CC BY
39
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 342.417
Бюджетный контроль представляет собой самостоятельный вид государственного финансового контроля, целью осуществления которого является повышение уровня финансовой дисциплины при образовании, распределении и использовании бюджетных средств. Значимость правового регулирования бюджетного контроля обуславливается экономической сущностью бюджета как централизованного денежного фонда, основной составляющей доходных источников которого являются налоговые доходы, т.е. денежные средства физических и юридических лиц, уплачиваемые на основе принципов обязательности и индивидуальной безвозмездности с целью обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Таким образом, реализация права граждан на контроль за оптимальным использованием национального достояния напрямую зависит от степени правовой регламентации процедуры осуществления бюджетного контроля.
Конституция РФ предусматривает две различные организационно-правовые формы реализации указанного права гражданами РФ (ст. 32):
1) контроль за действиями публичной власти через своих представителей в органах законодательной власти;
2) контроль за действиями публичной власти через своих представителей в органах исполнительной власти.
Первая организационно-правовая форма выражается в избрании гражданами РФ на основе равного, прямого и тайного голосования депутатов Государственной Думы и опосредованном выборе членов Совета Федерации, которые согласно ст. 11 Конституции РФ образуют Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 23.04.2004 № 9-П парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых
Н.С. МИЛЕНИНА
его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей [4]. Вместе с тем, необходимость оперативного, объективного и высокопрофессионального контроля за исполнением федерального бюджета приводит к формированию специального органа парламентского контроля - Счетной палаты РФ (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).
Счетная палата РФ функционирует более 15 лет на основании ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»,являясь de facto высшим органом государственного финансового контроля в стране. Все аспекты деятельности Счетной палаты можно разделить на три блока: информационный, экспертно-аналитический и собственно контрольно-надзорный. В части последнего блока (контрольно-надзорного) ввиду реформирования бюджетного процесса в настоящий момент свое развитие получает одна из предусмотренных ст. 2 ФЗ «О Счетной палате РФ» задач, а именно - определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств, что в материалах Счетной палаты получило название аудита эффективности.
Впервые применение на практике проверки эффективности использования бюджетных средств было осуществлено в рамках контрольных мероприятий по реализации федеральных целевых программ «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы», осуществленного аудиторами Счетной палаты РФ в 2004 году. В ходе проверки аудиторы столкнулись с одной из наиболее сложных проблем оценки эффективности использования бюджетных средств - отсутствием разработанной системы объективных и измеримых показателей фактической реализации программы.
Практика осуществления проверок эффективности использования средств федерального бюджета привела к необходимо-
сти разработки методики проведения указанных контрольных мероприятий. Так, в 2004 году на основе изучения опыта зарубежных государств Научно-исследовательским институтом Счетной палаты РФ была разработана Методика проведения эффективности использования государственных средств [1]. В указанной Методике получили свое закрепление содержание, цель, этапы, вопросы составления отчета по результатам аудита эффективности и т.д. Основные положения указанной методики получили свое закрепление в разработанном в 2008 году Счетной палатой РФ Стандарте финансового контроля 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» [5].
В частности, согласно гл. 2 Методики проведения аудита эффективности использования государственных средств и п. 2 указанного Стандарта под аудитом эффективности предлагается понимать тип государственного финансового контроля, осуществляемого посредством проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
Аудит эффективности использования государственных средств в Российской Федерации включает в себя следующие элементы:
а) проверку экономичности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
б) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
в) проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов [1].
В Стандарте финансового контроля 104 закреплены три основных способа проведения бюджетного контроля эффективности использования централизованных денежных фондов, к ним относятся проверка и анализ:
• организации использования государственных средств;
• результатов использования государственных средств;
• отдельных аспектов использования государственных средств в проверяемой сфере или в деятельности проверяемых объектов.
На основании указанной Методики и Стандарта финансового контроля Счетная палата осуществляет бюджетный контроль эффективности использования средств федерального бюджета в течение последних пяти лет. Отчеты о результатах данных контрольных мероприятий находят свое отражение в бюллетенях Счетной палаты РФ. В частности, в 2008 году было проведено 30 контрольных мероприятий по оценке эффективности использования средств федерального бюджета, что составило около 30% из всего объема проверок, в 2009 году данный показатель составил около 28%, в 2010 году - уже 53%*.
Второй организационно-правовой формой реализации права граждан на контроль за национальным достоянием является система органов исполнительной власти, опосредованно формируемая гражданами РФ на основании положений ст.ст. 32, 81, 83 и 112 Конституции РФ.
Органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России, является Правительство РФ, которое наделено Конституцией РФ специальными полномочиями в области бюджетного контроля. В частности, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ наряду с разработкой и обеспечением исполнения федерального бюджета представляет Государственной Думе отчет об его исполнении, т.е. осуществляет контроль за его исполнением.
Структура федеральных органов исполнительной власти в настоящий момент утверждается указами Президента РФ на основании предложений Председателя Правительства РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 [2] функции по контролю и надзору осуществляются таким видом федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы.
Полномочиями по контролю и надзору за исполнением федерального бюджета наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннад-зор), руководство деятельностью которой осуществляет Министерство финансов РФ. Росфиннадзор при реализации функции по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета выявляет не только факты нецелевого использования
•Данные представлены на основе анализа бюллетеней Счетной палаты Российской Федерации за 2008, 2009 и 2010 годы.
бюджетных средств, но, как и Счетная палата, контролирует на основании ст.34 Бюджетного кодекса РФ, закрепляющей принцип результативного и эффективного использования бюджетных средств, эффективное расходование средств федерального бюджета. В качестве одного из недостатков данного направления контроля Службы можно отметить отсутствие вообще какой-либо методологической базы определения эффективности использования государственных средств. Деятельность должностных лиц Росфиннадзора по оценке эффективности основывается на субъективном понимании эффективности, сформированном исходя из личного опыта каждого из контролеров.
