CC BY
41
8. Нудненко Л.А., Попова М.А.. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 5-8.
9. Толстик ВА., Трусов НА. Референдум в России: основы, опыт, критика // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 24. С. 9-13.
10. Авакьян СА. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5-11.
11. Конституции государств Европы: в 3-х т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма. 2001. Т. 3. 792 с.
References
1. Avakyan SA. Gaps and Defects in Constitutional Law and Ways to Eliminate Them // Constitutional and municipal law. 2007. № 8. Р. 3-12.
2. Tsarev A.Yu. On Textual Defects of the Constitution of the Russian Federation // Gaps in the Russian Legislation. 2015. № 1. Р. 53-60.
3. Ovsepyan Zh.I. Changes to the Constitution of the Russian Federation: Some Trends // Russian Law: Education, Practice, Science. 2014. № 2 (83). P. 79-83.
4. Khabrieva T.Ya. Reforming the Constitution of the Russian Federation: Possibility and Necessity // Journal of Russian law. 2003. № 11. Р. 20-32.
5. Vinogradov O.V. Amendment of the Constitution of the Russian Federation: Problems of Theory and Practice of Constitutional-Legal Regulation // Leningrad Law Journal. 2010. Р. 28-42.
6. Kokotov A.N. Legislative Initiative in the Federal Parliamentary Legislative Process // Constitutional and Municipal Law. 2013. No. 11. P. 60-63.
7. Komarova V.V. Institute of People's Law-making Initiative (concept, types, legal foundations) // Lex Russica (Scientific works of MSLA). 2006. T. 65. № 3. Р. 459-473.
8. Nudnenko, L.A., Popova, MA. Concept of the Federal Law "On People's Legislative Initiative in the Russian Federation" // Constitutional and municipal law. 2008. № 9. P. 5-8.
9. Tolstik V.A., Trusov N.A. Referendum in Russia: bases, experience, criticism // Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2013. No. 24. P. 9-13.
10. Avakyan SA. Constitutional Theory and Practice of Public Authority: Laws and Deviations // Constitutional and Municipal Law. 2015. № 10. P. 5-11.
11. The Constitution of the States of Europe. In 3 volumes. / Under total. Ed. L.A. Okunkov. M.: Norma. 2001. T. 3. 792 р.
УДК 342.732
С.А. Привалов
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ФРГ: ВОЗМОЖНОСТЬ АДАПТАЦИИ ОПЫТА
Введение: статья посвящена анализу конституционных основ свободы массовой информации в Федеративной Республике Германии и возможности адаптации немецкого опыта в России. Актуальность темы обуславливается высокой значимо-
© Привалов Сергей Александрович, 2019
Аспирант, ассистент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Privalov Sergey Alexandrovich, 2019 36 Rost-graduate student, assistant of the Department of constitutional law (Saratov State Academy of Law)
стью рассматриваемой свободы в современных условиях для развития институтов демократии, с одной стороны, и значительными успехами немецкого государства в ее обеспечении, с другой. Цель: анализ конституционных основ свободы массовой информации в ФРГ, выявление наиболее существенных гарантий обеспечения независимой деятельности СМИ. Методологическая основа: в статье используются формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Результаты: систематизирован комплекс конституционно-правовых актов, регламентирующих свободу массовой информации в Германии. Выводы: на современном этапе развития в ФРГ сложилась эффективная система конституционных нормативно-правовых актов разного уровня и разной природы, обеспечивающая свободу массовой информации. Большую роль в процессе становления данной системы сыграли региональные немецкие законодатели и Федеральный Конституционный Суд.
Ключевые слова: свобода массовой информации, свобода печати, Основной закон ФРГ, Федеральный Конституционный Суд, региональное законодательство, СМИ.
