CC BY
11
Конституционно-правовой аспект антикоррупционной экспертизы в Сибирском федеральном округе
Беляев Андрей Дмитриевич
аспирант Сибирского института управления-филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, andrewxaiam@mail.ru
Курчеев Валерий Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры кафедра конституционного и муниципального права, Сибирский институт управления-филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Целью статьи является анализ факторов определяющих эффективность законодательства, регулирующего вопросы антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации. Процедура и методы исследования: авторами произведен анализ и синтез эмпирического материала (анализ статистических показателей борьбы с коррупцией за период 2013-2018 годов), а также произведена оценка трудов ученых в этой области. Результаты проведённого исследования состоят в том, что выработаны рекомендации по улучшению антикоррупционного законодательства в Сибирском Федеральном округе, которые позволят антикоррупционной экспертизе стать эффективным превентивным инструментом в борьбе с коррупцией и защите прав человека и гражданина, так как в нынешнем виде она не может предотвратить нарушения принципов, установленных конституционными положениями.
Ключевые слова: конституционные права, антикоррупционная экспертиза, Сибирский федеральный округ.
Экспертиза нормативных правовых актов органов власти является одним из инструментов улучшения качества законодательства. Согласно Модельному закону «О противодействии коррупции», принятому 25 ноября 2008 г. постановлением № 31-20 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов рассматривается, как деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов[1].
Как отметил А. В. Безруков в своей статье: «Взаимодействие федеральных и региональных органов законодательной власти путем четкого определения задач, функций и объема компетенции каждого законодателя, создание эффективного механизма и оптимизации форм взаимодействия между федеральным и региональными законодателями будет способствовать укреплению законности и правопорядка»[2].
Что не наблюдается в законодательстве субъектов по вопросам актов и их проектов, нету согласия в понимании самого института оценки. Это связано с недостаточной четкостью федерального законодательства, а также с тем, что каждый субъект вкладывает свое понимание в конституционный институт гарантирование прав человека.
По информации Министерства Юстиции Российской Федерации на территории Российской Федерации на момент 25 октября 2017 года действовало 1267000 правовых актов, 5068 официально признаны Министерством Юстиции Российской Федерации противоречащими закону, а значит прямо или косвенно нарушающими конституционные права граждан. Учитывая, что статистика за 2018 год на момент написания статьи на портале Министерства Юстиции Российской Федерации отсутствует, ситуация в этом вопросе не может не вызывать беспокойства.
В связи с этим обратимся к статистике Международного антикоррупционного движения Transparency International, которое опубликовало Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index, CPI). В 2013 году Россия получила 28 баллов, что на сегодня соответствует 127 месту из 180. В 2014 году Россия получила 27 баллов (на один балл меньше, чем в 2013 году) и
5
-С
m
о
а
Н
А У
т; А
заняла 136 место из 174. В 2015 Россия заняла 119 место из 167 (29 баллов). В 2016 году Россия заняла 131-е из 176 мест в Индексе восприятия коррупции (ИВК-2016), Россия получила 29 баллов из 10о, оказавшись в одном ряду с Ираном, Казахстаном, Непалом и Украиной. Не произошло изменений и в 2017. Наша страна все также набрала 29 баллов и заняла 135-е место из 180.
В 2018 году Россия заняла 138 место из 180 и набрала 28 баллов из 100, в 2018 году потеряла один балл и опустилась на три места. Столько же баллов набрали Папуа Новая Гвинея, Ливан, Иран, Гвинея и Мексика[3].
Профессор В. С. Курчеев, еще в 2014 году отметил в своей статье «Международное правовое регулирование антикоррупционной деятельности применительно к национальным условиям», что корни коррупции скрыты в международных финансовых организациях, которые организуют полный контроль над финансовыми потоками, включая коррупционные схемы. А значит необходимо международное взаимодействие в этом вопросе».[4]
В связи с этим, представляется необходимым, дать более подробные инструкции, по примеру таких стран, как США и Соединенное королевство, где коррупция рассматривается в связке с крупными, зачастую, международными корпорациями, тем самым коррупция ограничивается с двух сторон, а не только со стороны законодателя.
