CC BY
76
Шерстнев В. Л.
V. L. Sherstnev
PRESERVATION OF CULTURAL HERITAGE OF KOZMODEMYANSK IN THE CONTEXT OF THE CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OFMARI EL: ESSAY
The Constitution of the Republic of Mari-El notes that everyone must take care to preserve the historical heritage and protect monuments of history and culture.
The purpose of this article is to show the cultural heritage in Kozmodemjansk, note mechanisms of the preservation and use of the cultural heritage in the framework of the Constitution of the Republic of Mari El, the achieved results are also marked.
Key words: Constitution of the Republic of Mari El, Kozmodemjansk, cultural heritage, the museum, the Republic of Mari El.
SHERSTNEV Vladimir Leonidovich - Deputy Director of the MU «Complex of Kozmodemyansk museum» on the scientific and methodological work, the Deputy of the National Assembly of the Republic of Mari El, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
УДК 342.55
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ФОРМИРОВАНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Кудрявцев Валентин Викторович,
аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected]
В статье отмечены основные тенденции в правовом регулировании формировании власти на местах в субъектах РФ.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, местные выборы, местная власть, местное население.
Качественное развитие местного самоуправления предполагает несколько аспектов. Одним из важных критериев является формирование органов местного самоуправления и степень участия граждан и их объединений в данном процессе. Закрепление и воплощение конституционно-правовых основ права граждан Российской Федерации и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления - важнейшее условие обеспечения принципа самостоятельности осуществления населением местного самоуправления.
Часть 1 ст. 99 Конституции Республики Марий Эл устанавливает, что местное самоуправление в городских округах и сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах и на других территориях осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправлени-
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 14-33-01255.
ях [2]. Важнейшей формой местного самоуправления являются муниципальные выборы. Порядок их проведения регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ [1], а также законом Республики Марий Эл «О выборах в органы местного самоуправления Республики Марий Эл» от 2 декабря 2008 г. № 70-З [3]. Выборы назначаются местным представительным органом в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований. В Республике Марий Эл в соответствии с республиканским законом «О выборах в органы местного самоуправления в Республике Марий Эл» определено использование мажоритарной избирательной системы на выборах в городских и сельских поселениях. В 2014 г. в республиканское законодательство были внесены поправки, устанавливающие метод делегирования представительными органами поселений своих представителей в депутаты районных представительных органов в качестве единственно возможного при формировании
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
45
Конституция Республики Марий Эл: теоретические и исторические аспекты
представительных органов муниципальных районов в Республике Марий Эл, а также делегирования глав этих поселений. Ранее республиканский закон допускал возможность выбора муниципальными районами способа формирования представительного органа из двух способов, как это предусмотрено федеральным законом: прямые выборы депутатов либо же делегирование поселениями в районные депутаты своего представителя из числа депутатов поселения либо глав поселений.
Законодательством Республики Марий Эл устанавливается избрание главы муниципального образования исключительно из числа депутатов представительного органа [4]. Во всех муниципальных образованиях Республики Марий Эл применяется система, при которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации, в свою очередь, утверждается по контракту [6]. Нужно сказать, что законодательство Республики Марий Эл, касающееся порядка формирования органов местного самоуправления [9, с. 33], предоставляет муниципальным образованиям весь спектр избирательных систем на выборах.
Если же говорить об опыте других субъектов РФ, то, к примеру, в Карелии предусмотрена смешанная избирательная система на выборах в представительные органы муниципальных образований. Кроме того, местным законом предусмотрено обязательное избрание на прямых выборах главы муниципального образования. Для того чтобы глава муниципального образования признавался избранным, необходимо, чтобы один из кандидатов набрал более половины голосов от числа проголосовавших избирателей. В противном случае назначается повторное голосование (второй тур), участие в котором принимают два кандидата, набравшие наибольшее число голосов избирателей в первом туре. Во втором туре избранным главой муниципального образования считается то лицо, за которое отдано больше голосов, чем за остальные [5]. В свою очередь, в муниципальных образованиях данной области глава муниципального образования является одновременно и мэром. Следовательно, местное население в городских округах и муниципальных районах Карелии имеет возможность напрямую избирать как главу муниципального образования, так и главу местной администрации. Однако в настоящий момент в Законодательное Собрание Республики Карелия внесен законопроект, предусматривающий отмену прямых выборов мэров в городских округах.
