CC BY
15
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10155
ББК 67 © А.С. Прудников, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛУЧЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЯ НА ПРОЖИВАНИЕ В ЭСТОНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Анатолий Семенович Прудников, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрыты особенности иммиграционной политики Эстонской Республики, основы иммиграционного законодательства и процедуры получения разрешения на проживание в Эстонской Республике в соответствии с Законом «Об иностранцах».
Ключевые слова: Эстонская Республика, иностранный гражданин, разрешение, проживание, процедура, закон, право, иммиграционная политика.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF OBTAINING A RESIDENCE PERMIT IN THE REPUBLIC OF ESTONIA
Anatoliy S. Prudnikov, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Abstract. The features of the immigration policy of the Republic of Estonia, the basis of immigration legislation and the procedure for obtaining a residence permit in the Republic of Estonia in accordance with the Aliens Act are described. Keywords: Estonia, foreign citizen, permit, residence, procedure, law, law, immigration policy.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С. Конституционно-правовое регулирование получения разрешения на проживание в Эстонской Республике. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(3):138—140.
Изучение юридической и иной литературы показало, что Эстонская Республика (далее — Эстония) полиэтническое государство, где титульной нацией являются эстонцы (свыше 65%), с численностью населения по состоянию на 1 января 2020 г. свыше 1 млн 325 тыс. человек1. По мнению экспертов, численность населения уменьшается, что вызвано как естественными причинами, так и миграционными процессами.
Сравнивая данные переписи населения 2000-х гг. с более ранними показателями, следует отметить, что на 1 января 2020 г. население Эстонии составляло 1 565 622 человека, что почти в два раза (1,8 раза) больше, чем в 50-х гг., из них 963 тыс. представителей эстонской национальности (61,5%) и 602 381 представителей других национальностей (остальные 38,5%) Более того, ситуация практически уникальная для Европы, — 26% эстонского населения было рождено за границей, в то время как коренное население составляло на десять процентов меньше, до 50-х гг.2.
В таком контексте развивалась ограничительная политика в области миграции и относительно консервативная политика в области натурализации в Эстонии в начале 2000-х гг. Недавним изменениям в
иммиграционной политике, как показывает изучение практики, способствовала относительно успешная интеграция иммигрантов в эстонском обществе, а также спад прироста и старение населения, быстрый экономический рост, как результат, ожидаемая нехватка трудовых ресурсов.
Основой Эстонского иммиграционного законодательства являются следующие нормативные правовые акты: Закон «Об иностранцах»3, который регулирует правовое положение иностранцев в Эстонии, их пребывание, проживание, занятость и основы для обязательств; Закон «Об обязательстве по выезду и запрете на въезд»»4; Закон «О документах, удостоверяющих личность»5; Закон «О гражданстве»6.
1 URL://http://wiki-org.ru
2 Katus and Puur. 2006.
3 Закон Эстонской Республики от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах» (вступил в силу 1 января 2011 г.).
4 Закон Эстонской Республики от 21 октября 1998 г. «Об обязательстве по выезду и запрете на въезд».
5 Закон Эстонской Республики от 2 марта 1999 г. № 536 «О документах, удостоверяющих личность».
6 Закон Эстонской Республики «О гражданстве» (принят 19 января 1995 г. (RT I, 1995, 12, 122).
Важно отметить, что из-за конкретных исторических обстоятельств, управление миграционными процессами в Эстонии в основном основывалось на рассмотрении обращений мигрантов из третьих стран внутри страны, т.е. рассмотрение обращений от граждан третьих стран, уже проживших в Эстонии в течение длительных периодов времени. В настоящее время, когда ситуация стала более предсказуемой, поскольку прошлые резиденты либо приняли гражданство, либо получили право постоянного проживания, больше внимания стало уделяться внешним службам и регулированию и администрированию новых отношений.
Законом «Об иностранцах»7 предусмотрены следующие основания для проживания в Эстонии: ад-миссия8 с целью оплачиваемой деятельности — занятость, самозанятость и бизнес; воссоединение семьи; учеба; профессиональная подготовка и исследования; проживание на основании международного соглашения; временное проживание в исключительных случаях, например, жертвы или свидетели преступлений в области торговли людьми; постоянное или долговременное проживание.
