CC BY
302
TPMsvHa молодого vviHoro
УДК 342.53
Гиздатов Антон Радикович GizdatovAnton Radikovich
адъюнкт кафедры конституционного права
Уральский юридический институт МВД России (620057, Екатеринбург, ул. Корепина, 66) post-graduate student of the department of constitutional law
Ural law institute of the Ministry of internal affairs of Russia (66 Korepina str., Yekaterinburg, 620057) E-mail: Redriderbb@mail.ru
Конституционно-правовые основы парламентского контроля
в Российской Федерации
Constitutional and legal grounds of parliamentary control in Russian Federation
В данной статье рассматриваются вопросы нормативно-правового регулирования института парламентского контроля в Российской Федерации, приводится комплексный анализ конституционных норм, формирующих отправные начала парламентского контроля, делаются выводы о значимости и первостепенной роли конституционно-правовых принципов в осуществлении контрольной функции Федерального Собрания Российской Федерации.
Ключевые слова: парламентский контроль, Федеральное Собрание,конституционно-правовые основы.
This article discusses the aspects of legal regulation of the law institute of parliamentary control in Russian Federation, complexly analyses the constitutional law states, which forms the most common senses of parliamentary control, makes conclusion of importance of constitutional states if the regulation of control function of Russian Parliament.
Keywords: parliamentary control, the Federal Assembly of The Russian Federation, constitutional and legal grounds.
Парламентский контроль в настоящее время — это одна из наиболее значимых функций представительных (законодательных) органов государственной власти в государствах с демократической формой правления. Применительно к Российской Федерации парламентский контроль можно охарактеризовать как конституционно-правовую возможность и в то же время практику мониторинга и проверки законности исполнения полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами с целью последующей оценки их деятельности и возможного применения мер реагирования, осуществляемые высшим законодательным представительным органом государственной власти и парламентариями.
Необходимо отметить приоритетную роль норм Конституции Российской Федерации в регулировании осуществления парламентского контроля в России. Именно конституционное законодательство по своей сути и масштабу применения является наиболее весомым. Полномочия Федерального Собрания реализуются в процессе управления, который урегулирован нормами права, и Конституция, как основной закон общества и государства, осуществляет регулирование общественных отношений, возникающих в процессе функционирования российского парламента, в самом общем порядке.
В этом отношении С.А. Авакьян справедливо отмечает основополагающую роль норм Конституции в деятельности высших органов государства, так как они определяют их систему и внутреннюю структуру, функции и компетенцию [1, с. 9].
Необходимо отметить, что парламентский контроль — это не просто деятельность парламента того или иного государства по контролю за действиями государственных органов, должностных и юридических лиц. Парламентский контроль тесно связан с народовластием, с одним из основных принципов, на котором строится система государственной власти в Российской Федерации.
По данному вопросу примечательно мнение М.И. Пискотина, который отмечал, что «при любой форме разделения властей должен обеспечиваться контроль законодательной власти над исполнительной, над всеми ее звеньями, включая силовые структуры. Стремление вывести исполнительную власть в целом или отдельные ее звенья из-под такого контроля нельзя оправдать ни теоретически, ни практически. Так, основное назначение парламентского контроля состоит в том, чтобы парламент от имени избравшего его народа обеспечивал надлежащий контроль за деятельностью исполнительной власти» [2].
Нельзя не согласиться с мнением М.И. Писко-тина и о том, что Федеральное Собрание является
высшим представительным органом государственной власти на территории Российской Федерации, соответственно, является наиболее легитимным представительством народной воли и выражением народного суверенитета [2].
Однако спорным представляется то, что парламентский контроль должен осуществляться лишь за органами исполнительной власти. Парламентский контроль является универсальным инструментом осуществления народного контроля за деятельностью не только органов исполнительной власти и их должностных лиц, но и более широкого круга субъектов (юридических лиц различных форм собственности, должностных лиц органов местного самоуправления и т. д.).
Значимость контрольной функции парламента отмечал также М.Я. Острогорский. Он подчеркивал, что парламентский контроль — «первая функция парламента, определяющая его существование» [3, с. 606]. Далее он рассматривает необходимость «некоторого сращивания» парламента и правительства, предлагая совместные заседания парламентариев и министров. Хотя необходимость такого «сращивания» представляется спорной по ряду причин, истинность основной, высказанной М.Я. Острогорским мысли о первостепенном значении функции парламентского контроля не вызывает сомнений.
Из вышеизложенного следует, что парламентский контроль де-факто должен являться не просто видом контрольной деятельности одного из государственных органов. Парламентский контроль должен быть тем инструментом общества, с помощью которого оно через своих представителей оказывает прямое влияние на государственное регулирование той или иной сферы общественных отношений, на проводимую государством политику в целом.