S.A. Privalov
CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF FREEDOM OF MASS INFORMATION IN GERMANY: THE POSSIBILITY OF ADAPTATION OF EXPERIENCE
Background: the article is devoted to the analysis of the constitutional foundations of freedom of mass information in the Federal Republic of Germany and the possibility of adaptation of the German experience in Russia. The relevance of the topic is due to the high importance of this freedom in modern conditions for the development of institutions
of democracy, on the one hand, and the significant success of the German state in its provi- ш
sion on the other. Objective: to analyze the constitutional foundations of freedom of mass н
media in Germany, to identify the most significant guarantees of independent media activ- С
ity. Methodology: the article uses formal-legal, comparative-legal methods. Results: the n
complex of constitutional and legal acts regulating the freedom of mass media in Germany §
is systematized. Conclusions: at the present stage of development in Germany there is an I
effective system of constitutional legal acts of different levels and different nature, ensuring У
freedom of the media. Regional German legislators and the Federal constitutional Court р
n
played an important role in the formation of this system. е
Key-words: freedom of mass media, freedom of the press, Basic law of Germany, Federal о constitutional Court, regional legislation, mass media. з
и
д
X
Окончание Второй мировой войны ознаменовало собой начало новой истори- К
о
ческой эпохи абсолютно для всех стран мира. Однако наибольшие изменения К коснулись государств потерпевших поражение в войне, в число которых входила е главная военная сила стран Оси — Германия. Принятые по итогам Потсдамской и конференции принципы «четырех Д» (денацификации, демилитаризации, де- № мократизации и децентрализации), привели к глобальным структурным преоб- 33 разованиям не только немецкого государства, но и так же и немецкого общества. т
Постулатом построения нового государства — вновь образованной Федератив- 9 ной Республике Германии — стал Основной Закон 1949 г. (Grundgesetz). Как и в большинстве конституций послевоенного периода, особое место в нем уделяется правовому положению личности. Статья 1 Основного закона ФРГ провозглашает неприкосновенность человеческого достоинства, а потому, нерушимость и неотчуждаемость прав человека, в силу признания их основой всякого человеческого сообщества, мира и справедливости [1]. Как следствие, закрепленные в ст. 2-19 37
германской конституции основные права признаются обязательными для законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти Германии [1]. В т.ч., данное правило распространяется и на установленное в ст. 5 право на свободу выражения мнения.
Данная норма является правовым фундаментом свободы массовой информации в ФРГ. Абзац первый указанной статьи закрепляет свободу печати, а также свободу информации посредством радио и кино [1]. Важным правилом, установленным в том же абзаце, является запрет цензуры [1].
Отнесение данного субъективного права к основным правам, которые, как было отмечено ранее, обязательны к соблюдению всеми ветвями власти германского государства, свидетельствует о признании Германией важности свободы массовой информации. Стоит отметить, что в целом подход, применяемый в ФРГ для конституционно-правового регулирования свободы массовой информации, является «показательным», а следовательно, может использоваться Российской Федерацией в качестве примера.
Высокую степень важности рассматриваемой свободы обусловливает положение СМИ в современном обществе. Как отмечает А.И. Черных: «во всех технологически развитых странах медиа стали основной ареной политики, более того, они превратились ныне в ключевой политический ресурс, ... поскольку позволяют репрезентировать политическую реальность широким массам, т.е. электорату» [2, с. 100-101]. Похожего мнения придерживается А.Г. Стариков, который отмечает, что «в настоящее время ... масс-медиа органически вплетены в практическую жизнь социума. Они оказывают на человека моральное и эстетическое а воздействие, формируют характер его чувств, систему человеческих установок, ? взывают к человеческой совести, во многом управляют общественным сознани-§ ем» [3, с. 3]. Кроме того, согласно интерпретации Комитета ООН по правам чело-IS века, свобода выражение мнений — которая в большой степени обеспечивается i свободой массовой информации — поддерживает эффективное осуществление I права на участие в ведении публичных дел [4, с. 23]. По мнению Европейского i суда свобода выражения мнений является одним из основных принципов демо-I кратического общества, представляет собой особую предпосылку реализации | публичного участия в государственном управлении [4, с. 23]. Иными словами, I в современном выскотехнологичном, информационном мире средства массовой 'I информации играю весьма важную роль. Они являются основным субъектом, I который создает необходимый для нормального функционирования общества | и государства информационный фон. При этом медиа оказывают существенное & влияние на восприятие людьми протекающих общественных процессов. Данной 'I точки зрения придерживается и Герхард Робберс (Gerhard Robbers), который g отмечает, что общественной задачей прессы является участие в формировании § общественного мнения [5, с. 108]. Забегая вперед, стоит отметить, что обозначение | данной задачи имеется и в законодательных актах Федеративной Республики J Германии.
Именно такое современное положение СМИ и детерминирует не просто важность, а необходимость обеспечения существования свободы массовой информации.
В тоже время необходимо отметить, что право на свободное распространение информации через масс-медиа не является безграничным. Так, согласно ст. 18 38 Основного закона ФРГ использование ряда основных свобод, в том числе свободы
печати, в целях противодействия основам свободного демократического строя, влечет за собой утрату этих основных прав. При этом решение вопроса о лишении данных прав, а также об объеме такого лишения, определяется Федеральным Конституционным Судом [1].