Глава 6 Закона «Об иностранцах»9 устанавливает фиксированную годовую иммиграционную квоту следующим образом: «Годовой иммиграционной квотой является квота для иностранцев, иммигрирующих в Эстонию, не превышающая 0,05% от постоянного населения Эстонии ежегодно». Нужно отметить, что система квот в Эстонии, хотя и не уникальна сама по себе, очень отличается от подобных систем в некоторых других странах: она является контролирующей мерой, которой установлен абсолютный потолок для адмиссий ежегодно, а не «желаемая квота», основанная на оценке спроса. Ежегодная иммиграционная квота зафиксирована и устанавливается на центр аль-ном уровне без участия местных правительств, социальных партнеров или гражданского общества.
Некоторые исключения в систему квот были введены посредством Закона «Об иностранцах»10, когда были определены категории мигрантов, не попадающих под действие системы квот. К ним относятся: этнические эстонцы; большинство членов семей, въезжающих в страну согласно процедуре воссоединения семьи; граждане Соединенных Штатов Америки и Японии, конкретные лица, представляющие национальный интерес по экономическому, образовательному, научному или культурному развитию; лица, подающие на разрешение на проживание для учебы; и иностранцы, имеющие разрешение Европейского Союза на долговременное проживание.
Законом «Об иностранцах»11 предусмотрено, что визовое заявление должно, за исключением пограничной процедуры, подаваться в иностранное
представительство Эстонии, которое принимает решение о выдаче виз.
Таким образом, эстонские иностранные представительства, подчиненные министерству иностранных дел, занимают центральное место в вопросах рассмотрения визовых заявлений. Однако, в силу возникающих противоречий в ходе принятия решений консульскими представительствами, были разработаны сопутствующие меры по ограничению их прав в данной сфере. Например, создание обязательной автоматизированной цифровой консультационной системы, включающей Управление по гражданству и миграции, Пограничное управление, Центральную уголовную полицию и Полицию безопасности. На практике это — дополнительный компонент к нынешней системе регистрации виз, являющейся национальным компонентом визовой информационной системы (ВИС) ЕС.
Согласно Закону «Об иностранцах»12 предусмотрена выдача следующих категорий виз: категория А — виза для транзита через аэропорт, категория В транзитная виза; категория С — краткосрочная виза на период до 90 дней; категория D — долгосрочная виза на период до шести месяцев. Типы виз, выдаваемых Эстонией, предусмотрены Шенгенскими общими консульскими инструкциями (ОКИ)13.
Для получения визы заявитель должен отвечать следующим требованиям: иметь действительный проездной документ, цель запланированного пребывания должна соответствовать положениям законодательства, регулирующего временное пребывание иностранцев в Эстонии; заявитель должен обеспечить покрытие расходов на жилье во время пребывания; доказать свое намерение покинуть Эстонию по истечении срока пребывания; обеспечить покрытие стоимости возвращения в страну происхождения; иметь медицинскую страховку, гарантирующую покрытие расходов, связанных с медицинским лечением в результате болезни или несчастного случая.
В Законе «Об иностранцах» подробно установлены основания для отказа в выдаче визы, которые включают семь требований, несоблюдение которых влечет автоматический отказ в выдаче визы. Основные из этих требований касаются соответствия условиям для выдачи визы, а также отсутствия угроз общественному порядку и безопасности или национальной безопасности. Кроме того, основаниями для отказа в выдаче виз являются: совершенное заявителем пре-
7 Закон от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
8 Адмиссия — разрешение въехать в страну.
9 Глава 6 Закона от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
10 Глава 7 Закона от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
11 Закон от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
12 Глава 7 Закона от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
13 Глава 8 Закона от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
№ 3 / 2020
Вестник Московского университета МВД России
139
ступление и/или не оплаченный штраф за совершение нарушения, а также отсутствие согласия консультирующего органа14.
На основании распоряжения Правительства Эстонии от 27 апреля 2004 г. № 15015 предусмотрен срок в 30 дней со дня подачи заявления, в течение которого должна быть выдана виза, и 30 дней дополнительно для регистрации приглашения в случае, когда оно является основанием для визы.