Конституционные основы парламентского контроля, являясь его ядром, могут быть представлены через систему конституционных принципов, на которые опирается деятельность парламента в целом, а также через нормативную правовую базу, регулирующую конкретные аспекты контрольной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации — российского парламента. Однако следует упомянуть, что устанавливаемые Конституцией нормы, относящиеся к осуществлению парламентского контроля, являются основополагающими и задают тон всему остальному национальному законодательству в сфере регулирования парламентского контроля, поэтому указанным нормам в данной статье будет уделено наиболее пристальное внимание.
При самом широком подходе под системой конституционных принципов следует понимать все положения, закрепленные в главе 1 Конституции Российской Федерации и представляющие собой основы конституционного строя России.
Конституция является по сути своей управляющим документом высшего порядка в государстве и
принципы, согласно которым построено конституционно- правовое управление, в наиболее общем выражении применимы к любой деятельности в сфере регуляции тех или иных процессов. Парламентский контроль является не чем иным, как видом управления, поскольку, осуществляя контроль, субъект контроля всегда воздействует на объект с целью изменения последним его поведенческих параметров, то есть осуществляя управление объектом посредством контроля. Исходя из этого основные принципы построения и функционального взаимодействия общества и государства, закрепленные в Конституции России, применимы в качестве норм-регуляторов к деятельности Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению парламентского контроля.
Профессор Ю.Л. Тихомиров отмечает: «Всякое управление в обществе всегда связано с выражением социальных интересов, регулированием поведения, деятельности людей, с формированием общественного сознания, политической культуры» [4, с. 11], о чем нам говорит и текст статьи 2 Конституции России: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Так, в главе 1 Конституции РФ закреплен принцип, согласно которому человек признается в Российской Федерации наивысшей ценностью, ввиду чего государство и его органы призваны служить человеку путем признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что государственная власть ограничена, причем это ограничение находит свое отражение не только и не столько в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность органов государственной власти, сколько ограничивается правами и свободами человека и гражданина, личной свободой, неприкосновенностью, достоинством граждан и иными правами и свободами, гарантированными Конституцией. Однако ограничение власти само по себе не будет являться действенным без возможности контроля со стороны народа за ее деятельностью и предотвращения выхода за установленные законом пределы. Отсюда вытекает следующий конституционный принцип, оказывающий основополагающее влияние на институт парламентского контроля и его реализацию в России — принцип народовластия.
В широком смысле народный суверенитет, или народовластие, можно определить как принцип конституционного строя, характеризующий полновластие многонационального народа, признающий его единственным источником власти, а также гарантирующий свободное осуществление им этой власти в соответствии с его суверенной волей и коренными интересами [5, с. 79]. Народовластие подразумевает такое состояние общественного устройства, при котором народ обладает всеми необходимыми социально-экономическими рычага-
ми и политическими правами для осуществления в полном объеме публичной власти в государстве. В России такая система на федеральном уровне формируется за счет института представительства, и по результатам выборов в Государственную Думу Российской Федерации народ передает право осуществления от его имени публичной власти и контрольных полномочий.
Также по отношению к институту парламентского контроля принципы, закрепленные в статье 3 Конституции РФ, определяют общий субъект контроля, говоря о том, что именно народ России является источником публичной власти в государстве, а значит, выступает и общим субъектом парламентского контроля. Кроме того, данные принципы определяют связь народа с органами государственной власти, при которой вся система органов публичной власти выражает в своей деятельности волю народа, отражает его интересы.
Народовластие предполагает наличие единого, неделимого народного суверенитета. Несколько с иной стороны на данный вопрос позволяет посмотреть принцип федерализма. Под принципом федерализма в рамках данной статьи понимается порядок разграничения властных полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти.
Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти наряду с самоопределением и равноправием народов в России. Здесь можем видеть отражение принципа народовластия, который дополняется тем, что народный суверенитет является неделимым не только в рамках Российской Федерации, но и относительно ее субъектов, при этом не нарушается принцип признания приоритета прав и свобод человека, при котором каждый имеет возможность на самоопределение как лично, так и в рамках определенной народности.
Парламентский контроль непосредственно основан на принципе федерализма, который находит свое выражение в порядке формирования и функционирования Федерального Собрания России. Формирование Совета Федерации Федерального Собрания происходит с учетом национальных интересов, то есть по принципу представительства субъектов Федерации в высшем законодательном (представительном) органе — Федеральном Собрании. Таким образом, Конституцией РФ обеспечивается согласование интересов Федерации с интересами субъектов по вопросам принятия важнейших нормативных правовых актов, регулирующих основные стороны государственного управления и общественной жизни.
