CC BY
32
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
конституционно-правовые аспекты управления
в области использования и охраны земель
Анализируются нормы Конституции РФ, образующие необходимую правовую основу системы управления земельным фондом.
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционные права и обязанности граждан на землю, конституционные основы управления в области использования и охраны земель
ИРИНА ВАЛЕРЬЕВНА ВАРАКСИНА
Нотариус г. Верхней Пышмы
The author analyzes norms of the Constitution of the RF, forming the necessary legal fundamental principles of the system of land fund management.
Key words: the Constitution of the RF, constitutional rights and duties of citizens on land, constitutional fundamental principles in the sphere of land usage land protection
Земля выступает как объект природы, собственности и хозяйствования. Поэтому следует различать управление землей как объектом природы, собственности, хозяйствования.
Рассматривая землю как объект природы, мы констатируем, что речь должна идти об управлении в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в рамках которого реализуется экологическая политика. В ст. 42 Конституции РФ закреплено право каждого на благоприят-
Земельная политика реализуется предметно через управление в области использования и охраны земельных ресурсов. При этом необходимо иметь в виду следующее. Если рассматривать землю как объект права публичной собственности, то правомочия государства как собственника земли включают не только владение, пользование и распоряжение (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), но и управление земельными ресурсами (п. «д» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).
СЛЕДУЕТ РАЗЛИЧАТЬ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕЙ КАК ОБЪЕКТОМ ПРИРОДЫ, СОБСТВЕННОСТИ, ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Одновременно на государство и его органы возлагается обязанность по надлежащему обеспечению этого права1.
Кроме того, государственное управление делится на федеральное и региональное. Наличие регионального управления собственностью закреплено в ст. 2612 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. В силу п. 1 этой статьи органы государственной власти субъекта РФ
ск
о о
ск
со
о <
со
< cl
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
самостоятельно управляют имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ, согласно Конституции РФ, федеральным законам и издаваемыми в соответствии с ними нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, а также конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.
Конституция РФ закрепляет и муниципальное управление собственностью. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. К сожалению, Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Согласно п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью (в том числе землей). Управление федеральными земельными ресурсами Правительство РФ осуществляет как непосредственно, так и через федеральные органы исполнительной власти. К основным функциям управления в данной сфере относятся: 1) планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов;
2) резервирование и зонирование земель;
3) распределение и перераспределение
ЕСЛИ РАССМАТРИВАТЬ ЗЕМЛЮ КАК ОБЪЕКТ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, ТО ПРАВОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВА КАК СОБСТВЕННИКА ЗЕМЛИ ВКЛЮЧАЮТ НЕ ТОЛЬКО ВЛАДЕНИЕ, ПОЛЬЗОВАНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ, НО И УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
№ 131-Ф3 не повторяет данного конституционного положения (это касается ст. 14-16, 51 и др.).
Конституционные нормы об управлении публичной собственностью развиты в Земельном кодексе РФ. В п. 2 ст. 9 кодекса указывается, что РФ осуществляет управление земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). В п. 2 ст. 10 говорится, что субъекты РФ управляют земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ, а в п. 2 ст. 11 - что органы местного самоуправления осуществляют управление земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В свете изложенного нельзя согласиться с мнением О. О. Солдатенкова о том, что наделение публичного собственника правомочием управления не укладывается в конституционно-правовую конструкцию права собственности; опровергается тем, что управление названо как отдельный предмет федерального ведения, отличный от собственности; противоречит конституционному принципу равенства форм собственности, предоставляя публично-правовому образованию дополнительные возможности по сравнению с частным собственником2.
Управление земельными ресурсами, находящимися в собственности публичных образований, осуществляется соответствующими федеральными органами
(предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; 4) государственная регистрация прав на землю; 5) землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования; 6) планировка и разработка правил застройки земель поселений; 7) ведение государственного земельного кадастра; 8) мониторинг земель; 9) охрана земель; 10) контроль за использованием земель; 11) охрана земельных прав граждан и юридических лиц; 12) организация платы за землю3.
Из ст. 36 Конституции РФ можно сделать вывод о наличии, кроме государственного и муниципального, также производственного управления в области использования и охраны земельных ресурсов. В данном случае земля - объект хозяйствования. Наличие такого вида управления признают представители как науки административного права4, так и науки земельного права5.
Немаловажен вопрос об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих общественные отношения по управлению в области использования и охраны земельных ресурсов. Говоря о государственном управлении в области использования и охраны водных объектов, В. П. Покатова пришла к выводу, что оно представляет собой комплексный, межотраслевой правовой институт, который состоит из норм конституционного, административного, водного, экологического, гражданского, финансового, муниципаль-
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ного права и других отраслей6. Соглашаясь в целом с такой позицией, уточним. Во-первых, столь широкий подход, по нашему мнению, следовало бы применить не к государственному управлению, а к управлению в рассматриваемой сфере. Иначе правовые нормы о муниципальном управлении образуют два относительно самостоятельных подинститута в рамках комплексного межотраслевого правового института. Третьим следует считать подинститут производственного управления. Во-вторых, применительно к комплексному межотраслевому правовому институту «Управление в области использования и охраны земельных ресурсов» речь следует вести не о водном, а о земельном праве.