Возникает немало закономерных вопросов по поводу того, насколько утверждение мэра и главы администрации муниципального образования конкурсной комиссией соответствует самой сути права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления. Нужно отметить, что в отдельных субъ-
46
ектах РФ законодатель установил особые требования к формированию подобных комиссий [11, с. 81]. Так, Собрание представителей г. Владикавказа установило, что членами конкурсной комиссии назначаются депутаты Собрания представителей г. Владикавказа или граждане России, достигшие на момент формирования комиссии 21 года, имеющие высшее образование и опыт работы в органах государственной власти или местного самоуправления не менее 3 лет. В одном из городских поселений Калужской области в перечне данных требований указана необходимость знания членами конкурсной комиссии народного хозяйства и вопросов местного значения. В муниципальном образовании «Воловский район» Тульской области члены конкурсной комиссии могут быть назначены из числа юристов, руководителей предприятий, организаций всех форм собственности либо же муниципальных служащих муниципального образования «Воловской район». В то же время в Новоуральске в состав конкурсной комиссии включаются представители самых разных социальных групп - градообразующих предприятий, бизнеса и социальной сферы.
Во многих муниципальных образованиях Ленинградской области представительные органы формируют конкурсные комиссии на 50 % по предложению губернатора. Аналогичная практика наблюдалась в муниципальных образованиях Волгоградской области. В то же время в Казани и Йошкар-Оле конкурсные комиссии на две трети формируются из числа лиц, утверждаемых представительными органами данных городских округов. При этом на практике представители органов государственной власти субъекта РФ все равно составляют половину членов комиссии.
Перечисленные выше критерии вызывают неоднозначную оценку. Так, например, предъявляемое к членам конкурсной комиссии требование о работе в органах государственной власти или органах местного самоуправления, на наш взгляд, не гарантирует подбора кандидата на должность главы местной администрации по профессиональному признаку и в интересах местного населения. Напротив, этим создается определенный риск бюрократизации местной власти; более того, участие в конкурсной комиссии представителей государственной власти субъекта РФ чревато перспективой огосударствления местного самоуправления. Также спорным представляется включение в конкурсную комиссию представителей лишь некоторых социальных групп: руководителей предприятий, бизнеса, особенно если они не являются градообразующими, наряду с игнорированием представителей других групп населения. Если говорить об оценке профессиональных качеств при отборе кандидатов, то она предполагает наличие юридических, экономических знаний, а также четкого понимания социального положения местного населения, его интересов и потребностей. При этом такие требования к
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
Кудрявцев В. В.
членам конкурсной комиссии, как знание и понимание хозяйственных вопросов, являются достаточно размытыми, обобщенными и влекут за собой определенный риск субъективизма при утверждении представительным органом членов конкурсной комиссии.
В свою очередь, участие главы субъекта РФ в формировании конкурсной комиссии создает предпосылку воплощения субъективного фактора личности в этом вопросе. Так, если в Ленинградской области губернатор предлагает включать в конкурсные комиссии представителей социальной сферы, ветеранских организаций и бизнеса, учитывая мнение населения, то в Волгоградской области в последние годы губернатором продвигались в конкурсные комиссии исключительно приближенные к нему лица, а общественное мнение при утверждении глав местных администраций игнорировалось. В итоге это привело к падению авторитета как местной, так и региональной власти.
На наш взгляд, если муниципальное образование все-таки предпочитает модель утверждения главы местной администрации по контракту, основу конкурсной комиссии должны составлять представители гражданского общества на местном уровне и общественные организации, максимально представляющие палитру местного населения. Лишь в этом случае можно говорить о данной модели как о форме реального участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления.
