CC BY
38Конституционно-правовое регулирование языковых прав национальных меньшинств в Великобритании
Бекова Радима Магомедовна
аспирант, кафедра конституционного права МГИМО, [email protected]
В статье изучается конституционно-правовой статус наиболее распространенных языков национальных меньшинств Великобритании: валлийского, гэльского и ирландского. Исследуется процесс формирования профильного законодательства, анализируются действующие нормативно-правовые акты национального права и документы международного уровня. Итогом работы стало определение проблемных вопросов совершенствования законодательства в сфере языковых прав коренных народов Соединенного Королевства. В целом законодательное регулирование защиты языков национальных меньшинств может стать одним из наиболее эффективных способов влияния на политику в отношении коренных народов и достижения общественного согласия. Это также может рассматриваться как конституционная гарантия от «размывания» прав национальных меньшинств в целом. В контексте сложившейся в Великобритании ситуации очевиден ряд непростых моментов: преднамеренное затягивание с принятием профильных нормативно-правовых актов со стороны властей Соединенного Королевства; создание своеобразной языковой иерархии через санкционирование различного объема языковых прав и свобод для тех или иных регионов; отношение к языкам меньшинств как исключительно к национальным (в особенности это касается ирландского), связывая их с идеями национальной идентичности.
Возможно, решение этих вопросов лежит в плоскости концепции многоязычного гражданства за счет равного признания наиболее распространенных языков национальных меньшинств Соединенного Королевства как части культуры и истории страны, придания им статуса официальных, но одновременно не возведения ни одного из них в ранг «первого языка», а также через изменение действующей образовательной модели и активного стимулирования изучения языков коренных народов со стороны государства.
Ключевые слова: языки национальных меньшинств Великобритании, языковые права, официальный язык, валлийский язык, гэльский язык, ирландский язык, Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств, Совет Европы
Введение
В Великобритании нет единого документа, который мог бы называться Основным законом страны. Нет и нормативно-правового акта, в соответствии с которым какой-либо язык обладал бы статусом официального на территории всего государства. Однако де-факто таковым является английский [1]. При этом в Соединенном Королевстве говорят на 14 языках коренных народов [2]. В данной ситуации возникает вопрос о регулировании языковых прав национальных меньшинств.
Основная часть
На сегодняшний день исследователи придерживаются различных позиций относительно степени признания в Великобритании языков, «отличных от английского» [3]. Некоторые отмечают, что государству понадобилось много времени, чтобы отреагировать на языковое разнообразие [4]. При этом законодательство в этой сфере до сих пор нельзя назвать систематичным и последовательным, поскольку нормативно-правовые акты принимались в большей степени как ответная мера на политические требования оппозиции.
Рассмотрим конституционно-правовой статус наиболее распространенных языков национальных меньшинств: валлийского, шотландского (гэльского), ирландского.
Валлийский язык, который всегда оставался важным аспектом национальной идентичности после вхождения Уэльса в состав Соединенного Королевства, находился в невыгодном положении вплоть до XX века. В прошлом столетии он стал первым языком, нормативный статус которого начал постепенно формироваться.
Так, в 1942 году был принят Закон о судах Уэльса, установивший ограниченное право на использование валлийского в судебных разбирательствах. Это стало реакцией на знаменитый судебный процесс, в ходе которого языковые активисты пытались обращаться к официальным органам на валлийском языке. Кроме того, принимались отдельные незначительные меры поддержки - выпуск учебников на валлийском или проведение Eisteddfod - валлийских музыкально-литературных фестивалей с элементами соревнования [5]. В целом статус языка оставался довольно ограниченным, несмотря на принятие в 1967 году Закон о валлийском языке, который установил более строгие права в отношении судебной системы (к примеру, использование валлийского языка по выбору сто-
U
и *
о х
а
a
8) О
т
V
сч сч о
С4 С4
роны, а не только в случае необходимости) и признавал действительность официальных документов на валлийском.