Таким образом, основы свободы массовой информации в Германии заложены в ее Основном законе. Однако более детальное и глубокое правовое регулирование рассматриваемой свободы осуществляется посредством иных законодательных актов. Так, например, абз. 2 ст. 5 Основного закона ФРГ устанавливает, что: «Данные права находят свои границы в правилах общих законов, правовых положениях о защите молодежи и праве на личную честь» [1]. К общим законам относится, например, Уголовный кодекс ФРГ, а пример установленных им рамок может послужить §202 а, запрещающий шпионаж.
К узконаправленным специализированным нормативно-правовым актам, регулирующим свободу массовой информации в ФРГ относятся, например Закон о защите молодежи (Jugendschutzgesetz), Закон об авторском праве на произведения изобразительного искусства и фотографии (Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Photographie) и так далее. Тем не менее, все указанные ранее нормативно-правовые акты общефедерального уровня, как специального, так и общего характера, не имеют своим основным предметом регулирования свободу массовой информации. Они, регламентируя иные сферы общественных отношений, лишь косвенно затрагивают те или иные аспекты свободы распространения информации среди неопределенного круга лиц.
Важное значение для правового регулирования средств массовой информации имеет Государственный договор о радио и телевещании в объединенной Герма- е нии (Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien im vereinten Deutschland). В то и же время стоит отметить, что основным предметом данного договора является а организация радио и телевещания, нежели регулирование свободы массовой о
в
информации. §
Таким образом, можно констатировать, что уже на федеральном уровне право- з вое положение средств массовой информации в ФРГ урегулировано сложной Р системой разнородных нормативно-правовых актов. Однако говоря о свободе е
массовой информации следует обозначить, что ее основная мысль закреплена °
§
на уровне федеральных земель, в соответствующих земельных законах. Кроме р
того, немецкая законодательная практика в рассматриваемой сфере прибегает ч
также к такому специфичному инструменту правового регулирования как госу- О
дарственный договор между землями. Сторонами такого договора является две К
или несколько федеральных земель, на территорию которых и распространяется м
его юрисдикция. В качестве примера такого договора можно привести Государ- I
ственный договор о медийном праве в Гамбурге и Шлезвиг-Гольштейне (Medi- ¡§
(л
enstaatsvertrag HSH). Соответственно сторонами данного договора являются з свободный ганзейский город Гамбург и федеральная земля Шлезвиг-Гольштейн. 2 При этом стоит отметить, что в подавляющем большинстве земель говорить- 9 ся не о свободе массовой информации, а о свободе прессы/свободе печати (die Pressefreiheit). В качестве исключения можно привести Саарский закон о СМИ (Saarländisches Mediengesetz). Однако и в нем предложена дефиниция «Freiheit der Medien», которая переводится дословно как «свобода средств массовой информации». Тем не менее, содержание немецкой «свободы средств массовой информации» является тождественным содержанию русской «свободы массовой 39
информации». Говоря же о свободе печати, стоит обозначить, что она по своей природе является частью свободы массовой информации, точно так же, как и пресса представляет собой разновидность медиа — печатные СМИ.
Перейдем теперь непосредственно к законодательству земель. Как и ст. 5 Основного закона Федеративной Республики Германии, положения законов земель гарантируют незыблемость права на свободу массовой информации. Так, например, параграф 1 Гамбургского закона о прессе (Hamburgisches Pressegesetz) провозглашает свободу печати, что, в свою очередь, должно служить свободному демократическому порядку [6]. Подобные положения содержатся и в параграфе 1 Саксонского закона о прессе (Sahsisches Gesetz über die Presse), в параграфе 1 Баварского закона о прессе (Bayerisches Pressegesetz) и т.д. Следует отметить, что в некоторых землях, например в Баварии, свобода массовой информации нашла свое правовое закрепление не только в специализированном земельном законе, но и в региональной Конституции. В той или иной степени, правые гарантии свободы массовой информации закреплены в статьях 111, 111а и 112 Конституции свободного государства Бавария (Verfassung des Freistaates Bayern) [7].
Как уже было отмечено ранее, подобное отношение к свободе массовой информации, которая в данном случае выражается через свободу печати, продиктовано жизненной необходимостью наличия в современных реалиях максимально независимых масс-медиа. Показательным в рамках данного утверждения, является положение параграфа 1 Закона о прессе федеральной земли Бранденбург (Pressegesetz des Landes Brandenburg). Согласно ему: «Свободная, неуправляемая публичной властью, неподотчетная цензуре пресса, является неотъемлемым
2 элементом свободного и демократического государства» [8]. Соответствующая
° — « «
? характеристика свободы массовой информации лишний раз свидетельствует о § ее важности для демократии.
g Земельное законодательство ФРГ запрещает применение любого рода
i чрезвычайных мер, которые могут привести к ущемлению свободы массовой I информации. Соответствующее положение резко отличается от российского за-i конодательства, которое, в некоторых случаях, допускает ограничение свободы § массовой информации при введении чрезвычайного либо военного положения. I Это свидетельствует о высокой степени либерализма в немецком законодатель-§ стве касательно деятельности СМИ, а также о стойкой приверженности государ-'I ственного аппарата данной демократической свободе.
