CC BY
109
Харитонов Илья Константинович
Конституционно-правовые основы ограничения права граждан на объединение в Российской Федерации
Исследуются вопросы реализации конституционного права на объединение, проблемы его ограничения в действующем законодательстве. Анализируются действующие нормы Конституции РФ и законодательства, регламентирующие основания и порядок ограничения данного права. Рассматривается механизм приостановления и ликвидации общественных объединений. Формулируются проблемы правоприменительной практики, связанные с толкованием понятия «грубое нарушение законодательства», определяются направления совершенствования законодательства, регулирующего основания и порядок ограничения конституционного права на объединение.
Ключевые слова: общественное объединение, право на объединение, ограничение прав, приостановление деятельности, ликвидация общественного объединения, экстремистская деятельность, грубое нарушение законодательства.
Constitutional and legal basis for restricting citizens' right to association in the Russian Federation
This article is devoted to the implementation of the constitutional right to association, as well as the problems of its restriction in the current legislation. The current norms of the Constitution and legislation regulating the grounds and procedure for restricting this right are analyzed. The author considers the mechanism of suspension and liquidation of public associations. The problems of law enforcement practice related to the interpretation of "gross violation of legislation" are formulated, and the directions for improving the legislation regulating the grounds and procedure for restricting the constitutional right to association are determined.
Keywords: public association, right to association, restriction of rights, suspension of activity, liquidation of public association, extremist activity, gross violation of legislation.
Право на объединение является одним из наиболее важных конституционных прав граждан, которое гарантируется государством. Конституционно-правовые нормы закрепляют основные гарантии данного права, его содержание и виды, а также основания ограничений и запретов реализации данного права.
Право на объединение обеспечивает возможность гражданам коллективно защищать, а также реализовывать общие цели и задачи в различных сферах жизнедеятельности.
Согласно ст. 30 Конституции РФ [1] каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
Право на объединение является по своей природе конституционным и регулирует деятельность общественных объединений различного вида практически во всех отраслях жизнедеятельности человека.
Следует отметить, что граждане объединяются для достижения различных целей. Это и личные, и экономические, и политические цели. Поэтому, по нашему мнению, право на объединение носит комплексный характер и позволяет реализовывать в рамках объединения различные виды прав, что обусловливает дифференцированный характер правового регулирования деятельности общественных объединений.
Безусловно, особая роль интересов и прав и свобод личности должна способствовать все большей защите прав общественных объединений.
Понятие «право на объединение» может охватывать создание как некоммерческих организаций, так и коммерческих.
Справедливо утверждение И.С. Шиткиной о том, что, существуя в различных сферах общественной жизни и научных знаний, категория «объединение» является многоплановой, многофакторной, многозначной [2, с. 34].
146
С точки зрения И.А. Покровского, признание прав граждан высшей ценностью предполагает и особое юридическое положение общественных организаций, в которых реализуются различные права и свободы [3, с. 44].
Общественные объединения подразделяются на различные виды в зависимости от сферы деятельности, организационно-правового оформления, имущественных отношений внутри объединения и др.
Статья 51 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [4] закрепляет возможность образования общественно-государственных и государственно-общественных объединений.
Следует отметить, что индивидуальные и коллективные права тесно переплетаются. Последние выступают одной из форм реализации коллективных интересов и являются условием для возникновения отдельных правоотношений, например, в политической сфере.
Целесообразно разграничивать конституционные права граждан на объединение и конституционные права самих объединений граждан. Рассмотрим, каким образом Конституция РФ регламентирует порядок осуществления данных прав и какие ограничения и запреты устанавливаются в отношении данных групп прав.
Кроме того, проанализируем, как действующее законодательство закрепляет основания и последствия ограничения той и другой группы прав.
Любое ограничение права есть мера вынужденная и требующая юридического закрепления и обоснования.
Поэтому пристальное внимание должно уделяться конституционным нормам, которые регламентируют данные вопросы.
Статьи 13, 17, 55 Конституции РФ закрепляют основания ограничения прав, в том числе, и общественных объединений. В качестве оснований и целей ограничения могут выступать соблюдение прав и свобод других лиц, обеспечение безопасности государства, запрет на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
В России принят и действует целый ряд федеральных законов в этой сфере отношений: от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» [5], от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [6] и др.