В 1988 году был создан валлийский Языковой совет, к функциям которого относилось консультирование государственного секретаря Уэльса по языковым вопросам и подготовка соответствующих законодательных инициатив. Результатом его деятельности стал Закон о валлийском языке 1993 года. Хотя в изначальной редакции авторы предлагали уточнить, что валлийский является официальным языком Уэльса, в итоге была принята другая версия, согласно которой «при ведении государственных дел и отправлении правосудия в Уэльсе, английский и валлийский языки должны рассматриваться на равных основаниях».
В связи с этим положением на Совет по валлийскому языку (далее - Совет), созданному впоследствии, была возложена обязанность консультировать государственные органы по вопросам выполнения их задач на основе вышеназванного принципа.
В 2011 году был принят новый Закон о валлийском языке - Welsh Language (Wales) Measure 2011 [6], в соответствии с которым валлийский получил статус официального языка Уэльса. В документе также установлена обязанность государственных органов использовать валлийский язык; декларируются принципы «отношение к валлийскому языку не менее благоприятное, чем к английскому» и «свобода использовать валлийский между собой».
Позже Совет был заменен Уполномоченным по валлийскому языку (далее - Уполномоченный). На сегодняшний день в его полномочия входят защита прав говорящих на валлийском языке; обеспечение центрального места валлийского языка в политике и законодательстве Уэльса; контроль за соблюдением организациями своих уставных обязанностей; расширение сферы использования валлийского языка и др [7].
Также Уполномоченный может возбудить дело или вмешаться в судебное разбирательство в Англии и Уэльсе, если посчитает, что «вопрос имеет стратегическое значение для поощрения и облегчения использования валлийского языка или в случае, когда нет другого варианта для достижения той же цели и если вопрос явно представляет общественный интерес» [8]. Помимо этого, граждане самостоятельно запрашивать юридическую помощь или консультации у Уполномоченного по валлийскому языку.
Если в итоге лицо не удовлетворено результатом деятельности Уполномоченного или его решением не рассматривать жалобу, оно может обратиться в Трибунал по валлийскому языку, который является независимым судом, рассматривающим в апелляционном порядке жалобы на его работу [9].
В настоящее время для валлийского языка открываются новые возможности - в противовес позиции Парламентского комитета, высказанной несколько десятилетий назад, который утверждал, что принцип равного статуса для двух языков был
бы практикой, чуждой законодательству Соединенного Королевства [10].
В отношении шотландского гэльского или просто гэльского языка Парламент Великобритании так и не принял общего закона, хотя эта возможность была, к примеру, в 1981 году, когда в Палату общин был внесен проект, частично основанный на Законе о валлийском языке 1967 года. Документом определялись некоторые районы Шотландии как «говорящие по-гэльски» и устанавливались права для жителей таких областей: получать образование на гэльском, говорить на нем в суде и ряд положений о средствах массовой информации.
Тем не менее, инициатива не получила поддержки и впоследствии была отмечена как «неправильный законопроект в неподходящее время» [3].
Кампания за принятие нормативного акта о гэльском языке продолжалась с возросшей интенсивностью после процесса деволюции и создания шотландского парламента в 1998 году. Во время его второго созыва (2003-2007 года) был внесен правительственный законопроект, который в конечном итоге стал Законом о шотландском языке 2005 года [11], подтвердившим для гэльского статус официального в Шотландии. Также был учрежден специальный орган (Bord na Gàidhlig), в задачи которого вошли продвижение и содействие продвижению шотландского языка, образования и культуры; консультирование (по запросу или по своему усмотрению) шотландских министров, государственных органов и других лиц, выполняющих функции публичного характера, а также всех желающих по вопросам, касающимся гэльского языка, образования и культуры; мониторинг и отчет перед шотландским правительством о выполнении Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств от 5 ноября 1992 года (European Charter for Regional or Minority Languages, далее - ECRML, Хартия [12]) в отношении гэльского языка (Великобритания ратифицировала ECRML в 2001 году).
Как и в случае с шотландским языком, Вестминстер не принял профильного закона об ирландском языке. Как отметил Ройсин А. Костелло, «вопрос языковых прав вызывает разногласия в Северной Ирландии, где языковая принадлежность часто является синонимом дискретной религиозной и политической принадлежности» [13].