Потенциальное отступление от глобализма ставит под сомнение консенсус достигнутый после Второй мировой войны, а рост геополитической многополярности угрожает разрушить успех международных институтов. Но неопределенность в критериях оценки законодательства на международном, федеральном и региональном уровне предоставляет возможности пересмотреть ключевые особенности текущего представления институтов оценки. Как негосударственные субъекты участвуют в процессе международного законотворчества, и как они должны делать это? Какие структуры могут наилучшим образом регулировать негосударственное участие и, в частности, лоббирование бизнеса?
Как отметила Мелисса Дж. Дюрки: «Уникальный набор международных правил позволяет «консультантам» получить особый доступ к международным чиновникам и законодателям».[5] Исторически многие из этих консультантов были общественными организациями, такими как Amnesty International. По этой причине правила доступа были отмечены как способ демократизации международных организаций, повышения их легитимности и легитимности создаваемых ими правил. Но сосредоточение внимания на классических публично-правовых достоинствах демократии и легитимности создает теорию, противоречащую х фактам: многие из этих международных консуль-2 тантов в настоящее время являются отраслевыми on и торговыми ассоциациями, такими как Всемирная о угольная ассоциация, чья основная цель заключа-^ ется в лоббировании своих корпоративных клиен-2 тов. , Присутствие этих корпоративных лоббистов
бросает вызов общепринятому мнению, которое я называю сильным оптимизмом легитимности, сосредоточив внимание на наборе давних критических замечаний: ассоциации консультантов не всегда являются представителями «мировой общественности», а консультации - это не активное участие в управлении. Более того, правила доступа как чрезмерно, так и недостаточно регулируют доступ к законодателям. Эта критика особенно заметна в контексте лоббирования бизнеса, где правила доступа не уравновешивают затраты и выгоды доступа бизнеса к международному законотворчеству и управлению. Однако, на международном уровне нормативно-правовая среда для лоббистской деятельности весьма своеобразна и недооценена.
На самом деле, правовые нормы, регулирующие лоббистскую деятельность на международном уровне еще не были признаны как орган лоббирования закона. Скорее, лоскутное одеяло из правовых режимов рассматривается как разновидность правил «консультаций»,которые позволяют отдельным лицам и группам «демократизировать» международные институты, предлагая законодателям и политикам разнообразные перспективы глобальной политики. Тем не менее, субъекты частного сектора могут обладать ценным опытом и инновационными перспективами, которые иногда подавляются устаревшими правилами доступа к законодательной инициативе.
Наша страна имеет право существовать на принципах своей собственной евразийской циви-лизационной модели, где бы функционировала ее собственная правовая система. Однако, рецепция наиболее удачных законодательных решений, является наиболее целесообразной в связи с масштабами проблемы коррупции, которые превышают территорию одного государство.
Как отметил в своей статье «Власть в российской модели управления» В. С. Диев: «сегодня наиболее известными и успешными моделями управления являются западная, это, прежде всего, США и Западная Европа, а также восточная - Китай, Япония, Южная Корея»[6].
На территории Сибирского округа действуют законы, которые по факту предоставляют разный объем прав и обязанностей для проводящих антикоррупционную экспертизу субъектов, а также разные права и обязанности для органов власти субъектов Российской Федерации, а значит и разный объем гарантированных конституционных прав граждан, что является недопустимым. Необходимо признать, что на практике не происходит разделение предметов ведения между органами территориальных единиц федерации и органами государственной власти, так как нормы дублируют друг друга.
Подобная позиция противоречит принципу равенства прав всех граждан Российской Федерации, так как одни субъекты принимают законы, которые углубляют и поддерживают федеральное законодательство, расширяя правовые гарантии для граждан. Из этого следует, что права гражданина защищены
законом в большей или меньшей степени в зависимости от того в каком субъекте этот гражданин проживает, что входит в противоречие с Конституцией Российской Федерации, согласно которой граждане имеют равные права. Нельзя не признать порочной практику, при которой законы субъекта часто просто не реализовывают конституционные права граждан и игнорируют соблюдение основных принципов федерализма, не давая никаких дополнительных гарантий гражданам со стороны субъекта федерации, несмотря на то, что таковые предусмотрены конституцией.