I Важным правилом, нашедшим свое закрепление в законодательстве зе-
I мельного уровня, является положение о свободном порядке создания, а также fr осуществления любой деятельности в сфере пресс-индустрии. Наличие данной 'I нормы снижает риск попадания масс-медиа, вновь образованного или функцио-g нирующего уже некоторое время, под зависимость от внешнего субъекта. Таким § образом, гарантируется свободная деятельность средства массовой информации, ! которая представляет собой претворение в жизнь соответствующего субъектив-I ного права.
Еще одним важным элементом, дополняющим право на свободу массовой информации, является так называемое право на информацию. Имеется ввиду правомочность определенных представителей прессы получать от соответствующих органов публичной власти необходимую информацию. Нормы, предоставляющие СМИ право получать данные сведения, также нашли свое закрепление в законо-40 дательстве федеральных земель. Однако необходимо указать на существование
разумных, имманентных указанному праву пределов. Так, например, Гамбургский закон о прессе предусматривает три случая, когда прессе может быть отказано в предоставлении информации, Саксонский — четыре. Основная суть этих пределов — предотвращение нарушения иных личных, общественных, государственных благ, посредством реализации права на свободу массовой информации. Так, например, СМИ может быть отказано в предоставлении информации, если это может создать препятствия в отправлении правосудия, либо предоставление подобной информации нарушает соответствующий режим секретности (имеется ввиду государственную, врачебную или иную охраняемую законом тайну). При этом необходимо подчеркнуть, что данные правила являются именно пределами права на свободу массовой информации, а не ограничениями. Пределы права имманентны ему. Они являются частью его природы, границей его существования. Пределы, не смотря на то, что в основном прописываются законодателем, существуют помимо его воли. В свою очередь ограничения представляют собой «искусственные» дополнительно вводимые законотворцем, в силу каких-либо объективных исторических, культурных, политических, национальных особенностей, атрибуты права, сужающие возможность его реализации.
Примечательно, что в тех законах, где данные пределы права на свободу массовой информации конкретизированы (например, в Гамбургском законе о прессе или Саарском законе о СМИ), немецкие региональные законодатели используют слово «der Rahmen», которое переводится как «рамка, предел, граница». В тоже время, стоит напомнить о наличие уже упомянутого ранее характерного для немецких федеральных земель правила, согласно которому не допускается введения чрезвычайных мер, ограничивающих свободу масс-медиа. |
Говоря о конституционно-правовом регулировании свободы массовой инфор- и мации в ФРГ, необходимо отметить специфичную особенность законодатель- п ное закрепление общественной задачи средств массовой информации. На основе о анализа законов федеральных земель, регламентирующих деятельность медиа, О можно сделать вывод о том, что основной общественной задачей СМИ является О
п
формирование общественного мнения в русле демократических традиций. Осу- а ществляется достижение данной задачи посредством сбора и распространения в сведений, изложения их критики и выдвижения различных точек зрения. Со- О ответствующий подход является законодательным выражением той роли, ко- ю
TD
торую играют СМИ в современных общественных отношениях. Таким образом, | законодатели федеральных земель Германии прямо признают колоссальную К важность масс-медиа, как инструмент влияния на общественное мнение. а Большую значимость в системе немецкого конституционного права имеют | акты конституционного контроля. В ФРГ существует дуальная система консти- | туционного контроля: соответствующие органы имеют место быть как на феде- № ральном уровне, так и на уровне региональном. Вследствие того, что исходной 1 основой права на свободу печати, а значит и массовой информации, является ) закрепленная в ст. 5 Основного Закона свобода выражения мнений, то в данном 9 случае будет действовать федеральная юрисдикция. Органом конституционного контроля федерального уровня, согласно положениям немецкой конституции, а также специализированного закона (Gesetz über das Bundesverfassungsgericht), является Федеральный Конституционный Суд (der Bundesverfassungsgericht). Федеральный Конституционный Суд (сокращенно ФКС) имеет достаточно широкую компетенцию, как орган осуществляющий конституционный контроль. 41
Важнейшим постановлением Федерального Конституционного Суда Германии в сфере свободы массовой информации является постановление от 5 августа 1966 г. по резонансному делу, касающегося известного журнала «Spiegel». Стоит отметить, что именно это постановление стало наиболее значительным актом, обеспечившим возможность существования независимости прессы, а в дальнейшем и медиа иного рода. В данном акте Суд утверждает, что «Свободная, неподконтрольная публичной власти, неподчиненная цензуре пресса является существенным элементом свободного государства»1. Кроме того, в этом же постановлении Федеральный Конституционный Суд устанавливает, что: «Не может быть выведено из Конституции то, что информантам и редакторам необходимо отказываться от возможности практической защиты редакционной тайны от уголовного преследования, в том числе из-за тяжких проступков против общественного благополучия»2! Соответствующее положение имеет своей целью обеспечение нормального функционирования свободной прессы, которое опосредуется устранением любых попыток давления на редактора издательства, оказываемого для выяснения личности информанта, что могло бы парализовать деятельность всех СМИ. Однако, необходимо отметить, что данное правило применимо только в тех случаях, когда защита редакционной тайны не приведет к ущемлению основ конституционного строя или государственного благополучия3.