Обращаясь к исторической составляющей вопроса, следует отметить, что правительство Северной Ирландии прекратило финансирование преподавания ирландского в школах в начале 1920-х годов и исключило вопросы, касающиеся языка, из переписи 1926 года. К 1942 году завершилось и выделение средств на колледжи с ирландским языком, а семь лет спустя была запрещена установка уличных указателей на любом языке, кроме английского. Вдобавок были зафиксированы случаи, когда представителей общественности арестовывали за обращение к органам государственной власти на ирландском языке.
Ситуация начала меняться с подписанием межправительственного Белфастского соглашения или Соглашения Страстной пятницы от 10 апреля 1998
года (далее - Соглашение), в тексте которого отмечается, что его участники «признают важность уважения, понимания и терпимости в отношении языкового разнообразия, в том числе в Северной Ирландии, к ирландскому языку, ольстерско-шотланд-скому и языкам различных этнических сообществ, которые являются частью культурного богатства острова Ирландия» [14].
С целью реализации положений Соглашения в 1998 году парламентом Великобритании был принят Закон о Северной Ирландии, предусматривающий в том числе создание Исполнительного комитета, который должен быть разработать стратегии по укреплению и защите ирландского и ольстерско-шотландского языков, а в дальнейшем их пересматривать или принимать новые.
Повестка в области языковых прав была также расширена деятельностью Британско-ирландского совета, созданного в рамках Соглашения для содействия диалогу между автономными администрациями Великобритании. С 2002 года в качестве одной из своих задач этот орган определил защиту языковых прав национальных меньшинств и улучшение институционального и общественного отношения к ним.
Начиная с 2000-х годов, было предпринято несколько неудачных попыток подготовить Закон об ирландском языке. Работа велась и в ином направлении: министерство культуры, искусства и досуга Северной Ирландии разработало две стратегии -«Стратегию расширения и защиты развития ирландского языка» и «Стратегию улучшения и развития ольстерско-шотландского языка, наследия и культуры», рассчитанные на период 2015-2035 годов. Однако ни одна из них не была претворена в жизнь.
В результате в 2017 году Высокий суд Северной Ирландии признал, что Исполнительный комитет нарушил свои обязанности, установленные законом. И хотя в нормативно-правовом акте нет четкого указания на срок исполнения, суд посчитал, что «надлежащее прочтение положения подразумевает представление о том, что обязательство должно быть выполнено в течение разумного периода времени, и десятилетний период бездействия не соответствует наложенному обязательству»
[15].
В 2020 году комитет экспертов Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств (далее - комитет) отметил, что Ассамблея Северной Ирландии так и не достигла консенсуса в отношении принятия Закона об ирландском языке и что его принятие «необходимо для освобождения ирландского языка от политической напряженности»
[16]. Вместе с тем было признано, что продвижение ирландского языка весь предыдущий период было «крайне политизированным», поскольку государственные ведомства и местные органы власти проводили «политику одного языка», исключающую использование ирландского несмотря на то, что это несовместимо с Хартией.
Комитет также выразил озабоченность по поводу отсутствия обучения учителей ирландскому,
нехватки средств массовой информации и отсутствия законодательных и географических переводов.
Параллельно с этим в 2017-2020 годах Северная Ирландия оставалась без эффективной исполнительной власти, что повлекло за собой неспособность вовлеченных сторон согласовать Закон об ирландском языке. После длительных переговоров между основными политическими силами было достигнуто соглашение, названное Новое Десятилетие, Новый Подход (New Decade, New Approach -далее NDNA) [17].
Этот документ обязал ирландское правительство принять законы, способствующие «взаимному уважению, пониманию и сотрудничеству» различных национальных культур Северной Ирландии, в том числе с помощью создания специального управления, отвечающего за признание и поддержку всех аспектов культурного и языкового наследия региона. Кроме того, NDNA требует от исполнительной власти назначения двух уполномоченных по языкам - одного для ирландского и одного для ольстерско-шотландского.
