CC BY
359
УДК 342.415/417(4+47)
Н. А. Ткачева
Конституционно-правовое регулирование и практика реализации социально-экономических прав и свобод граждан в Российской Федерации и зарубежных странах
В статье рассматриваются вопросы, связанные с проблемами реализации социально-экономических прав и свобод граждан Российской Федерации и некоторых зарубежных стран через призму правовой исполнимости принципа социальной государственности.
In the article the questions connected with problems of realization the social and economic rights and freedoms of citizens of the Russian Federation and some foreign countries through a prism of legal feasibility of a principle social statehood are considered.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституции зарубежных стран, социально-экономические права, социальное государство, социальная политика, правовые гарантии, механизм реализации.
Key words: Constitution of the Russian Federation, constitution of foreign countries, social and economic rights, social state, social policy, legal guarantees, realization mechanism.
Термин «социально-экономические права» получил распространение в странах Европы, прежде всего бывших социалистических. По настоянию этих стран соответствующие положения появились в международных документах о правах человека - Европейской социалистической хартии (1965), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966) и др.
Процесс законодательного оформления социально-экономических прав в различных странах шел разными путями в зависимости от того, какая из концепций свободы была взята за основу. Либо это либеральная концепция свободы, предполагающая минимальное участие государства в социальном вспомоществовании, исключающая юридически зафиксиро-
© Ткачева Н.А., 2013
ванные в конституции социальные обязательства государства перед гражданином, либо концепция социально ориентированной свободы.
Конституция Российской Федерации демонстрирует либеральный подход к организации государственной власти, регламентации принципов рыночной экономики и положения личности в обществе и государстве. В то же время она закрепляет нормативно-правовую модель социально ориентированной свободы. В ст. 7 Россия провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В ней перечисляются основные обязанности Российской Федерации как социального государства (охранять труд и здоровье людей, устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивать государственную поддержку определенных категорий граждан, развивать систему социальных служб и т. д.).
Данная норма соответствует международным стандартам. В соответствии с Конвенцией МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики» при решении социальных проблем главную роль должно играть государство, обязанное «принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния человека».
Справедливости ради следует отметить, что термин «социальное государство» отсутствовал во всех прежних российских конституциях. Однако в Конституцию РСФСР 1978 г. была включена гл. 3 «Социальное развитие и культура», где конкретно перечислялись цели социального развития. Через государственный бюджет, в котором концентрировались 90 % отчислений от налогов и прибылей государственных предприятий и организаций, происходило финансирование расходов на эти цели. Сегодня же социальное государство, в понимании либералов, - это, в лучшем случае, государство социальных услуг, социального партнерства, главное назначение которого - сглаживать социальные конфликты, провозглашать равенство возможностей для всех членов общества, поэтому любые попытки изменить соотношение в пользу социальной функции именно государства, но не иных общественных институтов, вызывают острое противодействие.
С точки зрения теории правовой гарантированности сам факт закрепления в учредительном акте подобной нормы должен гарантировать ее реальное существование в общественной жизни. При этом следует отме-
67
тить, что гарантированы могут быть лишь реальные нормы, которые правильно отражают объективные закономерности общественного развития, соответствуют обстоятельствам времени и места, согласуются с системой права. И если норма права неправильно отражает закономерности общественного развития, никакие гарантии не смогут обеспечить ее эффективность, так как общество и государство не в состоянии гарантировать нормы, искажающие их природу. Эту проблему в своих исследованиях затрагивал И.В. Мухачев. Он отмечал, что «регламентированная статьей 7 Конституции Российской Федерации система социальной защиты может эффективно функционировать только в стране с развитой системой рыночных отношений, а не стоящей на пороге их создания. Получается, что авторы Конституции совместили в одном законе несоединимое: модель рыночных отношений либерального, то есть переходного государства с механизмом социальной защиты развитого демократического государства. А ведь на этой норме Конституции выстраивается целая система иных нормативно-правовых актов»1.
