо актуальной, и ее введение в текст современной Конституции РФ было бы весьма желательным. Вообще назрело время, когда в Основном законе России необходимо обособить специальный раздел под названием «Охрана окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации» и по определенной схеме расположить нормы, регулирующие жизненно-важные отношения в области охраны окружающей среды и здоровья населения.
Как видно, в первых земельно-рефор-мационных документах России основной акцент был сделан в направлении развития частной собственности на землю. Не претерпела данная ориентация изменения и в более последующих нормативных правовых актах, регулирующих отношения, касающихся осуществления земельной реформы. Так, в преамбуле Постановления Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой Программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» отмечено: «Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли». В первом разделе данного документа
«Основные итоги земельных преобразований» отмечено: «В России завершен первый этап земельных преобразований. Произошли принципиальные, глубинные изменения в формах собственности на землю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель. Они получили земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств»[3]. Как видно, отсутствует даже намек на охрану земель, подвергшихся к тому времени значительным процессам деградации.
За почти 25 лет применения Указа № 323 в землепользовании произошли следующие изменения. Из 11,8 млн. граждан, получивших земельные доли, 8,7 млн. переданы в аренду сельскохозяйственных предприятий и, в сущности, конвертированы в общую собственность; 1,7 млн. долей внесены в уставные (складочные) капиталы и тоже стали общей собственностью; 0,8 млн. долей поменяли собственников в силу продажи, дарения, наследования; и 0,6 млн. долей выделены в натуре для создания фермерского хозяйства. Земельные доли граждан на селе составляют 113,5 млн. га. Количество фермерских хозяйств 264000 с площадью земель в 15400 тыс. га или, примерно, 60 га.
В сферу земельных отношений сегодня вовлечены 135 млн. граждан (91 процент от всего населения). Из всех земель, находящихся в частной собственности, на долю граждан и их объединений приходится 7,2 процента земельного фонда России - 122,6 млн. га.
На 1 января 2014 г. в России имелось 15927,2 тыс. личных подсобных хозяйств с общей площадью земель 6177,4 тыс. га.
В 14707,3 садоводческих кооперативах находится 1262 тыс. га земли. Коллективным и индивидуальным огородничеством занимается 5006 тыс. семей на площади в 441,7 тыс. га. Земельные участки для нужд индивидуального жилищного строительства имелись у 6437,5 тыс. граждан общей площадью 642,5 тыс. га.
В 2014 г. в России было проведено 5271,2 тыс. сделок с земельными участками, общая площадь которых составила 132894,0 тыс. га.
Из общего объема сделок с земельными
участками 89,7 процента приходится на аренду государственных и муниципальных земель - 4728,6 тыс. соглашений на площади 132760,4 тыс. га.
Следующими по объему являются сделки, осуществляемые собственниками земли по продаже своих земельных участков (315,5 тыс. договоров на площади 55,6 тыс. га). Средний размер продаваемого участка составляет 0,15 га, то есть это в подавляющем большинстве случаев садово - дачно - приусадебные участки[4].
Как видно, в этом пространном перечне достижений земельной реформы, к сожалению, отсутствуют статистические данные по результатам деятельности в области охраны и рационального использования земель, например, отчета о ликвидации эрозии почв и опустынивания, уничтожении стихийных свалок отходов производства и потребления, устранении очагов оврагообразования, вовлечении в сельскохозяйственный оборот новых земель, введении новых площадей сельхозугодий с севооборотом и т.д. После ознакомления с этим объемным списком достижений земельной реформы складывается ненавязчивое представление о том, что вся страна в скором будущем будет покрыта сплошным забором, ибо это вытекает из права частной собственности на землю. В таком случае вряд ли земля будет выполнять роль основы жизни для населения и основы для существования биологического разнообразия! Из одной крайности, когда союзное государство обладало монополией собственности на землю, возникшей в результате ее национализации в 1917 г., Российская Федерация постепенно погружается в другую монополию - монополию права частной собственности на землю.