Как отметил в своей работе Н. И. Красняков, поиск оптимального варианта отношений между федеральным центром и субъектами федерации требует учета многовековых традиций, их выстраивания и политико-правового оформления. [7]
Исходя из сказанного, можно определить следующие рекомендации. Принимая во внимание современные требования к антикоррупционному законодательству, было бы целесообразно значительно повысить открытость процедуры его разработки, что станет эффективным способом борьбы с коррупцией исключив участие крупных компаний заинтересованных в более гибкой процедуре оценки коррупциогенности актов.
Было бы целесообразно создать Совет по контролю за реализацией Национального плана противодействия коррупции в Сибирском федеральном округе, а также в других округах при полномочном представителе Президента РФ. В состав которых включить представителей органов публичной власти, экспертных организаций, общественных объединений и политических партий.
На наш взгляд, необходимо законодательно закрепить обязательность заключения по итогам экспертизы, чтобы коррупциогенные нормы, выявленные в нормативном правовом акте и отраженные в заключении, были обязательно учтены и исправлены.
На федеральном уровне разработать более полный перечень коррупционных факторов и включить этот перечень в методику оценки актов и проектов на всей территории Российской Федерации.
Очевидна необходимость создания специальной программы образовательного курса, посвященного антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов на уровне Сибирского федерального округа, что способствовало бы интересу к данной проблеме и увеличению числа независимых экспертов, а следовательно, общественных экспертиз на предмет коррупционных факторов в законодательстве и проектах нормативно-правовых актов, что привело бы к улучшению качества законодательства субъектов и поднятию России в мировом рейтинге восприятия коррупции.
Данные изменения гарантируют на практике основные права и свободы, закрепленные Конституцией Российской Федерации, гарантированные российским законодательством и нормами международного права. Реализация указанных предложений позволит обеспечить участие граждан в нормотворчестве, учесть интересы граждан, про-
живающих на указанных территориях, которые во время создания нормативных правовых актов могут быть ограничены.
Только при выполнении этих условий, страна может стать сильной и процветающей. Следовательно, необходима не только адаптация национального законодательства к условиям международных организаций по борьбе с коррупцией, но и учет этими организациями цивилизационной модели развития России, а это возможно посредством улучшения российского законодательства, принятия законов по борьбе с коррупцией, а также расширение практики двух и многосторонних соглашений о взаимной помощи в вопросах устранения коррупции. Присоединение России ко всем международным институтам борьбы с коррупцией возможно на условиях, при которых правила привлечения лиц к юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений определяются законодательством Российской Федерации наравне с международными принципами.
Предложенные нами меры необходимы потому, что любая законодательная норма просто не будет выполняться, если она не учитывает национальные особенности той территории, на которой она применяется.
Литература
1. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств / информационный бюллетень, 2009. № 43. С. 429-446.
2. Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России/ М. : Юсти-цинформ, 2015. с. 19
3. См.: Сайт Transparency International URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html?sphrase_id=20771 (дата обращения: 21.04.2019)
4. В.С. Курчеев «Международное правовое регулирование антикоррупционной деятельности применительно к национальным условиям» // Вестник Новосибирского Государственного Университета. Серия: Право. 2014. т.10, No2 С.91-97
5. Мелисса Дж. Дюрки «Международное право лоббирования» // Ельский юридический журнал. 7 мая 2018 с1742-1826
6. Диев В.С. Власть в российской модели управления// Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Философия. 2013. т. 11. No 1. С. 45
7. Красняков Н.И. Становление системы государственного управления в Сибири в XVIII - первой половине XIX вв.// автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург: УГЮА, 2004.
8. Попков С.Ю., Смирнов В.М. Условия и перспективы формирования территорий опережающего социально-экономического развития в регионах Дальнего Востока России // Экономика. Налоги. Право. 2015. № 6. С. 95-105
5
-С
m
о
а
Н А
У
т; А
9. Парсаданов Г.А., Попков С.Ю. Проблемы сопряжения стратегии и прогнозов социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях // Финансы и кредит. 2008. № 29 (317). С. 43-50
10. Государственная политика и управление / Абрамов А.В., Егоров В.Г., Абрамова Ю.А., Алексеев Р.А., Алябьева Т.К., Вититнев С.Ф., Зозуля О.А., Козьякова Н.С., Петросян Э.Б., Федорченко С.Н., Федорченко Л.В. Москва, 2018.