Таким образом, создание и деятельность общественных объединений поставлены под контроль государства, поскольку имеющие место нарушения в сфере деятельности общественных объединений требуют соответствующих правовых механизмов, которые будут препятствовать деятельности общественных объединений, противоречащей конституционным целям и задачам, нарушающей действующее законодательство.
Можно сделать вывод, что общие и специальные ограничения прав общественных объединений действуют в совокупности, их нужно рассматривать как нормы общего и специального действия.
При этом возникает логичный вопрос: что может выступать в качестве оснований для таких ограничений и запретов и каков порядок такого ограничения. Данные вопросы урегулированы в различных законодательных актах.
Так, ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает возможность ограничения прав общественных организаций исключительно федеральными законами.
Соответствующие ограничения и запреты, к примеру, закреплены в ст. 7 и 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [7] и др.
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» установлен запрет на создание и деятельность общественных объединений, преследующих экстремистские цели.
Право на объединение может быть также ограничено в случае введения чрезвычайного или военного положения.
Кроме ограничения прав общественных объединений, действуют ограничения и в отношении отдельных категорий граждан.
К примеру, государственные служащие не имеют права принимать участие в деятельности политических партий и религиозных организаций. Данное ограничение не распространяется на создание профессиональных союзов и ветеранских организаций.
Судьям запрещается входить в состав каких-либо политических партий.
В отношении военнослужащих действуют схожие ограничения прав, за исключением участия в общественных объединениях за пределами времени исполнения своих служебных обязанностей.
147
Подобные ограничения прав обусловлены особым правовым статусом общественных объединений, стремлением государства, с одной стороны, поставить общественные объединения под контроль, а с другой - обеспечить независимость их деятельности.
Как уже было отмечено, действующее законодательство может устанавливать дополнительные ограничения данных прав.
Законодателем также регламентированы меры реагирования государства на нарушения общественными объединениями действующего законодательства. Предусмотрено временное приостановление деятельности общественной организации, а также судебный порядок ее ликвидации.
Согласно ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» соответствующий орган государственной власти или прокурор имеет право вынести предписание об устранении нарушений Конституции РФ, действующего законодательства, предоставив для этого определенный срок.
Если нарушения не были устранены, а срок для их исправления истек, соответствующий орган или должностное лицо вправе приостановить деятельность данного общественного объединения на срок до шести месяцев.
Таким образом, в случае противоречия государственным, личным и общественным интересам деятельность общественной организации может быть приостановлена, а организация ликвидирована.
Следует отметить, что приостановление деятельности - это административная мера, которая часто используется в действующем законодательстве. В частности, ст. 3.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях [8] предусматривает приостановление деятельности хозяйствующих субъектов при наличии определенных оснований. Причем в данном Кодексе административное приостановление назначается судом, за исключением ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ, и применяется как мера административного наказания. Приостановить деятельность общественного объединения может должностное лицо или орган государственной власти, которые до приостановления внесли соответствующее представление об устранении нарушений закона.
При этом существующая редакция ст. 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» не конкретизирует перечень нарушений действующего законодательства, которые
могут повлечь за собой приостановление деятельности общественного объединения.
Соответствующие нормы о возможности ликвидации общественных объединений содержатся в действующих законодательных актах.
На практике возникают ситуации необоснованного ограничения прав общественных объединений, что влечет за собой проблемы в реализации конституционных прав граждан.
Возникает вопрос: о каких нарушениях законодательства идет речь в ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях».
По данному вопросу уже сформировалась судебная практика. Так, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2016 г. № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» общественное объединение подлежит ликвидации в случае грубых нарушений действующего законодательства [9].
Значительная роль при оценке того или иного нарушения закона общественным объединением отводится суду, который, исходя из обстоятельств дела, принимает решение по конкретным нарушениям.
Вышеуказанным постановлением приведен перечень типовых грубых нарушений: это действия, направленные на отрицание фундаментальных демократических принципов, прав или свобод, признанных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, на пропаганду войны либо на разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, призывы к дискриминации, вражде или насилию.