Федерализм обеспечивает реализацию принципа народовластия по вертикали, тогда как по горизонтали этот принцип олицетворяет принцип разделения властей.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 10, 11) государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную
и судебную. Общей целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности общества от произвола и злоупотребления властей [6, с. 9].
Разделение властей, таким образом, — основа системы органов государственной власти, которая одновременно регулирует несколько групп общественных отношений: во-первых, порядок формирования государственных органов; во-вторых, пределы разграничения компетенций. Это положение подразумевает такое состояние трех ветвей власти, при котором конституционная система предусматривает правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими. То есть система компетенций ветвей власти должна содержать взаимные сдержки и противовесы, с учетом эффективной реализации которых наиболее вероятно достижение баланса ветвей власти, их разумное сотрудничество. Достигнуть такого равновесного взаимодействия указанных органов государственной власти можно, в том числе последовательным осуществлением парламентского контроля.
Общество как основа парламентского контроля и индивид как его единичный представитель не могут быть отделены от своих идеологических установок, так как идеология отражает многообразие форм человеческой деятельности, исходя из индивидуальности каждого человека.
Идеология — система концептуально оформленных взглядов и идей, выражающая интересы различных обществ, социальных классов и групп, в которой осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу [7]. «Идеология в любой ее форме — признак государственности вообще и конкретное ее проявление — в частности» [8, с. 13]. Исходя из этого тезиса можно сделать вывод о том, что идеология в государстве может служить не только средством самоопределения граждан и выражения их отношения к существующему общественно-политическому строю, но и элементом регуляции общественных отношений наряду с правом. Идеологическая составляющая бесспорно является унификатором ценностных ориентаций граждан и государства.
Как уже было отмечено ранее, парламент имеет представительную природу, то есть члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, сами являясь носителями определенной идеологии, присущей большинству общества, представляют интересы населения Российской Федерации, и лишь в условиях идеологического многообразия такое представительство может быть наиболее легитимным, отражающим волю многонационального народа Российской Федерации. Принцип идеологического многообразия, оказывая непосредственное влияние на российский парламент, определяет и формы его деятельности, в том числе парламентский контроль.
Продолжением идеологического многообразия является политическое многообразие. Именно оно
создает условия для возникновения и деятельности различных политических партий, выражающих интересы тех или иных социальных групп населения [6, с. 132]. Конституционный принцип политического многообразия призван решать не только политические проблемы, но и иные общественные вопросы, возникающие в обществе. Речь идет о том, что люди, проживающие в пределах, например, Российской Федерации, имеют в подавляющем большинстве случаев значительные различия в убеждениях, ценностях, придерживаются различных взглядов и т. д. Политические партии призваны нивелировать эти различия. Гражданин, имея возможность отдать на выборах свой голос в пользу той или иной политической партии, в полной мере способен реализовать активное избирательное право, исходя из корреляции собственных убеждений с политической программой партии. Так, принцип многопартийности в Российской Федерации применительно к парламентскому контролю, продолжая развитие принципов идеологического многообразия и народовластия, говорит о том, что любой гражданин Российской Федерации, реализуя политические и избирательные права, воспользовавшись институтом представительства, может оказывать воздействие на осуществление парламентского контроля — наиболее легитимного вида контрольной деятельности в Российской Федерации.
Вышеназванные конституционные принципы являются основой для деятельности Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению своих функций, в том числе парламентского контроля, так как определяют направление его деятельности, а также основные цели, стоящие перед парламентом, такие как: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана независимости государства, обеспечение законности и др. Однако конституционные принципы при всей своей значимости являются основой, отправной точкой для формирования национального законодательства в сфере осуществления парламентского контроля. Логическим продолжением процесса познания конституционно-правовой базы данного явления представляется изучение основ парламентского контроля, содержащихся в иных нормативных правовых актах.
Так, до принятия Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» складывалась ситуация, при которой в Конституции РФ были отражены лишь нормы, касающиеся парламентского контроля в форме выражения Государственной Думой недоверия Правительству, а также контрольные полномочия в сфере бюджетной политики государства. Нормы, определяющие формы и порядок осуществления парламентского контроля, были отражены не в Конституции, а в различных нормативных правовых актах Российской Федерации. Отдельные формы парламентского контроля были установлены Федеральным законом (парламентское расследование), в иных случаях они устанавливались регламентами палат Федерального
Собрания («правительственный час») [9, с. 115]. В настоящее время развитие форм парламентского контроля обусловлено не внесением изменений в Конституцию РФ, а созданием нормативной базы на основе федерального законодательства. В качестве примера можно привести следующие нормативные правовые акты: в форме федеральных конституционных законов — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законов — Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации, Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и др.
