CC BY
25
УДК 342(470 + 571)(091)
Горюханов Валерий Анатольевич
аспирант юридического факультета
Финансового университета
при Правительстве Российской Федерации
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ИНСТИТУТА НАСЕЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ИСТОРИИ
Goryukhanov Valeriy Anatolyevich
PhD student, Law Department, Financial University under the Government of the Russian Federation
LEGAL AND CONSTITUTIONAL ANALYSIS OF INSTITUTION OF POPULATION IN THE DEVELOPMENT CONTEXT OF THE PRINCIPLE OF DEMOCRACY IN RUSSIAN HISTORY
Аннотация:
В статье определяются особенности регулирования правового положения населения Российского государства в историческом аспекте. Предпринимается попытка обозначить изменения, которым подвергались не только права, обязанности, ответственность и полномочия населения, но и состав лиц, которые включались нормами права в категорию «население».
Ключевые слова:
население, местное самоуправление, конституционно-правовой статус населения, институты непосредственной демократии, российская история.
Summary:
The article defines the features concerning the regulation of the legal status of population in the Russian State in historical aspect. The author attempts to identify changes that influenced not only on rights, duties, responsibilities, powers of the population, but also on persons who considered to be population according to law rules.
Keywords:
population, local government, legal and constitutional status of population, institutions of direct democracy, Russian history.
В истории России существует большое количество положительных примеров использования институтов прямой демократии с участием населения. Так, в Великом Новгороде, Киеве, Москве, Пскове, Полоцке, Ростове, многих других городах Руси на вечевых собраниях жителей большинством голосов принимались решения по важнейшим вопросам политической и общественной жизни, обсуждались кандидатуры на должности князей, посадников. Первым этапом развития правового статуса населения является именно вечевой. Народное голосование 862 г. традиционно считается отправной точкой русской государственности. Историк и крупный государственный деятель В.Н. Татищев указывает на важность принятого в 862 г. всенародным голосованием решения обратиться к соседним племенам с целью призвания из их числа достойного человека на княжение. «Сказание о призвании варягов», которое содержится в «Повести временных лет» и летописном своде конца XI в., является самым древним из известных источников, повествующим об этом голосовании [1].
Вечевые собрания позволяли эффективно управлять городскими делами, так как население принимало те решения, которые впоследствии претворялись в жизнь с его участием. Народные собрания, принимавшие управленческие решения, существовали задолго до княжеского периода на Руси. Исследователи, говорящие о древности веча, чаще всего приводят свидетельство Прокопия Кесарийского: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве, потому у них счастье и несчастье в жизни считается общим делом» [2, с. 35]. На Руси существовали разные наименования одного и того же способа принятия решений (скопа, дума, собор, совет, вече), отличающегося лишь формой. Это отличие обусловливалось различным укладом жизни, изменениями в общественных отношениях, в территориях, находившихся под управлением.
В княжеский период в вечевых собраниях принимали участие все взрослые жители. Важно отметить, что при принятии решения на вече положение в обществе не играло большого значения, участвовали как низы, численность которых была наибольшей, так и политическая и экономическая элита. Вече являлось эффективным инструментом решения городских вопросов, хотя по организации сильно отличалось от парламента [3].
Чтобы глубже понять смысл и значение народного собрания в древнерусских городах, рассмотрим его полномочия на примере Новгородского вече. К ним относятся: призвание князя, его назначение и снятие, контроль за деятельностью князя, вопросы войны и мира, назначение и смещение должностных лиц, отвечающих за различные вопросы в княжеской администрации,
воевод, законотворчество, примером которого служит Новгородская судная грамота, международные отношения, торговля, решение вопросов собственности города, жалование земельной собственности, определение и контроль за отбыванием повинностей населением, принятие решений по важнейшим судебным делам, контроль за судопроизводством, сроками рассмотрения дел и исполнением решений, контроль за судебными сроками и исполнением решений [4, с. 175].
После ликвидации независимости русских городов-государств практически повсеместно был ликвидирован и институт вече как ключевой оплот самостоятельности населения в решении вопросов местного и государственного масштаба. С этого момента начинается общинный этап в развитии института населения. Укрепление монархии и Российского государства в целом сопровождалось сильнейшей централизацией всех процессов управления. Население потеряло инструменты воздействия на важнейшие решения, которые влияют на жизнедеятельность страны. Однако большой опыт накопили российские крестьянские общины, которые можно обозначить в качестве демократических общин, коллективно решавших вопросы местного значения, в том числе и с помощью товарищеских и соседских союзов.
