CC BY
275
УДК 342.4 (470) ББК 67.400
© 2018 г. Ю. В. Капранова,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: kapranova2000@yandex.ru.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН:
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ
В статье рассматриваются вопросы нормативно-правового регулирования конституционно-правового института обращений граждан. Автором исследуется нормативная практика регулирования различных видов обращений, разграничивается их содержание, рассматриваются отдельные процедурные вопросы их реализации, делается вывод о необходимости совершенствования законодательства, пересмотре его отдельных положений.
Ключевые слова: обращения, предложения, заявления, наказы, жалобы, петиции, ходатайства, индивидуальные обращения, коллективные обращения, обращения граждан, обращения юридических лиц, обращения объединений граждан, повторные обращения, процедуры реализации обращений.
Yu. V. Kapranova - Associate Professor of the Department of Administrative Law of Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.
CONSTTWITONALAND LEGAL INSTITUTE OFTHE CITIZENS APPLICATIONS: SINGLE QUESTIONS
OF THE THEORY
In the article the questions of legal regulation of constitutional-legal institution of citizens appeals. The author investigates the normative practice of regulation of different types of requests defined by their contents, discusses some procedural issues of implementation, the conclusion about the necessity of improving the legislation, the revision of its individual provisions.
Keywords: addresses, offers, statements, orders, complaints, petitions, petitions, individual addresses, collective addresses, addresses of citizens, appeals of legal entities, addresses of associations of citizens, repeated circulation, procedures of implementation of addresses.
В современных условиях одним из основных ценностных конституционных критериев общественной жизни является соблюдение прав человека, принципа человеческого достоинства в законодательстве и деятельности органов публичной власти. Институт обращений граждан, закрепленный в ст. 33 Конституции Российской Федерации, свидетельствует об открытости власти, признании прав человека и высокой степени их гарантирован-ности в стране.
Конституционное право на обращение выступает одной из наиболее востребованных диалоговых площадок власти и общества. Долгое время право граждан на обращения ассоциировалось с понятием жалобы, то есть способом защиты нарушенных прав, однако в современных условиях по иному зазвучали аспекты, связанные с обращениями, как средства общественного контроля, борьбы с проявлениями коррупционной направленности. Обращение - это возможность реализации политической свободы индивида, которая выступает, по сути, индикатором гласности, доступности, профессионализма
деятельности публичных органов, средством социального контроля, стимулирующим развитие общественной активности граждан по защите их прав и свобод.
Термин «обращение» носит собирательный характер. До недавнего времени в нормативной практике регулирования конституционно-правового института обращений граждан не существовало единого перечня обращений, однако и теория не давала однозначного ответа, классифицируя их по форме содержания (заявления, жалобы, предложения, ходатайства, петиции, наказы, прошения, претензии), по количеству обращающихся (индивидуальные, коллективные), по порядку подачи (первичные, повторные, многократные), по форме выражения (письменные и устные).
Федеральный закон от 02.02.2016 № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (далее - ФЗ № 59) [1] на федеральном уровне закрепил следующий перечень обращений: предложения, заявления и жалобы. Существующий в региональном законодательстве такой вид обращений, как ходатайство, был упразднен. Однако теоретические
проблемы такая унификация понятий не разрешила, тем более, что в региональном законодательстве, посвященном диалогу общества и государства, до сих пор используются иные виды обращений. Рассмотрим правовую сущность законодательно закрепленных видов обращений, выясним, целесообразно ли выделять иные виды обращений.
Согласно федеральному закону такой вид обращений, как предложения, являются, по сути, рекомендациями граждан по совершенствованию законодательства, деятельности публичных органов, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Понятие «предложение», согласно Толковому словарю русского языка, определяется как «мысль о чем-нибудь как о возможном; представление на обсуждение чего-либо как возможного» [2, с. 570].
Близки по смыслу с предложениями такие обращения, как наказы, однако они предусмотрены законодательством лишь отдельных субъектов РФ. Особенность предложений как обращений заключается в том, что они не связаны с каким-либо ущемлением прав, свобод и законных интересов граждан. Рассматривая «наказы» как разновидность обращений, хотя их определение раскрывается в законах субъектов по-разному [3], можно сделать вывод, что их целью является улучшение деятельности органов государственной власти, решение социально значимых задач, проблем экономического, социального и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей субъекта Российской Федерации.