Следует отметить, что к уполномоченным органом в сфере миграции относится Управление гражданства и миграции (далее — УГМ), которое является органом ответственным за управление миграцией, имеет центральный департамент и четыре региональных, а также различные местные бюро, подчиненные региональным департаментам. Другие уполномоченные органы имеют следующую компетенцию: Министерство иностранных дел — занимается заявлениями на разрешение на проживание, поданными из-за рубежа; Управление рынка труда — занимается заявлениями на разрешение на работу и миграцию в целях занятости; Пограничное управление и Полицейское управление — обеспечивают соблюдение закона. Управление миграцией ответственно за вопросы ад-миссии, пребывания и проживания иностранцев.
Изучение практики показывает, что заявления о разрешении на проживание могут быть составлены на эстонском, русском и английском. Заявления должны быть поданы лично в иностранное представительство Эстонии. Однако, данное правило на практике является скорее исключением и, в первую очередь, применяется к заявителям, обращающимся впервые. Поскольку, во-первых, граждане стран, освобожденных от визового требования, и члены их семей освобождены и от необходимости получения разрешения на проживание, и, во-вторых, нормативно установлен список исключений, в том числе те из них, согласно которым УГМ может выдавать внутри страны.
При обращении заявители должны представить требуемую подтверждающую документацию и внести соответствующий сбор. Многим заявителям потребуется представить доказательство наличия средств к существованию и легального дохода. Главой 43 Закона «Об иностранцах»16 предусмотрено, что легальным доходом считается законно заработанное вознаграждение за работу, доход, полученный от законной деловой деятельности, собственность, пенсия, стипендия, материальное обеспечение или пособия, выплачиваемые иностранным государством и содержание, обеспечиваемое членами семьи, зарабатывающими легальный доход. Заявления должны содержать информацию относительно наличия и качества жилья, например размер жилья, количество проживающих в нем лиц и т.д., и медицинской страховки.
Решения по заявлениям рассматриваются в течение шести месяцев тогда, когда необходим подсчет квоты; в течение трех месяцев, когда нет требования о квоте; в течение двух месяцев в случае обновления; и один месяц в случае выдачи разрешения на работу. Следует отметить, что планируется сократить сроки рассмотрения заявлений, в частности по адмиссии с целью занятости. На практике это означает только то, что определенные сроки будут приближены к тем, которые уже применяются на практике.
Прежде чем отказать в выдаче разрешения на проживание и/или на работу, включая обновление данных разрешений, административный орган должен предоставить право на слушание. Обычно об этом сообщается в письменном виде: заявителю предоставляют обоснования и подробности возможного отрицательного решения, так чтобы он мог оспорить их до того, как решение вынесено официально. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что подобное слушание не является средством правовой защиты.
В заключение следует отметить, что конституционное право на апелляцию, как отражено в главах Конституции Эстонской Республики17, предусматривает и право на подачу апелляции, и позитивное обязательство государства внедрять процедуры для эффективной защиты конституционных прав. Однако, в отношении миграционных процедур, за исключением визовых, действует следующий порядок: заявитель имеет право на подачу административной апелляции прежде, чем обращаться в административный суд. Однако, поскольку Закон «Об иностранцах» не предусматривает автоматической отсрочки исполнения решения при подаче апелляции, иностранный гражданин должен также обратиться в административный суд за первоначальной защитой, чтобы отложить действие административного решения.
Литература
1. Прудников А.С., Прудникова Т.А., Харламов С.О. Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Правовые и организационные аспекты: Учеб. пособие. М., 2018.
References
1. Prudnikov A.S., Prudnikova T.A., KharlamovS.O. Deyatel'nost' podrazdeleniy organov vnutrennikh del po voprosam migratsii. Pravovye i organizatsionnye aspekty: Ucheb. posobie. M., 2018.
14 Глава 10 Закона от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
15 Распоряжение Правительства Эстонии от 27 апреля 2004 г. № 150.
16 Глава 43 Закона от 9 декабря 2009 г. «Об иностранцах».
17 Главы 13 и 15 Конституция Эстонской Республики (принята на референдуме 28 июня 1992 г.).