Отдельно стоит отметить устройство казачьих общин и положение казачьего населения. В XVII-XVIII вв. на южных границах страны казачество активно использовало формы прямого народовластия с целью решения вопросов, касающихся войска в мирное и военное время. Характерной чертой казачьего населения являлось то, что при своем становлении и развитии оно восприняло и объединило в себе наиболее успешные модели функционирования практически всех существовавших к тому времени организаций и общин, регулируемых самостоятельно, независимо от государства. Казаки жили самостоятельными и ни от кого не зависящими общинами - казачьими станицами. «Выборы атамана, решение различных вопросов, сбор в поход, наконец, в трудные дни вечной войны с татарами, когда нужно было на что-нибудь решиться, казаки собирались на общее собрание, непременно в круг. Живя по-братски, донские казаки не иначе думали о своих делах, как думушку единую» [5, с. 13]. Войсковой круг регулярно избирал атамана сроком на год (затем на три). Круг состоял из полноправных представителей населения и решал все важнейшие общественные дела. Низшим кругом был полковой (хуторской, станичный), на который сходились все казаки, имевшие право голоса. По мере увеличения населения в казачьих поселениях на станичные собрания стали избирать делегатов от определенного числа дворов. Таким образом, в казачьих областях существовала важнейшая форма непосредственной демократии - выборы. «Для решения войсковых дел, касающихся всего войска, собирался войсковой круг. Для собрания круга посылали от войска по станицам грамоту» [6, с. 110].
Казачество представляет собой пример общественного строя, основанного на таких принципах, как общинная земельная собственность, выборность, местное самоуправление, автономность. Указанные принципы во многом способствовали появлению инициативы и развитию личности, активно участвующей в управлении территорией и решении вопросов местного значения. В связи с этим устройство казачьего общества вызывает большой интерес с точки зрения правового положения населения казачьих территорий.
Земский период в становлении института населения начинается с реформ Александра II. В литературных источниках земство определяется как совокупность местных жителей и их местные интересы, прежде всего связанные с благоустройством территории, развитием хозяйства, жилищной сферы, медицинской помощи, народного образования на определенной территории, а также управление данными процессами с помощью выборных представителей от населения [7, с. 47]. Согласно принятому 1 января 1864 г. Положению о губернских и уездных учреждениях, губернские и уездные земские учреждения являлись фактически представительными органами местного самоуправления. Изначально представительство осуществлялось на основе сословной стратификации, существовали имущественный и налоговый ценз, что исключало из системы местного самоуправления огромную часть населения [8, с. 59-61].
Важной вехой в развитии института населения явилось принятие Городового положения 1870 г. [9]. Данный правовой акт в качестве учреждений городского самоуправления устанавливает городское избирательное собрание, думу и городскую управу. В ст. 2 Городового положения указаны основные функции городских общественных управлений, важнейшими из которых являлись решение хозяйственных вопросов, благоустройство территории, обеспечение пожарной безопасности, устройство учреждений, обеспечивающих население различными услугами. Согласно Городовому положению, основной функцией избирательного собрания было обеспечение выборов в представительный орган города. Новеллами данного документа были введение ценза оседлости - 2 года, возрастного ценза - 25 лет и изменение критерия для имущественного ценза. Данный этап характеризуется тем, что далеко не все население территории, на которой фактически осуществлялось местное самоуправление, могло принимать участие в управлении ею. Однако местные органы власти напрямую влияли на жизнь населения.
Новые изменения в правовом регулировании местного самоуправления произошли уже в конце XIX в. с принятием Положения о губернских и уездных земских учреждениях и Городового положения 1892 г. [10]. Эти изменения коснулись прежде всего состава населения, участвующего в выборах. Избирательным правом наделялись мужчины, которые не находились под опекой и попечительством, не достигшие 25-летнего возраста. Лишались права лица, подвергшиеся суду и имевшие судимость, лишенные духовного сана или звания, исключенные из дворянских собраний, некоторые лица, отрешенные от должности, стоявшие под гласным надзором полиции, собственники питейных заведений, лица, не платившие налоги.
Октябрьская революция 1917 г. и последовавший за ней слом общественных и государственных институтов кардинально изменил и систему местного самоуправления, и статус населения. Органы городского и земского управления отменялись, начался советский этап в развитии института населения в местном самоуправлении, который характеризуется тем, что фактически местное самоуправление стало частью системы государственного управления. Основным органом на местах стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Советы крестьянских депутатов [11, с. 35-39].