Таким образом, анализ дефиниции «предложение», содержащейся в федеральном законе, позволяет предположить, что «наказы» законодатель включил в его содержание.
Наказы как разновидность обращений, по нашему мнению, отличаются от предложений прежде всего субъектами, их рассматривающими. Наказы являются специфическим обращением населения к депутатам, главам субъектов Российской Федерации, таким образом, региональный законодатель особо выделяет предложения, обращенные к выборным должностным лицам государственной и муниципальной власти. Кроме того, наказы избирателей к выборным должностным лицам зачастую имеют программный характер, определяющий в дальнейшем целевую деятель-
ность избранного народного представителя. Предложения по смыслу могут являться как индивидуальными, когда, обращаясь с советами, рекомендациями в тот или иной орган, гражданин руководствуется личными интересами, а также коллективными обращениями, когда во главу угла ставятся общественные интересы. Между тем наказы являются исключительно коллективными обращениями, предложениями, рекомендациями и советами граждан по совершенствованию деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Наказы избирателей, таким образом, выступают одной из форм осуществления народовластия, реального участия граждан в управлении делами государства, укрепления связей выборных органов с избирателями.
Анализ законодательства около двадцати субъектов Российской Федерации, закрепляющего наказы как самостоятельный вид обращений, позволил сделать вывод о том, что данный институт имеет большое значение для демократии, в связи с чем его обособленное регулирование в законах субъектов Российской Федерации обоснованно. Вместе с тем, учитывая, что законодательство отдельных регионов не предусматривает такую разновидность обращений и не все граждане страны получают равный доступ к этому инструменту демократии, вследствие чего нарушается принцип равноправия граждан, они исключаются из сферы равных возможностей [4, с. 27] доступа к данной форме управления делами государства, средству контроля за выборными органами, можно сделать вывод, что регулятивный потенциал данного института существенно сужен.
Согласно ч. 2 ст. 3 ФЗ № 59 законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут закреплять положения, направленные на защиту права граждан на обращения, в том числе обеспечивать гарантии права граждан на обращение, дополняющие установленные на федеральном уровне. Возможность установить дополнительные гарантии права граждан на обращение - право, а не обязанность. Однако если исходить из принципа равноправия, доступ граждан различных регионов страны к управлению делами государства, контролю за эф-
фективностью деятельности публичных органов власти ограничен, следовательно, возможности граждан, проживающих в тех субъектах Российской Федерации, где такой вид обращений не предусмотрен, не обеспечены в равной степени.
В связи с этим предлагаем внести соответствующие изменения в законодательство, предусмотрев такой вид обращений, как наказы, на федеральном уровне. К примеру, указывать в тексте ФЗ № 59 «предложения (наказы)», а процедуры реализации наказов избирателей, то есть особенности их формирования, предложений по наказам, их рассмотрение, выполнение и контроль с обязательным отчетом по ним, предусмотреть в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих вопросы рассмотрения обращений с учетом их местных особенностей, культурных и национальных традиций либо, как это уже имеет место в некоторых республиках, областях, иных субъектах Российской Федерации, в специально посвященном регулированию наказов избирателей нормативном правовом акте.
В свою очередь возможно предположить, что обязательное закрепление подобных процедур в региональном законодательстве будет способствовать развитию института отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на всей территории нашей страны, а деятельность, признанная не соответствующей наказам избирателей, будет выступать одним из критериев признания деятельности депутата несостоятельной и вести к инициированию процедуры его отзыва. Закрепление института «наказы» на федеральном уровне, обязательный общественный контроль за их исполнением поднимут демократию на новый уровень, превратят их в эффективное средство разрешения реальных потребностей населения, участия граждан в управлении делами государства.
К коллективным обращениям принято относить не только наказы, но и петиции [5], которые также являются разновидностью предложений. Однако если под петициями понимать коллективные предложения граждан об изменении законодательства, направляемые гражданами в законодательные органы власти, то не представляется возможным отличать петиции от предложений, а потому
обособление петиций как отдельных видов обращений считаем необоснованным.