В 1996 г. (21 мая) в Москве в Парламентском центре состоялась Международная научная конференция «Проблемы современных земельных отношений в России» с участием известных ученых в области земельного права из России, США, Великобритании, Германии, Бельгии, Ливии, т.е. стран, имеющих многовековой опыт частной собственности на землю. Они в один голос призывали российские власти не допустить частной собственности на землю. Например, известный ученый-юрист из Великобритании К. Джапп отмечал: «Коммуни-
стический эксперимент оставил бесценное наследие: земля Родины, каждая пядь ее остались в вашем владении. Принадлежность земли всем членам общества, если Правительство РФ не примет необдуманных мер по превращению земли в объект купли-продажи, неизбежно приведет к такой ситуации, когда Россия достигнет превосходства перед другими странами, как по части справедливого экономического устройства, так и экономической мощи... Однако если Россия пойдет по западному пути, обрекая миллионы сограждан на безработицу и разъединяющую личную зависимость от государственной благотворительности, вы отдадите Родину на растерзание шакалам и без земли вы погибнете или станете рабами чужой воли». Другой выдающийся ученый-юрист из США Р. Кларк высказал следующее мнение: «... Преобладание государственной собственности на землю более всего отвечает интересам народа. Каждый раз, когда в США вырабатывали стратегию или принимали законы по земле, призванные защитить интересы общества и бедняков, все это полностью извращалось капиталистической жаждой наживы. Капиталистическая система всегда будет предоставлять возможность богатым отбирать землю у бедных. Приватизация и обнищание идут рука об руку... Приватизация - это обычно крупное воровство: отбирают у народа и отдают богатым»[5].
Вопреки увещеваниям российских и зарубежных ученых, «реформантами» было уничтожено сельскохозяйственное производство страны, поскольку они считали его планово-управляемым и зарегулированным государством. Этот миф развенчивает ученый А.А. Зиновьев, проживший более 20 лет на Западе: «Я в своих работах сравнивал степень контролируемости хозяйственной жизни в Советском Союзе с Западной Германией и с США. Оказалось, что на Западе контролируемость, плановость, которую до сих пор высмеивают наши либералы, в несколько раз выше, чем была в Советском Союзе. И сейчас то же самое. Наши экономисты до сих пор твердят о необходимости ухода государства из экономики... Это грубейшая ошибка. На Западе государство никогда не уходило из этой сферы. И сейчас над государственными учреждениями возникла целая
система новых, контролируемых западным миром структур. Это уже сверхгосударство. И это «сверхгосударство» с помощью огромных денежных средств осуществляет разгром Советского Союза. По существу, затратив миллиарды долларов, была куплена вся советская «элита». ... Сам факт прихода к власти Горбачева, а затем Ельцина, вся их деятельность - это не результат некоего имманентного развития советского общества, а итог планомерной, целенаправленной деятельности мощной системы сверхгосударственности Запада. ... Но пока главное мировое зло - это частная собственность. И если человечество его не преодолеет, оно погибнет», - резюмирует А.А. Зиновьев[6].
Между тем, как в Конституции РФ, так и в Земельном кодексе РФ основной акцент в землепользовании (землепользование понимается в широком смысле слова, приведенном в «Большом энциклопедическом словаре» -пользование землей в установленном обычаем
Библиография:
или законом порядке) делается не на частную собственность на землю, а именно на охрану земель и их сберегательное использование. В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ установлено: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В п/п. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплен принцип: «Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества...». Представляется, что только следование этому важнейшему принципу земле-сбережения может обеспечить реализацию права каждого гражданина России на свободу перемещения, свободу доступа к объектам природы и отдыха в окружающей среде, свободу осуществления хозяйственной и иной деятельности на земле.
1. Матеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М.: ЮРИСТ, 1999. С. 127.
2. Правовая база «Консультант-Плюс».
3. Правовая база «Консультант-Плюс».
4. Правовая база «Консультант-Плюс».
5. Кларк Р. Приватизация и нищета: доклад на Международной научно-практической конференции «Проблемы современных земельных отношений в России» // Международный сельскохозяйственный журнал. 1996. № 6. С. 3-18.
6. Зиновьев А.А. Главное мировое зло - это частная собственность // Экономическая газета. 2006. № 007. С. 56.