Тем не менее, по словам Ройсина А. Костелло [13], NDNA не решил многие проблемы повседневной жизни людей, как, например, использование ирландского языка на вывесках. В развитии конституционно-правового статуса языков национальных меньшинств до сих пор не наблюдается значительного прогресса, как не существует и профильного закона, стратегии или каких-либо планов по их принятию.
Заключение
Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что среди языков коренных народов Великобритании валлийский получил гораздо большую формальную защиту, чем гэльский и ирландский.
В 2020 году Совет Европы констатировал, что Соединенное Королевство не выполнило свои договорные обязательства в этой сфере и не показало способность поддерживать и защищать языки национальных меньшинств в образовательных учреждениях, средствах массовой информации, в общественной жизни и во властных структурах, несмотря на ратификацию Хартии [18].
В отчете Комитета Министров Совета Европы особенно критиковалось бездействие исполнительной власти Северной Ирландии. Особо отмечалось, что говорить по-ирландски в суде в этом регионе остается незаконным в соответствии с Актом об отправлении правосудия 1737 года; на ирландском языке существует незначительное количество юридических текстов; программы на ирландском не транслируются.
Вместе с тем Совет Европы указал, что шотландский язык не преподается, не изучается и не продвигается должным образом, в то время как гэльский по-прежнему требует большего финансирования и внимания в средствах массовой информации.
В Уэльсе рекомендовалось более широкое использование валлийского языка в больницах и домах престарелых, при получении образования и во взаимодействии с государственными органами.
U
8) *
О X
а
a
8) О
т
V
сч сч о сч
сч
При этом произошло «впечатляющее» возрождение гэльского языка на острове Мэн [19]: 23 декабря 2020 года Великобритания уведомила Совет Европы о значительном усилении защиты и продвижения мэнского гэльского языка на территории региона. Местные власти реализуют более тридцати мероприятий, охватывающих, к примеру, дошкольное образование на языке национального меньшинства и возможность подачи на нем документов и заявлений. Кроме того, мэнский гэльский должен использоваться в радиопередачах, прессе, во время культурных мероприятиях, в экономической и социальной жизни.
Комментируя отчет Комитета Министров Совета Европы, Правительство Соединенного Королевства заявило, что все полученные рекомендации будут рассмотрены.
В целом законодательное регулирование защиты языков национальных меньшинств может стать одним из наиболее эффективных способов влияния на политику в отношении коренных народов и достижения общественного согласия. Это также может рассматриваться как конституционная гарантия от «размывания» прав национальных меньшинств в целом.
В контексте сложившейся в Великобритании ситуации очевиден ряд непростых моментов. Во-первых, преднамеренное затягивание с принятием профильных нормативно-правовых актов со стороны властей Соединенного Королевства.
Во-вторых, создание своеобразной языковой иерархии через санкционирование различного объема языковых прав и свобод для тех или иных регионов.
В-третьих, отношение к языкам меньшинств как исключительно к национальным (в особенности это касается ирландского), связывая их с идеями национальной идентичности.
Возможно, решение этих вопросов лежит в плоскости концепции многоязычного гражданства за счет равного признания наиболее распространенных языков национальных меньшинств Соединенного Королевства как части культуры и истории страны, придания им статуса официальных, но одновременно не возведения ни одного из них в ранг «первого языка», а также через изменение действующей образовательной модели и активного стимулирования изучения языков коренных народов со стороны государства.