Фундаментальные изменения коснулись статуса населения с принятием 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР. Избирательные права получили трудящиеся граждане, достигшие 18 лет. Отсутствовала дискриминация по вероисповеданию, национальности, расовому происхождению, уровню образования. Однако огромное количество лиц оказались за рамками избирательной системы. Например, избирательного права лишились служители церкви, лица, эксплуатирующие наемный труд, и т. д. Статья 1 Конституции РСФСР определяла Россию в качестве республики Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, а «вся власть в центре и на местах» принадлежала именно Советам. Статья 61 провозглашала съезды Советов «высшей властью» и указывала на то, чтобы Советы в регионах отвечали за решение местных вопросов и реализовывали решения высших органов советской власти на местах [12, с. 27]. Двойственность положения местных советов заключалась в том, что они, с одной стороны, были первичными органами местного самоуправления, зависящими от населения и избираемыми местным населением, с другой - были подконтрольны центральным органам государственной власти. Автор склонен объяснять столь жесткую централизацию и фактическое отсутствие автономии местного самоуправления нестабильной обстановкой послереволюционных лет, в которой формировалось новое государственное устройство.
С образованием СССР возникла потребность в новой Конституции РСФСР, и она была принята в 1925 г. Новый Основной закон республики качественно не изменил ни схему взаимодействия центральной и местной власти, ни статус населения.
Принятая 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР Конституция несколько изменила положение населения. Новая Конституция провозглашала демократический характер устройства государства и отменяла неприкрытую дискриминацию в избирательных правах некоторых слоев населения, демонстрируя принцип равноправия всех граждан. Фактически в Конституции ничего не говорилось о самоуправляющихся началах, вместо этого целая глава посвящалась местным органам государственной власти. Понятие «население» упоминается в Конституции 1936 г. всего один раз в ст. 34: «Совет Союза избирается гражданами СССР по избирательным округам по норме: один депутат на 300 тысяч населения». Для отражения полномочий населения использовалось понятие «трудящиеся». Административно-территориальные единицы не делились на «региональные» и «местные». Советы депутатов трудящихся, согласно гл. 8, избирались трудящимися сроком на два года. Важно отметить, что впервые в истории Советского государства текст Конституции декларировал политические, личные права и свободы, социально-экономические права [13]. Среди полномочий советов депутатов основными являлись: руководство подчиненными органами, охрана государственного порядка, принятие местного бюджета, охрана прав граждан, руководство процессом хозяйственного и культурного строительства на подотчетной территории. Важно отметить, что Конституция 1936 г. устанавливала императивный мандат - подотчетность депутата перед населением, а также возможность отзыва депутата, что явилось важной вехой в повышении статуса населения и усиления его полномочий.
Следующим шагом в развитии местного самоуправления в СССР стал Закон РСФСР «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» 1968 г. Статья 1 указывает на то, что местные и поселковые советы являются органами государственной власти и на подконтрольной им территории в пределах своих полномочий решают вопросы местного значения [14, с. 33]. Фактически на местах существовало разделение властей, в том числе отраслевое. Часто руководители определенных предприятий, особенно экономически состоятельных, пренебрежительно относились к существовавшим на местах первичным органам власти [15, с. 2-15]. Одно было неизменно - жесткая централизация управления.
Конституция РСФСР 1978 г. подчеркивала возрастающую роль общественных организаций в управлении обществом, отмечая важность демократического характера формирования власти. По смысловому содержанию основных норм о местных органах власти новая Конституция повторяла нормы предыдущей. Фактически она закрепляла сложившуюся иерархию власти и ведущую роль КПСС, а полномочия населения являлись демократическим «фасадом» всей системы государственного управления.
9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [16]. Автор полагает, что именно с данного закона начинается новый этап в развитии местного самоуправления в России - постперестроечный: постепенное, но кардинальное изменение статуса населения, положения самого института местного самоуправления, который в итоге получает большую автономию от государственной власти, однако становится более зависимым от воли населения по сравнению с предыдущим периодом.
В 1991 г. продолжается реформирование местного самоуправления: 24 мая 1991 г. приняты изменения в Конституцию РСФСР и впервые вводится понятие «местная администрация» [17]. Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» дал определение понятию «местное самоуправление», установил структуру и компетенцию местных органов власти, правовую, финансовую и экономическую основу. Также отдельно была описана специфика территориального общественного самоуправления. Статья 1 [18] дает определение местному самоуправлению как системе организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Именно с принятием указанного закона предпринята попытка «разворота» правового регулирования в сторону демократизации выборных процедур, отделения органов местного самоуправления от органов государственного управления. Автор полагает, что закон претворяет в жизнь политическое решение о реальном разделении представительной и исполнительной власти на местах. Закон выделяет органы управления: местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, территориальные формы прямого народовластия, органы территориального общественного самоуправления. Представительными органами власти остаются советы. Однако заложенный потенциал регулирования не был реализован в связи с событиями 1991 г., а Указ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» прекратил деятельность советов как представительных органов власти [19].