В качестве грубого нарушения также могут рассматриваться действия, направленные против жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, общественного порядка и безопасности, экономических интересов.
По нашему мнению, требования соразмерности и эффективности должны соблюдаться в любом случае применения любых ограничительных мер.
Как представляется, при оценке того или иного нарушения законодательства обществен-
148
ными объединениями необходимо учитывать положения конституционных норм, которые закрепляют общие условия для ограничения и запретов деятельности общественных объединений.
Приведем пример. Решением городского суда Санкт-Петербурга 10 января 2020 г. был ликвидирован межрегиональный профсоюз «Рабочая ассоциация» по причине осуществления политической деятельности и по признакам отнесения к иностранным агентам. В защиту общественного объединения выступил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.
22 мая 2020 г. Верховный Суд РФ отменил решение о ликвидации профсоюза. Суд признал, что нарушения законодательства в работе профсоюза есть, но они не носят грубого характера, соответственно, оснований для ликвидации нет [10].
Считаем, что для исключения подобных ситуаций положения действующего законодательства необходимо толковать и применять в соответствии с Конституцией РФ. Это позволит
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками от 30 дек. 2008 г., 5 февр., 21 июля 2014 г., 14 марта 2020 г.). Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
2. Шиткина И. С. Холдинги: правовое регулирование и корпоративное управление: науч.-практ. изд. М., 2016.
3. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998.
4. Об общественных объединениях: федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 2 дек. 2019 г.) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
5. О политических партиях: федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 2 дек. 2019 г.) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
6. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 10-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
7. О противодействии экстремистской деятельности: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
избежать произвольного толкования некоторых оснований для ликвидации общественных объединений, в частности при нарушении действующего законодательства общественным объединением.
Поэтому целесообразно предусмотреть обязательное проведение независимой экспертизы при оценке деятельности общественного объединения и выявлении нарушений конституционных норм, особенно в части признания деятельности общественного объединения экстремистской.
Приостановление деятельности общественного объединения является серьезной мерой ответственности, что также требует более четкой регламентации ее применения и поводов, при наличии которых общественная организация должна приостановить свою деятельность.
Таким образом, требуется приведение действующих федеральных законов в соответствие Конституции РФ в части детализации оснований для приостановления деятельности и ликвидации общественных объединений, расширение правовых гарантий защиты их прав.
1. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (as amended on Dec. 30, 2008, Febr. 5, July 21, 2014, March 14, 2020). Access from the legal reference system "Garant".
2. Shitkina I.S. Holdings: legal regulation and corporate governance: sci. and practical manual. Moscow, 2016.
3. Pokrovsky I.A. Main problems of civil law. Moscow, 1998.
4. On public associations: fed. law d.d. May 19, 1995 No. 82-FL (as amended on Dec. 2, 2019) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 1995 No. 21. Art. 1930.
5. On political parties: fed. law d.d. July 11, 2001 No. 95-FL (as amended on Dec. 2, 2019) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2001. No. 29. Art. 2950.
6. On trade unions, their rights and guarantees of activity: fed. law d.d. Jan. 12, 1996 No. 10-FL (as amended on July 3, 2016) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 1996. No. 3. Art. 148.
7. On countering extremist activities: fed. law d.d. July 25, 2002 No. 114-FL (as amended on July 31, 2020) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2002. No. 30. Art. 3031.
149
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
9. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 дек. 2016 г. № 64 // Рос. газ. 2017. № 1. 15 янв.
10. URL: https://www.vedomosti.ru/
8. Code of the Russian Federation about Administrative Offences d.d. Dec. 30, 2001 No. 195-FL (as amended on July 31, 2020) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2002. No. 1. Art. 1.
9. On certain issues that arise when courts consider cases related to the suspension or liquidation of non-profit organizations, as well as the prohibition of the activities of public or religious associations that are not legal entities: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. Dec. 27, 2016 No. 64 // Russian newsp. 2017. No. 1. Jan. 15.
10. URL: https://www.vedomosti.ru/
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Харитонов Илья Константинович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
I.K. Kharitonov, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
150