Литература
1. Vacca A. Protection of minatory languages in the UK Public Administration: a Comparative Study of Wales and Scotland // Revista de Llengua i Dret, núm. 60, 2013
2. Languages of the United Kingdom [Электронный ресурс] // URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Languages_of_the_Unite d_Kingdom (дата обращения 22.05.2022)
3. Mac Sithigh D. Official status of languages in the UK and Ireland // Common Law World Review, vol. 47, 2018
4. Dunbar R. Language Legislation and Language Rights in the United Kingdom // European Yearbook of Minority Issues, vol. 2, 2003
5. Welsh culture, an eisteddfod [Электронный ресурс] // URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Eisteddfod (дата обращения 23.05.2022)
6. Welsh Language (Wales) Measure 2011 [Электронный ресурс] // URL: https://www.legislation.gov.uk/mwa/2011/1/section/1/e nacted (дата обращения 25.03.2022)
7. The Commissioner's powers and responsibilities [Электронный ресурс] // URL: https://www.welshlanguagecommissioner.wales/about -us/our-strategic-objectives-and-vision (дата обращения 25.03.2022)
8. Judicial review and other legal proceedings [Электронный ресурс] // URL: https://www.welshlanguagecommissioner.wales/medi a/zz2oc5cd/judicial-review-and-other-legal-proceedings.pdf (дата обращения 25.03.2022)
9. The Welsh Language Tribunal [Электронный ресурс] // URL: https://www.welshlanguagecommissioner.wales/public -organisations/the-welsh-language-tribunal (дата обращения 25.03.2022)
10. Memorandum from the Clerk of the House [Электронный ресурс] // URL: https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmsel ect/cmproced/816/81610.htm (дата обращения 25.03.2022)
11.Gaelic Language (Scotland) Act 2005 [Электронный ресурс] // URL: https://www.legislation.gov.uk/asp/2005/7 (дата обращения 26.05.2022)
12.Text of the European Charter for Regional or Minority Languages [Электронный ресурс] // URL: https://www.coe.int/en/web/european-charter-regional-or-minority-languages/text-of-the-charter (дата обращения 26.05.2022)
13. Costello R.A. To Be British, Irish, or Both: Understanding Language Rights as a Tool for Reconciliation in Northern Ireland // Irish Studies in International Affairs, vol. 33, no. 2, 2022
14. The Belfast Agreement [Электронный ресурс] // URL: https://www.gov.uk/government/publications/the-belfast-agreement (дата обращения 26.05.2022)
15.Conradh Na Gaeilge's Application and in the Matter of a Failure by the Executive Committee of the Northern Ireland Assembly to Comply with its Duty Pursuant to Section 28D of the Northern Ireland Act 1998 [Электронный ресурс] // URL: https://www.judiciaryni.uk/judicial-decisions/2017-niqb-27 (дата обращения 27.05.2022)
16. Fifth report of the Committee of Experts in respect of the United Kingdom [Электронный ресурс] // URL: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?O bjectId=0900001680948544 (дата обращения 27.05.2022)
17.The New Decade, New Approach Deal [Электронный ресурс] // URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/u
ploads/system/uploads/attachment_data/file/856998/2
020-01-08_a_new_decade_a_new_approach.pdf
(дата обращения 27.05.2022)
18. UK accused of failing to promote minority languages [Электронный ресурс] // URL: https://www.theguardian.com/uk-news/2020/sep/08/uk-accused-of-failing-to-promote-minority-languages-cornish-irish-ulster-scots (дата обращения 27.05.2022)
19. United Kingdom, Germany extend protection of minority languages [Электронный ресурс] // URL: https://www.coe.int/en/web/portal/-/united-kingdom-germany-extend-protection-of-minority-languages (дата обращения 27.05.2022)
Constitutional and legal regulation of the linguistic rights of national
minorities in the UK Bekova R.M.
MGIMO
The article studies the constitutional and legal status of the most widespread languages of national minorities in Great Britain: Welsh, Gaelic and Irish. The process of formation of specialized legislation is investigated, the current regulatory legal acts of national law and documents of the international level are analyzed. The result of the work was the identification of problematic issues of improving legislation in the field of linguistic rights of the indigenous peoples of the United Kingdom.