Таким образом, следует констатировать высокий уровень правовой защиты в Федеративной Республике Германии свободы массовой информации, который обеспечивается разветвленной обширной системой конституционных нормативно-правовых актов, среди которых наиболее значительным является постановление Федерального Конституционного Суда по делу журнала «Spiegel». Именно благодаря этому, накопившийся в Германии опыт конституционно-правового регулирования свободы массовой информации и представляется в высокой степени полезным для адаптации его в России.
Библиографический список
1. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 13. Juli 2017 (BGBl. I S. 2347).
2. ЧерныхА.И. Медиа и демократия. М.; СПб.: Университетская книга, 2011. 272 с.
3. Стариков А.Г. Масс-медиа современной России. Ростов нЩ: Феникс, 2013. 250 с.
4. Липчанская МА., Куликова СА. Информационно-правовые гарантии конституционного конструктивного протеста. Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей I [редкол. В.Т. Кабышев (ответ. ред.) и др.]. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2018. Вып. 17. 264 с.
5. Gerhard Robbers. Einführung in das deutsch Recht. Baden-Baden: Nomos Verl.-Ges., 1994.
6. Hamburgisches Pressegesetz vom 29. Januar 1965 : letzte berücksichtigte Änderung: §11а neu gefasst durch Gesetz vom 18. Mai 2018 (HmbGVBl. S. 184).
7. Verfassung des Freistaates Bayern in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (GVBl. S. 991, 992).
1 Bundesverfassungsgericht - Verkündet am 5. August 1966 - Im Namen des Volkes / Spiegel ONLINE [сайт]. 2019. URL: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-46414150.html (дата обращения 20.02.2019).
2 Ibid.
42 3 Ibid.
8. Pressegesetz des Landes Brandenburg vom 13. Mai 1993 : zuletzt geändert durch Artikel 31 des Gesetzes vom 8. Mai 2018 (GVBl.I/18, [Nr. 8], S.23).
References
1. The basic law for the Federal Republic of Germany: from 23. May 1949 (BGBl. 1), as last amended by Article 1 of the act of 13 June 1976 on the protection of the rights of the child (art. July 2017 (BGBl. I P. 2347).
2. Chernyh A.I. Media and democracy. M.; SPb.: University book, 2011. 272 p.
3. Starikov A.G. Mass media of modern Russia. Rostov n/D : Phoenix, 2013. 250 p.
4. Lipchanskaya M.A., Kulikova S.A. Information and legal guarantees of the constitutional constructive protest. Constitutional development of Russia: interuniversity collection of scientific articles / [rare. V.T. Kabyshev (answer. ed.), etc.]. Saratov: Publishing house of the Saratov state law Academy, 2018. Issue. 17. 264 p.
5. Gerhard Robbers. Introduction to German law. -Baden-Baden: Nomos Verl.-Healthier., 1994.
6. Hamburg Press Act of January 29, 1965: Last Amendment Considered: § 11a Redrafted by Law of 18 May 2018 (HmbGVBl. P. 184).
7. Constitution of the Free State of Bavaria in the version published on 15 December 1998 (GVBl. P. 991, 992).
8. Press Act of the Land Brandenburg of 13 May 1993: last amended by Article 31 of the Law of 8 May 2018 (GVBl.I / 18, [No 8], p. 23).
cd П) О
"О
ш —
О го п
тз
0 —I
го
п>
1 I
о Sc
5
тз
S
д
s
X ф
о
X
о
Sc а
ж ш
д
ф §
ю 1Л
3 )
2 О 9