Также к коллективным обращениям следует относить так называемые открытые письма, под которыми отдельные исследователи предлагают понимать коллективные обращения, предназначенные для широкой огласки [6, с. 29]. На практике открытые письма работников науки, артистов, представителей малого, среднего и крупного бизнеса уже давно применяются как специфический вид обращения [7].
Вместе с тем коллективные обращения граждан следует отличать от индивидуальных, а потому считаем необходимо закрепить в ст. 4 ФЗ № 59 следующее определение: коллективное обращение (наказ) - обращение двух или более граждан по общему для них вопросу, юридических лиц, общественных объединений, а также обращение, принятое на собрании, конференции граждан (собрании делегатов), митинге, сходе граждан, ином публичном мероприятии, подписанное его участниками или лицом, ответственным за организацию и проведение публичного мероприятия, по поручению (решению) его участников.
Заявление по смыслу федерального закона может содержать просьбу гражданина о содействии в реализации его либо других лиц конституционных прав и свобод, а также сведения о нарушении дисциплины и законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц либо высказывания, содержащие негативные оценки их деятельности. В Толковом словаре русского языка дана следующая трактовка понятия «заявление»: это «официальное сообщение в устной или письменной форме, просьба о чем-нибудь» [2, с. 221].
Как отмечается в научной литературе, заявления можно подразделять на две группы:
а) содержащие в себе просьбы граждан о предоставлении им возможности реализовать закрепленные нормативными актами права;
б) сигнализирующие о правонарушениях [8, с. 18]. Представляется, что последние, по сути, - тоже просьбы, целью которых является побуждение компетентных органов к совершению каких-либо действий по предупреждению, прекращению противоправных действий, принятию мер по восстановлению общественного порядка, нарушенных прав граждан.
Близка к заявлениям такая форма обращений, как ходатайство. Если не углубляться в уголовно-процессуальную сферу, где ходатайства выполняют специфические функции, а рассматривать исключительно конституционно-правовые аспекты, то под ходатайством следует понимать «обращение с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании беженцем, вынужденным переселенцем и т. п.)» [9, с. 34].
По мнению отдельных авторов, «по результатам рассмотрения ходатайство может быть либо отклонено, либо удовлетворено. Причем в данной ситуации нет и не может быть никаких четких критериев, позволяющих предопределить конечное решение, поскольку здесь вполне обоснованно имеет место ... публичное усмотрение. Именно возможность публичного усмотрения и есть та характерная черта, которая с уверенностью позволяет отграничить ходатайство от иных видов обращений» [10, с. 27]. Однако считаем такой подход неоправданным.
Как представляется, отличие заявлений от ходатайств состоит в том, что заявление - это сообщение о ранее неизвестном факте, просьба отреагировать на него, а ходатайство - это просьба о выполнении какого-либо действия. Тем не менее термин «заявление» охватывает все просьбы о чем бы то ни было, а следовательно, ходатайство входит в его содержание, выступает его частью, поэтому исключение последнего из текста законов как отдельного вида обращений считаем неверным.
«Жалоба - это официальное заявление с просьбой об устранении какого-нибудь непорядка, несправедливости» [2, с. 282]. Она представляет собой просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Хотя, по мнению некоторых авторов, жалоба граждан имеет источником своего возникновения нарушение не права, а законного интереса [11, с. 38], с чем нельзя согласиться. Обжаловать, например, можно необоснованный отказ должностного лица в приеме и рассмотрении заявления гражданина, то есть нарушенное право на подачу обращения в органы государственной и муниципальной власти.
Жалоба «.. .имеет двуединое значение: путем ее подачи гражданин реализует предос-
тавленное ему право и требует восстановления нарушенных прав. Жалоба всегда содержит информацию о нарушении субъективных прав обратившегося или прав конкретных лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления» [9, с. 34].
Итак, жалоба - это такая форма обращения, которая всегда предусматривает необходимость восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан, результатом своего разрешения предполагает также устранение обстоятельств, способствовавших этим нарушениям, выступает гарантией реализации прав человека, в отличие от предложения, которое как вид обращений не включает в свое содержание нарушения прав.