Рассмотрим роль конституционного права в формировании и функционировании межотраслевого комплексного правового института «Управление в области использования и охраны земельных ресурсов». Нормы конституционного права содержатся в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», указах Президента РФ. Эти акты определяют конституционные основы системы государственных органов и их конституционно-правовое положение7. Здесь следует упомянуть, в частности, ст. 5, 9, 10-12, 71-73, 76-78, 80, 83, 85, 110, 114-115, 130, 132 Конституции РФ. Часть 3 ст. 5 гласит, что федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами. В ст. 10 закреплено разделение государственной власти в РФ на законодательную, исполнительную и судебную. Статья 11 включает несколько важных положений. В п. 1 говорится, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Часть 2 указывает, что государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ч. 3 установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и орга-
нами власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В ст. 12 провозглашается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также формирование федеральных органов государственной власти. Статья 72 предусматривает, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится закрепление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Статья 76 Конституции РФ определяет основы правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов и ведения субъектов Федерации. Говорится о соотношении нормативных правовых актов федерального и регионального уровней. Их содержание должно строиться на основе достижения баланса интересов России и ее субъектов, с применением механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов8.
Ряд важных положений по вопросам управления включают ст. 77 и 78 Конституции РФ. В ст. 77 указывается, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом. Надо уяснить, как основы конституционного строя влияют на построение системы органов государственной власти субъектов РФ. Прежде всего, согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Следовательно, система органов государственной власти каждого субъекта РФ должна соответствовать воле населения, проживающего на его территории, и предусматривать возможность
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
участия граждан в деятельности региональных органов власти. При этом следует иметь в виду, что субъекты РФ - это не суверенные государства, а члены единого федеративного государства. Кроме того, деятельность региональных органов государственной власти должна основываться на правовых началах. Наконец, устанавливая систему своих органов государственной власти, субъекты РФ учитывают, что Россия является республикой, а не монархией. Здесь также нужно напомнить о содержании отдельных статей Конституции РФ: ст. 2 (признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства), 3 (носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ), 10 (государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную), 5 (единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов) и др.
Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти изложены в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ:
а) государственная и территориальная целостность РФ;
б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного са-моуправления9.
Большое значение имеет также ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Единство этой системы предполагает структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчи-ненности10.
Статья 78 Конституции РФ содержит следующие положения: федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы и назначать должностных лиц, передавать органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а также органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий. Кроме того, в ч. 4 ст. 78 указано, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
В ст. 80 изложены основополагающие правовые нормы о статусе Президента РФ, в ст. 83-85 - о его функциях. Статьи 110, 114 и 115 посвящены Правительству РФ, ст. 130 и 132 - местному самоуправлению.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет конституционно-правовой статус Правительства РФ, его место в системе органов исполнительной власти. Согласно данному Закону Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, распределяет и перераспределяет функции между ними, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, к полномочиям Правительства РФ относятся организация и проведение государственной политики
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
в различных сферах и областях государственной и общественной жизни, в том числе земельной политики, координация деятельности всех органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти. Правительство управляет федеральной собственностью, в частности землей. В сфере природопользования и охраны окружающей среды оно обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности, организует деятельность по охране природных ресурсов и регулированию природопользования.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ целиком посвящен вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Из полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации следует отметить установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, а также системы исполнительных органов государственной власти (ст. 5). В ст. 18 говорится о полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В частности, данное должностное лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством России может организовать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Среди основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, указанных в ст. 21, отметим следующие. Во-первых, указанный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ, во-вторых, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ согласно федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ.
Подводя итог, отметим, что интерес для дальнейшего исследования представляют и такие статьи Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, как 261 «Определение полномочий органов государственной власти субъекта РФ», 263-1 «Участие органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения», 2611 «Собственность субъекта РФ» и 2612 «Управление и распоряжение имуществом субъекта РФ».
1 Пономарева И. П. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 11.
2 Солдатенков О. О. Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 16.
3Земельное право: учеб. / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2007. С. 164.
4 Круглов В. В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 22; Власов В. А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук, Екатеринбург, 2007. С. 16.
5 Забелышенский А. А. Управление земельным фондом в СССР: учеб. пособие. Свердловск, 1974. С. 33; Земельное право: учеб. / под ред. С. А. Боголюбова. С. 161.
6 Покатова В. П. Конституционно-правовые основы водных отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 129—130.
7 Кокотов А. Н. Конституционное право: курс лекций: учеб. пособие. М., 2009. С. 32.
8 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. В. Лазарева. М., 2009. С. 477.
9 Подробнее об этом см.: Жданов А. Ф. Конституционно-правовые вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
10 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 484.
ск
о
о
ск
со
о <
со
< сь