Некоторые ученые придерживаются мнения, что принятие специального федерального закона, регламентирующего порядок осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, не имело под собой достаточных оснований. При этом указывается, что такой закон обязательно будет носить лишь декларативный характер, не устанавливая при этом структурировано-упорядоченной системы осуществления парламентского контроля, а лишь повторно закрепляя уже существующие формы парламентского контроля в национальном законодательстве [9, с. 115].
Однако все же был принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Данным Федеральным законом урегулированы основы парламентского контроля: его предмет, цели, основополагающие начала и субъекты осуществления, а также предусмотрены отдельные его формы. Указанный Закон является отдельным, наиболее систематизированным и внутренне наполненным источником права, регулирующим вопросы осуществления парламентского контроля в Российской Федерации. В связи с этим детальный анализ вышеназванного Закона должен явиться предметом отдельного исследования.
Представляется, что конституционные нормы, прямо или косвенно регулирующие осуществление парламентского контроля в России, в достаточной мере устанавливают отправные, основополагающие его начала. Данные нормы, однако, не могут и не должны детально регламентировать формы осуществления парламентского контроля в России, устанавливать его процедуру. Конституция РФ — устойчивый нормативный правовой акт, внесение изменений в который не только представляет собой очень сложную и громоздкую процедуру, но и часто необоснованную. В этом отношении институт парламентского контроля является примером. Несмотря на отсутствие прямого упоминания в тексте Конституции России понятия «парламентский контроль» (лишь в ч. 5 ст. 101 упоминается о наличии контрольной функции Федерального Собрания за исполнением федерального бюджета), данный институт права успешно функционирует
и играет важную роль в реализации принципа народовластия, обеспечении режимов законности и правопорядка и др.
Необходимо отметить, что дальнейшее развитие правового института парламентского контроля автор связывает с внесением изменений в действующее федеральное законодательство.
Таким образом, следует заметить, что конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации представляют собой систему взаимосвязанных элементов, которые включают в себя: конституционные принципы, регулирующие наиболее общие и значимые аспекты этой деятельности; нормы, закрепленные в Федеральном законе от 7 мая 2013 года№ 77-ФЗ «О парламентском контроле», регламентирующие предмет, цели, принципы, а также субъекты, объекты и формы парламентского контроля. Кроме того, к конституционно-правовым основам парламентского контроля должны быть отнесены нормы, регулирующие вопросы осуществления парламентского контроля, содержащиеся в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, основанных на Конституции РФ.
Примечания
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
2. ПискотинМ.И. О парламентском контроле и не только о нем // Российская Федерация сегодня. 2003. № 10. [Электронный ресурс]. 11Р_: http://www.russia-today.ru/ о1С/агсЫуе/2003/по_10/10_look.htm (дата обращения: 19.10.2013).
3. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997.
4. Тихомиров Ю.Л. Управление делами общества. Субъекты и объекты управления в социалистическом обществе. М., 1984.
5. Червонюк В.И. Конституционное право России: учебное пособие. М., 2004.
6. Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): монография. Екатеринбург, 2009.
7. Семигин Г.Ю. Идеология // Новая философская энциклопедия. [Электронный ресурс] URL: http://www.iph. ras.ru/elib/1185.html (дата обращения: 29.02.2014).
8. Рахимов Р.А., Хабибулин А.Г. Государственная идеология: к вопросу о правомерности категории // Государство и право. 1999. № 3.
9. Фадеев В.И. Парламентский контроль в системе разделения властей в Российской Федерации // Конституционное развитие России и Украины: сборник научных трудов. Харьков, 2011. Вып. 1.
Notes
1. Avakyan S.A. Russia's constitution: the nature, evolution and modernity. Moscow, 2000.
2. Piskotin M.I. About the parliamentary control and not only about him // Russian Federation today. 2003. № 10. [Electronic resource]. URL: http://www.russia-today.ru/ old/archive/2003/no_10/10_look.htm (date accessed: 19.10.2013).
3. OstrogorskyM.J. Democracy and political parties. Moscow, 1997.
4. TikhomirovJ.L. Management of public affairs. Subjects and objects of control in a socialist society. Moscow, 1984.
5. Chervonyuk V.I. Russian Constitutional law: a tutorial. Moscow, 2004.
6. Karasev A.T. Deputy in the system of representative government (constitutional and legal research): monograph. Ekaterinburg, 2009.
7. Semigin G.Y. Ideology // New encyclopedia of philosophy. [Electronic resource]. URL: http://www.iph.ras.ru/ elib/1185.html (date accessed: 29.02.2014).
8. Rakhimov R.A., Khabibulin A.G. State ideology: the question of the legitimacy of the category // State and law. 1999. № 3.
9. Fadeev V.I. Parliamentary oversight of the system of separation of powers in the Russian Federation // Constitutional development in Russia and Ukraine: sat scientific. tr. Kharkiv, 2011.