11. Современная российская политика: институты, процессы, технологии / Егоров В.Г., Абрамов А.В., Абрамова Ю.А., Алексеев Р.А., Алябьева Т.К., Вититнев С.Ф., Ермаков Д.Н., Зозуля О.А., Клементьев Д.Ю., Козьякова Н.С., Петросян Э.Б., Постников Н.Д., Сидоров Д.В., Федорченко С.Н. Москва, 2016
12. Гончаренко И.А. Система и структура зон льготного налогообложения в России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 8489.
Constitutional and legal aspect of anti-corruption expertise in
the Siberian federal district Belyaev A.D., Kurcheev V.S.
Russian Academy of National Economy and Public Administration
under the President of the Russian Federation The purpose of the article is to analyze the factors determining the ineffectiveness of legislation governing the issues of anticorruption expertise in the Russian Federation. The procedure and research methods: an analysis of the analysis and synthesis of empirical material (analysis of statistical indicators of the fight against corruption for the period 2013-2018), as well as an assessment of the regulatory framework of anti-corruption legislation and labor scientists in this area. The results of the studies indicate that recommendations for improving anti-corruption legislation in the Siberian Federal District, which will allow anti-corruption expertise to be effective in the fight against corruption and the protection of human rights and the citizen, as well as in its current form, that it cannot require compliance legislation established by constitutional provisions
Keywords: constitutional rights, anti-corruption expertise, Siberian Federal District.
References
1. Interparliamentary Assembly of States Parties to the Common-
wealth of Independent States / Newsletter, 2009. No. 43. P. 429-446.
2. Bezrukov A. V. Constitutional and legal aspects of the exercise of
legislative power to ensure the rule of law in Russia / M.: Jus-ticinform, 2015. p. nineteen
3. See: Transparency International website URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i- 138-mesto.html? Sphrase_id = 20771 (Date accessed: 04/21/2019)
4. V.S. Kurcheev "International legal regulation of anti-corruption
activities in relation to national conditions" // Bulletin of Novosibirsk State University. Series: Law. 2014.V.10, No2 S. 91-97
5. Melissa J. Durki "International lobbying law" // Yelsky Journal of
Law. May 7, 2018 s1742-1826
6. Diev V.S. Power in the Russian management model // Bulletin of
the Novosibirsk State University. Series: Philosophy. 2013.Vol. 11.No 1.P. 45
7. Krasnyakov N.I. The formation of the system of government in
Siberia in the XVIII - first half of the XIX centuries .// Author. dis. ... cand. legal sciences. Yekaterinburg: UGLA, 2004.
8. Popkov S.Yu., Smirnov V.M. Conditions and prospects for the
formation of territories of priority social and economic development in the regions of the Russian Far East // Economics. Taxes. Right. 2015. No 6. S. 95-105
9. Parsadanov G.A., Popkov S.Yu. Problems of combining strate-
gies and forecasts of socio-economic development at the federal and regional levels // Finance and Credit. 2008. No. 29 (317). S. 43-50
10. State policy and management / Abramov A.V., Egorov V.G., Abramova Yu.A., Alekseev R.A., Alyabyeva T.K., Vititnev S.F., Zozulya O.A., Kozyakova N.S., Petrosyan E.B., Fedorchenko S.N., Fedorchenko L.V. Moscow, 2018.
11. Contemporary Russian politics: institutions, processes, technologies / Egorov V.G., Abramov A.V., Abramova Yu.A., Alekseev R.A., Alyabyeva T.K., Vititnev S.F., Ermakov D .N., Zozulya O.A., Klementyev D.Yu., Kozyakova N.S., Petrosyan E.B., Postnikov N.D., Sidorov D.V., Fedorchenko S.N. Moscow, 2016
12. Goncharenko I.A. The system and structure of zones of preferential taxation in Russia // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2017. No. 7. P. 84-89.
X <¡2 о
0 сч
00
01