Анализ результатов проверок Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области позволяет выделить две группы нарушений при использовании бюджетных средств:
• неправомерное использование;
• неэффективное использование.
Неправомерное использование бюджетных средств характеризуется целевым характером использования денежных средств с одновременным нарушением отдельных норм действующего законодательства. В качестве примера можно привести вакцинацию граждан, не включенных в Национальный календарь прививок; переплату налогов; выплату вознаграждений ранее уволенным работникам к тем или иным памятным датам; списание основных средств без согласования с Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Свердловской области; расходы, не подтвержденные актом выполненных работ и т.д.
Неэффективное использование бюджетных средств выражается в их неэкономичном, нерезультативном и непродуктивном использовании. В частности, контролеры-ревизоры Территориального управления Росфиннадзо-ра в качестве неэффективного использования средств федерального бюджета выделяют: задолженность арендаторов объекту контроля по затратам на коммунальные услуги; оплата коммунальных услуг неэксплуати-руемого здания; завышение стоимости выполненных ремонтно-строительных работ и т.д. Аудиторы Счетной палаты РФ в качестве неэффективного использования бюджетных средств выделяют, например, оплату труда по гражданско-правовым договорам лиц, деятельность которых не связана с выполнением государственного контракта; разработку проектно-сметной документации, на основа-
нии которой в течение длительного времени не ведется строительство и т.д.
Таким образом, Конституцией РФ гарантируется реализация права граждан на контроль за оптимальным использованием национального благосостояния посредством наделения контрольными полномочиями за использованием средств федерального бюджета одновременно органов двух ветвей государственной власти - законодательной и исполнительной. Аналогично формируется система субъектов бюджетного контроля как разновидности государственного финансового контроля на втором уровне публичного управления - уровне субъектов РФ. На основании положений ст.265 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ вправе создавать собственные контрольные органы. Указанным правом к настоящему моменту воспользовались все субъекты Федерации.
В системе органов исполнительной власти субъекта РФ специального органа, осуществляющего функции бюджетного контроля, как правило, не создается (в качестве исключения можно привести пример Челябинской области, где создано Главное контрольное управление). Чаще данные функции выполняет структурное подразделение финансового органа субъекта РФ (например, Управление финансового контроля в Минфине Свердловской области, в Департаменте финансов ЯНАО).
Анализ конституционно-правовых норм, закрепляющих основы бюджетного контроля в Российской Федерации, а также принятых в соответствии с ними норм федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных правовых актов позволяют не только выстроить четкую систему субъектов бюджетного контроля, но и сделать выводы в части изменения содержательного аспекта бюджетного контроля.
Сложившаяся контрольная практика позволяет прийти к заключению о постепенном формировании в Российской Федерации системы бюджетного контроля эффективности в дополнение к имеющейся системе бюджетного надзора. В июне 2010 г. Правительством РФ была принята Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [3], одним из направлений которой является развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля и, в частности, - организация и развитие аудита эффективности использования бюджетных ассигнований с обязательным определением критериев эффективности и результативнос-
ти их использования. Указанной Программой на 2010 г. было запланировано разработать только акты, детализирующие вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также порядок осуществления внутреннего бюджетного контроля, чего к 1 января 2011 г. так и не было сделано, более того, в плане реализации программы сроки для разработки критериев, методики оценки эффективности использования бюджетных средств, а также установления ответственности за неэффективное использование не указаны.
Вместе с тем, следует отметить, что указанная тенденция находит свое проявление только в узкой части бюджетной сферы - оценке эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы. Представляется целесообразным расширять сферу применения контроля эффективности, в частности, по отношению к другим элементам управления бюджетными средствами - их формированию и распределению.
Учитывая тенденции развития бюджетного контроля в Российской Федерации представляется целесообразным выделять два новых его вида с точки зрения предмета контроля (то есть того, какой аспект деятельности объекта контроля проверяется) - бюджетный надзор (именуемый в Лим-ской декларации руководящих принципов финансового контроля аудитом отчетности) и бюджетный контроль эффективности (соответственно - аудит эффективности). При этом под бюджетным надзором предлагается понимать регламентированную нормами права деятельность уполномоченных субъектов по выявлению степени соответствия образования, распределения и использования
средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации принципам законности в целях обеспечения правопорядка в сфере публичных финансов.
Под бюджетным контролем эффективности представляется целесообразным понимать регламентированную нормами права деятельность уполномоченных субъектов по выявлению экономичности, продуктивности и результативности образования, распределения и использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях обеспечения правопорядка в сфере публичных финансов.
Поскольку бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, предлагается в рамках бюджетного контроля эффективности выделять три самостоятельных направления:
1) бюджетный контроль эффективности формирования доходной части бюджетов бюджетной системы РФ;
2) бюджетный контроль эффективности распределения расходной части бюджетов бюджетной системы РФ;
3) бюджетный контроль эффективности использования расходной части бюджетов бюджетной системы РФ.
Отметим, что в рамках действующей нормативной правовой базы закреплены отдельные положения не только оценки эффективности бюджетных средств, но и вопросы, касающиеся оценки эффективности формирования и распределения указанных фондов денежных средств. Тем не менее, системного подхода к реализации нового направления бюджетного контроля ни в теории права, ни в существующей нормативной правовой базе нет.
1. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://niisp.ru (дата обращения: 01.02.2011).
2. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. -№ 11. - Ст.945.
3. Об утверждении Программы Правительства РФ о повышении эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р (ред. от 12.11.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 28. - Ст.3720.
4. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского / Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 19 (ч.2). - Ст.1923.
5. Стандарт финансового контроля. СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. - 2008. - № 8.