Если говорить о самой процедуре проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации [10, с. 75], то на сегодняшний день она остается недостаточно урегулированной и прозрачной. В частности, не сформулированы четко гарантии публичности процедуры проведения конкурса с обнародованием выступлений кандидатов и их программ. Закрытость этих мероприятий создает неопределенность, недоверие в обществе к этим процедурам, что не лучшим образом сказывается на доверии к местной власти.
Кроме того, спорными и не вполне ясными представляются требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Так, например, Уставом г. Казани предусмотрено, что глава Исполнительного распорядительного органа должен иметь гражданство РФ, высшее профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное право» или же получить образование по специальности, которая предусматривает подготовку
управленцев, либо образование, считающееся равноценным данным специальностям. Кроме того, Уставом Казани предусмотрена обязанность претендента на эту должность не менее двух лет проработать на ведущих должностях муниципальной службы либо не менее пяти лет проработать по специальности [8]. В то же время, в г. Йошкар-Оле в соответствии с Ус-
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
тавом лицо, претендующее на должность мэра города, должно иметь гражданство России либо иностранного государства, с которым у Российской Федерации заключен соответствующий договор, высшее профессиональное образование по экономическим, управленческим и гуманитарным профилям, опыт работы на ведущих должностях государственной и муниципальной службы не менее трех лет либо стаж работы по специальности не менее пяти лет [7].
Как видим, одним из ключевых требований к кандидатам на должность главы местной администрации является наличие высшего профессионального образования, что представляется вполне обоснованным. Однако требование к наличию образования экономического или, к примеру, управленческого профиля, получение которого стало достаточно популярным, вряд ли является уместным. Ведь получение знаний в этих сферах не гарантирует наличия у кандидата управленческого таланта, профессиональных качеств лидера и руководителя уровня мэрии. Поэтому при отборе кандидатов следует отдавать предпочтение тому или иному из них не только с учетом профиля полученного образования, но и с учетом профессиональных достижений, а также склонности конкретного лица к лидерству и менеджменту.
Сопоставление Уставов г. Казани и г. Йошкар-Олы показательно и в плане реализации права иностранных граждан на участие в формировании местной власти, выражаемой в возможности занять должность ее руководителя. Как следует из приведенных выше примеров, такая возможность - в случае применения модели утверждения главы администрации по контракту - зависит от местного Устава. Подобное положение не в полной мере соотносится с равенством возможностей иностранных граждан, постоянно проживающих и представляющих местное население в определенном муниципальном образовании, в праве на осуществление местного самоуправления, которое возникает у них наравне с гражданами РФ.
В целом же можно отметить, что правовое регулирование права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления в российском законодательстве характеризуется существенной императивностью федерального и регионального законодательства и значительной ограниченностью муниципальных образований в выборе той или иной системы формирования органов местного самоуправления, установления того или иного способа реализации права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления. Право местного населения на участие в формировании органов местного самоуправления в значительной степени ограничивается рамками, устанавливаемыми федеральным и региональным законодательством. Между тем сама сущность данного права как важнейшего элемента права граждан на
47
Конституция Республики Марий Эл: теоретические и исторические аспекты
осуществление местного самоуправления предполагает необходимость учета мнения местного населения по вопросам, связанным с установлением тех или иных моделей формирования местных органов. Представляется необходимым закрепление в федеральном законодательстве возможности вынесения на местный референдум вопросов, связанных с формированием органов местного самоуправления и участия в этом процессе граждан и их объединений. В свою очередь, основная функция субъектов РФ в защите права граждан на участие в формировании местной власти должна заключаться в осуществлении надзора за актами муниципальных образований, с тем чтобы они не нарушали прав и свобод граждан. Федеральное же законодательство должно установить определенность в том, какие именно органы и должностные лица органов местного самоуправления должны избираться непосредственно населением. Также на региональном уровне представляется необходимым, как и прежде, оставить правовое регулирование видов различных избирательных систем и порядков формирования власти на местном уровне и особенностей их применения в различных муниципальных образованиях.