In general, legislative regulation of the protection of national minority languages can become one of the most effective ways to influence policy towards indigenous peoples and achieve public consent. This can also be seen as a constitutional guarantee against the "erosion" of the rights of national minorities in general. In the context of the current situation in the UK, a number of difficult moments are obvious: deliberate delay in the adoption of relevant regulatory legal acts by the authorities of the United Kingdom; the creation of a kind of linguistic hierarchy through the sanctioning of a different scope of linguistic rights and freedoms for certain regions; attitude to minority languages as exclusively national (especially Irish), linking them with ideas of national identity. Perhaps the solution to these issues lies in the plane of the concept of multilingual citizenship through equal recognition of the most common languages of the national minorities of the United Kingdom as part of the culture and history of the country, giving them official status, but at the same time not elevating any of them to the rank of "first language", but also through changing the current educational model and actively stimulating the study of indigenous languages by the state. Keywords: UK minority languages, language rights, official language, Welsh, Gaelic, Irish, European Charter for Regional or Minority Languages, Council of Europe
References
1. Vacca A. Protection of minatory languages in the UK Public Administration:
a Comparative Study of Wales and Scotland // Revista de Llengua i Dret, num. 60, 2013
2. Languages of the United Kingdom [Electronic resource] // URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Languages_of_the_United_Kingdom (accessed 05/22/2022)
3. Mac Sithigh D. Official status of languages in the UK and Ireland // Common
Law World Review, vol. 47, 2018
4. Dunbar R. Language Legislation and Language Rights in the United
Kingdom // European Yearbook of Minority Issues, vol. 2, 2003
5. Welsh culture, an eisteddfod [Electronic resource] // URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Eisteddfod (Accessed 05/23/2022)
6. Welsh Language (Wales) Measure 2011 [Electronic resource] // URL:
https://www.legislation.gov.uk/mwa/2011/1/section/1/enacted (Accessed 03/25/2022)
7. The Commissioner's powers and responsibilities [Electronic resource] //
URL: https://www.welshlanguagecommissioner.wales/about-us/our-strategic-objectives-and-vision (Accessed 03/25/2022)
8. Judicial review and other legal proceedings [Electronic resource] // URL:
https://www.welshlanguagecommissioner.wales/media/zz2oc5cd/judicial-review-and-other-legal-proceedings.pdf (accessed 25.03.2022)
9. The Welsh Language Tribunal [Electronic resource] // URL: https://www.welshlanguagecommissioner.wales/public-organisations/the-welsh-language-tribunal (Accessed 03/25/2022)
10. Memorandum from the Clerk of the House [Electronic resource] // URL: https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmproced/816/ 81610.htm (accessed 03/25/2022)
11. Gaelic Language (Scotland) Act 2005 [Electronic resource] // URL: https://www.legislation.gov.uk/asp/2005/7 (accessed 05/26/2022)
12. Text of the European Charter for Regional or Minority Languages [Electronic resource] // URL: https://www.coe.int/en/web/european-charter-regional-or-minority-languages/text-of- the-charter (accessed 05/26/2022)
13. Costello R.A. To Be British, Irish, or Both: Understanding Language Rights
as a Tool for Reconciliation in Northern Ireland // Irish Studies in International Affairs, vol. 33, no. 2, 2022
14. The Belfast Agreement [Electronic resource] // URL: https://www.gov.uk/government/publications/the-belfast-agreement (Accessed 05/26/2022)
15. Conradh Na Gaeilge's Application and in the Matter of a Failure by the Executive Committee of the Northern Ireland Assembly to Comply with its Duty Pursuant to Section 28D of the Northern Ireland Act 1998 [Electronic resource] // URL: https://www .judiciaryni.uk/judicial-decisions/2017-niqb-27 (Accessed 05/27/2022)
16. Fifth report of the Committee of Experts in respect of the United Kingdom [Electronic resource] // URL: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?0bjectId=090000168 0948544 (accessed 05/27/2022 )
17. The New Decade, New Approach Deal [Electronic resource] // URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uplo ads/attachment_data/file/856998/2020-01-
08_a_new_decade_a_new_approach .pdf (accessed 27.05.2022)
18. UK accused of failing to promote minority languages [Electronic resource] // URL: https://www.theguardian.com/uk-news/2020/sep/08/uk-accused-of-failing-to-promote- minority-languages-cornish-irish-ulster-scots (accessed 05/27/2022)
19. United Kingdom, Germany extend protection of minority languages [Electronic resource] // URL: https://www.coe.int/en/web/portal/-/united-kingdom-germany-extend-protection-of-minority -languages (accessed 05/27/2022)
u
8) *
О X
n
a
8) О
т
V