Разграничив содержание различных видов обращений, исследовав практику их регулирования, отдельные процедурные вопросы их реализации, можно сделать вывод, что в настоящее время действующее законодательство разрешило большинство проблем регуля-тивно-правового характера, касающихся вопросов классификации обращений, а также рассмотрения обращения объединений граждан, юридических лиц, коллективных обращений, обращений, поступивших в форме электронного документа. Несмотря на то, что их содержание в федеральном законе так до сих пор и не раскрывается, тем не менее регламентация процедурных аспектов их рассмотрения последовательна и лишена неопределенности.
Так, например, до 2013 года ФЗ № 59 не распространял свое действие на юридических лиц, объединения граждан, так как предусматривал возможность рассмотрения обращений в органы публичной власти лишь граждан. Объединения граждан и юридические лица в качестве субъекта права на обращения не рассматривались, по буквальному смыслу исключались из сферы действия прав предусмотренных ст. 33, 33 и 45 Конституции Российской Федерации. Кроме того, ФЗ № 59 сужает регулятивный потенциал института обращения, распространяя порядок рассмотрения обращений лишь на те, которые направлялись в органы государственной власти и местного самоуправления, не предусматривал гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципальным
предприятиям и учреждениям. Таким образом, учреждения и организации, осуществляющие публично значимые функции, в деятельности которых затрагивались права и свободы граждан, оказались вне действия установленного обязательного порядка рассмотрения обращений граждан и их объединений.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П в связи с рассмотрением данных вопросов указывалось, что в основе правового статуса юридических лиц лежат конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и поэтому то или иное конституционное право, в том числе право на обращение, может распространяться и на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. Право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). И, следовательно, отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения - обеспечения осуществления других прав и свобод, свидетельствует о нарушении закрепленного в ч. 1 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости. Что касается обязанности рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, то здесь Конституционный Суд РФ указывает на то, что федеральный законодатель возложил соответствующую обязанность на органы государственной власти и органы местного самоуправления, но из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов вправе наделять ею и определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций [12].
Таким образом, рассмотрение коллективных обращений и обращений юридических лиц в настоящее время гарантировано феде-
ральным законодательством, обязанность и порядок их рассмотрения как публичными органами, так и иными учреждениями и предприятиями, осуществляющими публичные функции, установлены законодателем четко и определенно (ч. 4 ст. 1 ФЗ № 59). Порядок рассмотрения обращений граждан (индивидуальных обращений), обращений объединений граждан (коллективных обращений) и обращений юридических лиц универсален, что усиливает гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина, способствует их эффективной реализации на основе конституционных принципов равенства и верховенства закона.
Несмотря на то, что в ФЗ № 59 понятие повторных заявлений также не раскрывается, что позволяет произвольно толковать данную категорию, в настоящий момент порядок их рассмотрения четко урегулирован. В первоначальной редакции ч. 5 ст. 11 ФЗ № 59 указывалось: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы...». Очевидно, что такой признак повторного обращения, как многократность, в силу его неопределенности, не позволял правоприменителю быстро и эффективно разрешать подобные обращения. Кроме того, многократность обращений по одному и тому же вопросу в большинстве случаев свидетельствовала о халатности в работе с обращениями, поверхностном рассмотрении первичного обращения либо о неуведомлении заинтересованного лица о принятом решении. Неважно, исходил законодатель из «презумпции добросовестности» должностных лиц либо недобросовестности заявителей, сам смысл нормы, предполагающей борьбу с бессмысленным сутяжничеством, по факту мог породить некомпетентность и добросовестность должностного лица, рассмотревшего жалобу или иное обращение. Считаем, что к повторному обращению следует относить обращение, поступившее в одну и ту же организацию, к одному и тому должностному лицу от одного и того же заявителя по одному и тому же вопросу два и более раза. В настоящий момент в законе слово «многократно» заменено на «.неоднократно давались письменные ответы по существу. », что по сложившейся практике означает два и более раза. Это в первую очередь дисциплинирует уполномоченное
лицо, рассматривающее как первичное, так и повторное обращение, а во вторую пресекает обращения по одному и тому же вопросу лиц, недовольных законным разрешением их обращения. Таким образом, решение о прекращении переписки с гражданином по вопросу его повторного обращения в связи с ранее направляемым обращением, если при этом в нем не приводятся новые доводы или обстоятельства на основе признания безосновательности очередного обращения, выступает гарантией эффективной работы должностных лиц, в чью компетенцию входит обязанность рассмотрения соответствующих обращений.