Литература
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об ос-
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от
16.12.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
2. Конституция Республики Марий Эл: принята Конституционным Собранием Республики Марий Эл 24 июня 1995 г.
3. Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2008 г. № 70-З
(ред. от 30.07.2012) «О выборах в органы местного
самоуправления в Республике Марий Эл // Марийская Правда. 2008. № 225.
4. Закон Республики Марий Эл от 4 марта 2005 г. № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2005. № 4. Ст. 150.
5. Закон Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия»: принят на 23-й сессии Верховного Совета Республики Карелия 20 января 1994 года. офиц. изд. Петрозаводск, 1994.
6. Закон Республики Марий Эл от 31 октября 2014 г. № 46-З «О внесении изменений в закон Республики Марий Эл "О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл"» // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru, 31.10.2014.
7. Устав муниципального образования «Город Йошкар-Ола»: принят решением городского Собрания муниципального образования «Город Йошкар-Ола» от 29.06.2005 № 101-IV (ред. от 24.04.2012) (Зарегистрировано в ЗС и ФР в РМЭ 21.12.2005 № RU 123150002005001).
8. Устав муниципального образования «Город Казань»: утв. решением Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17.12.2005 № 3-5 ( ред. от 13.02.2013) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 28.12.2005 № RU 163010002005001).
9. Конституционное правосудие в Республике Марий Эл 1998-2013 гг. / сост. А. В. Веснин, А. В. Маслова; отв. ред. А. М. Баранов. Йошкар-Ола, 2013. 160 с.
10. Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М., 2012. 320 с.
11. Макаров И. И. Комиссия по проведению конкурса на
должность главы местной администрации: формирование
и состав // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 81-87.
V. V. Kudryavtsev
CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF CITIZENS' PARTICIPATION IN THE FORMATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
In the article the main trends are noted in the legal regulation of local authorities' formation in the constituent entities of the Russian Federation.
Key words: local government, municipality, local self-government, local elections, local authorities, local
population.
KUDRYAVTSEV Valentin Viktorovich - Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
48
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
Москвина С. В.
УДК 342.55
ПРИНЦИП УЧЕТА ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Москвина Светлана Владимировна,
аспирантка Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected]
Данная статья посвящена принципу учета интересов населения при территориальности местного самоуправления. Автор выделяет составляющие указанного принципа, а также отмечает реализацию интересов населения при образовании муниципальных образований, установлении и изменении их границ.
Ключевые слова: население, учет интересов, принцип, реализация принципа, территориальная основа.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и под свою ответственность решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов [3, с. 5].
Организация местного самоуправления в Российской Федерации помимо урегулированности нормативными правовыми актами в своей основе имеет теоретическую составляющую - принципы. От их обоснованности, выверенности, соответствия потребностям времени зависит состояние и эффективность местной власти.
Рассмотрим понятие «принцип». В «Юридическом словаре» под редакцией А. Н. Азрилияна под принципом понимается исходное положение какой-либо теории, учения [5, с. 786].
В теории государства и права под принципом понимаются характерные черты и общие направления правотворческой деятельности [2, с. 378].
В соответствии с общим значением слова «принцип» в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления следует понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность [4, с. 245].
Само понятие «принцип» сходно во всех отраслях науки. По нашему мнению, принцип - это исходное положение какой-либо теории, черты и требования, с помощью которых строится система и правотворческая деятельность.
Более подробно остановимся на принципе учета интересов населения при территориальности местного самоуправления.
Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относят [4, с. 371]:
1) создание муниципального образования;
2) состав территории муниципального образования;
3) границы муниципального образования;
4) изменение состава территории муниципального образования;
5) упразднение муниципального образования.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутренних территориях городов федерального значения.
В статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Проанализировав данное определение, можно сделать вывод о том, что закон рассматривает территорию сельского поселения как вида муниципального образования, состоящий из одного или нескольких населенных пунктов.
Между тем в статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 000 чело-
49