Постперестроечный период в развитии института населения продолжился принятием Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. [20] и ратификацией Европейской хартии местного самоуправления в 1998 г. [21]. Важно выделить следующие основные характеристики данного этапа: переход от административно-командного принципа организации управления к демократическому, отделение органов государственной власти от органов местного самоуправления на конституционном уровне, постепенная реальная автономизация местного самоуправления, восстановление утраченных и/или создание новых институтов непосредственной демократии, регламентация ответственности органов местного самоуправления перед населением.
Современный период в развитии института населения в местном самоуправлении начался с реформы всей системы. Начиная с 2003 г. организация местного самоуправления была перестроена полностью, а положение населения в ней существенно изменилось. Правовой основой для данных изменений стали Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [22] и Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [23]. Большую роль в регулировании статуса населения также играют подзаконные акты и послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Основной этап реформы завершен, в связи с чем считаем важным указать некоторые направления развития института населения в местном самоуправлении, которые преобладают в настоящее время: влияние централизации системы государственного управления на местное самоуправление, несовершенство процедур, через которые реализуются права населения в решении вопросов местного значения, недостаточные гарантии реализации этих прав и т. д. Вместе с тем стоит отметить, что современное состояние института населения в местном самоуправлении претерпевает изменения, на статус населения влияют поправки в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. (более сотни изменений), акты Конституционного суда РФ, нормотворчество субъектов Российской Федерации.
Народовластие в России имеет тысячелетнюю историю развития, глубокие ментальные и культурные корни. История изобилует примерами эффективного использования демократических институтов на уровне местного самоуправления, при реализации которых население играло
ключевую роль. Важно отметить, что сама категория «население» имеет различное по смысловому значению содержание. С течением времени и со сменой исторических периодов развития Российского государства данная категория претерпевала определенную смысловую трансформацию: в состав населения как правовой категории включались (и исключались) некоторые социальные группы по имущественному, возрастному признаку, социальному статусу, происхождению и другим критериям.
Ссылки:
1. Шахматов А.А. «Повесть временных лет» и ее источники. М. ; Л., 1940.
2. Прокопий Кесарийский. Война с готами. М., 1996. Т. 1.
3. Paul M.C. The laroslavichi and the Novgorodian Veche 1230-1270: a case study on princely relations with the Veche // Russian History. 2004. No. 1 -2.
4. Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и право феодальной республики. М., 1992.
5. Картины былого Тихаго Дона. Краткий очерк истории войска Донского для чтения в семье, школе и войсковых частях. СПб., 1909.
6. Там же. С. 110.
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право : учебник. М., 1999.
8. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997.
9. Городовое положение 16 июня 1870 г. // ПСЗРИ. Собр. 2. Отд. 1. Т. 45. № 48498. С. 821-839 ; Хрестоматия по истории СССР, 1861-1917. М., 1990.
10. Купченко К.В. Городская контрреформа 1892 г. по материалам Смоленской губернии // Актуальные вопросы общественных наук: социология, политология, философия, история : сб. ст. по материалам XVII междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2012 ; Россия. Законы и постановления. Сергиев Посад, 1916.
11. История государства и права СССР : в 2 ч. / под ред. Г.С. Калинина. М., 1981. Ч. II (Советский период).
12. Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., 2007. 176 с.
13. Безъязычный А.И. Исторический опыт конституционного строительства Советского государства : дис. ... канд. ист. наук. М., 2005.
14. Головин В.А. Проблемы и пути развития местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1991.
15. Там же. С. 2-15.
16. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР : закон СССР от 9 апр. 1990 г. // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
17. Об утверждении Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» : закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326/1-I // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 775.
18. О местном самоуправлении в РСФСР [Электронный ресурс] : закон от 6 июня 1991 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 26 окт. 1993 г. № 1760 // САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
20. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. 28 авг. Ст. 3506.
21. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федер. закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Там же. 1998. № 15. Ст. 2695.
22. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131 -ФЗ // Там же. 2003. № 40. 6 окт. Ст. 3822.
23. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Там же. 2002. № 24. 17 июня. Ст. 2253.