Представляется, что действующее законодательство в настоящее время закрепило эффективные гарантии действия конституционно-правового института обращения граждан
Литература
1. О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017). URL: http://www. consultant.ru/
2. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001.
3. О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 года № 682-III). URL: http://www.base.garant.ru/
4. О наказах избирателей: закон Приморского края от 05.03.2004 № 102-КЗ (ред. от 13.08.2013). URL: http://www.base.garant.ru/
5. Капранова Ю. В. Конституционные основы равноправия граждан Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001.
6. О гражданской законодательной инициативе: закон г. Москвы от 11 декабря 2002 года № 64 // Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 2. Ст. 340.
7. Беляев А. В. Гражданин и государство: актуальные вопросы правового и организационно-методологического обеспечения работы с обращениями граждан в государственных органах (часть III) // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 6 (54).
8. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). URL: http://www.consultant.ru/
как в регулятивном, так и в правоприменительном аспектах.
Четкая регламентация института обращений граждан в Российском государстве, затрагивающая вопросы закрепления их видов, а также процедур по их рассмотрению и разрешению, на основе демократических принципов прозрачности, открытости и доступности информации прежде всего позволяет гражданам участвовать в управлении делами государства и, в конечном счете улучшать качество оказываемых государством населению различного вида услуг, в том числе обеспечивать контроль за законностью принимаемых управленческих решений, обжаловать незаконные действия, преодолевать бездействия должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Bibliography
1. On the order of consideration of references of citizens of the Russian Federation: the Federal law of 02.05.2006 № 59-FZ (as amended on 27.11.2017). URL: http://www.consultant.ru/
2. Ozhegov S. I., Shvedova N. Yu. Explanatory dictionary of the Russian language. Moscow, 2001.
3. On the orders of voters to the people's deputies of the Republic of Sakha (Yakutia): law of the Republic of Sakha (Yakutia) of April 25, 2006 № 682-III). URL: http://www.base.garant.ru/
4. Of electors: law of Primorsky Krai from 05.03.2004 № 102-KZ (as amended on 13.08.2013). URL: http://www.base.garant.ru/
5. Kapranova Yu. V. Constitutional basis of equality of citizens of the Russian Federation: dis. ... PhD in law. Rostov-on-Don, 2001.
6. About civil legislative initiative: law of Moscow of11.12.2002 № 64 // Vedomosti of the Moscow city Duma. 2003. № 2. Art. 340.
7. Belyaev A. V. Citizen and state: topical issues of legal and organizational and methodological support of work with citizens ' appeals in state bodies (part III) // Representative power - XXI century: legislation, comments, problems. 2003. № 6 (54).
8. Smushkin A. B. Comment to the Federal law of 2.05.2006 № 59-FZ «On the procedure for consideration of citizens of the Russian Federation». URL: http://www.consultant.ru/
9. Budenko N. I., Erilyn N. P. Organization of work of duty units and local police inspectors with statements, suggestions and complaints of citizens. Moscow, 1990.
9. Буденко Н. И., Ерилин Н. П. Организация работы дежурных частей и участковых инспекторов милиции с заявлениями, предложениями и жалобами граждан. М., 1990.
10. Хаманева Н. Ю. Право граждан на подачу обращений // Гражданин и право. 2000. № 1.
11. Новиков А. В. Обращения граждан (административно-процедурные правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.
12. Третьяков А. И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
13. По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области: постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П. URL: http://www.consultant.ru/
10. Khamaneva N. Yu. The right of citizens to submit applications// Citizen and law. 2000. № 1.
11. Novikov A. V. Citizens' Appeals (administrative and procedural legal aspects): dis. ... PhD in law. Voronezh, 2006.
12. Tretyakov A. I. Proceedings on proposals, statements and complaints of citizens in the activities of the internal Affairs bodies: abstract of dis. ... PhD in law. Moscow, 2001.
13. In the case of verification of the constitutionality of part 1 of article 1, part 1 of article 2 and article
3 of the Federal law «On the order of consideration of appeals of citizens of the Russian Federation» in connection with the request of the Legislative Assembly of the Rostov region: decision of the constitutional Court of the Russian Federation dated 18.07.2012 № 19-P. URL: http://www.consultant.ru/