С другой стороны, сами гарантии должны быть реальными. Юридические гарантии правовых норм оказываются не работающими не только в случае, если норма является нереальной, но если сами гарантии иллюзорны, т. е. сориентированы не на реальность, а на некую идеальную модель. Данный тезис можно продемонстрировать на ряде примеров.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» с 1 июня 2011 г. МРОТ составляет 4611 р. Прожиточный минимум по России составляет примерно 6 тыс. р. в зависимости от субъекта Федерации (в Ставропольском крае - 5887 р.). Он рассчитывается из параметров потребительской корзины, которая в целом по стране составляет 6878 р. (Правительство Российской Федерации одобрило увеличение потребительской корзины до 7108 р. в 2013 г.). В настоящее время потребительская корзина состоит из 83 наименований, включая продукты питания, непродовольственные товары и услуги. Для сравнения - в США потребительская корзина включает 300 наименований, в Великобритании -350, в ФРГ - 475. Каким образом власти субъектов Российской Федерации, определяющие прожиточный минимум, мыслят обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека (как сказано в ст. 7 Конституции Российской Федерации) за такие деньги - остается загадкой.
1 Мухачёв И.В. Проблемы гомеостазиса российской правовой системы. СПб.: С.-Петерб. ун-т МВД России, 2000. С. 43.
Размеры государственных пособий, устанавливаемых нормативноправовыми актами, чрезвычайно низки и выплачиваются, как правило, в одинаковом размере для всех имеющих на них право. Практически во всех случаях они не могут обеспечить собой средств к физическому существованию, не говоря уже о создании условий для свободного развития человека. Данный вывод, прежде всего, актуален в отношении пособий, предусмотренных Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», сумма такого пособия до 2008 г. составляла семьдесят рублей на одного ребенка. С 1 марта 2008 г. вступили в силу изменения, предусматривающие, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В свое время Государственная дума Ставропольского края установила размер данного пособия в 300 р., в настоящее время он составляет 350 р. На взгляд автора, такой подход лишает смысла само существование подобных гарантий, ведет к нарастанию кризисных явлений в обществе. Для сравнения, в ФРГ социальным приоритетом в последнее время признана поддержка семьи и стимулирование рождаемости, что обеспечивается назначением ежемесячного пособия на каждого ребенка в размере 157 евро (примерно 6,5 тыс. р., что почти в 25 раз больше, чем в России) вплоть до достижения им совершеннолетия.
Норма, провозглашающая социальный характер Российской государственности, имеет не чисто декларативный характер, так как ее конкретизируют другие конституционные положения, она обеспечена значительными правовыми гарантиями, но значительное большинство этих гарантий нереальны, а соответственно, не смогут обеспечить социальную исполнимость данной правовой нормы.
Статьи 37-44, регламентирующие социально-экономические права граждан, направлены на создание действенного механизма реализации принципа социального государства. Кроме того, еще совсем недавно массив нормативно-правовых актов в социальной сфере был настолько велик, что у правоприменителя возникали серьезные проблемы согласования этих актов и обеспечения соответствия их норм Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В юридической литературе неоднократно высказывалось мнение о необходимости создания Социального кодекса. Однако законодатель предупредил этот «трудоемкий процесс», приняв печально знаменитый Закон № 122 (о «монетизации льгот»). Принятием этого нормативно-правового акта правительство, по сути дела, полностью сняло с себя ответственность за государственную социальную
политику, передав значительные государственные полномочия в социальноэкономической сфере в ведение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Тем самым, социальное обеспечение незащищенных слоев населения было поставлено в зависимость от финансовоэкономических возможностей субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образований. Такой подход к вопросам социального обеспечения объективно противоречит ст. 19 Конституции Российской Федерации о равноправии граждан и лишает их равного доступа к основным социальным гарантиям вне зависимости от места их жительства.
Однако среди ученых-конституционалистов есть такие, которые придерживаются иной точки зрения. Так, М.В. Баглай полагает, что в Российской Федерации «экономические, социальные и культурные права являются не столько юридическими нормативами, сколько стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике»2. Кроме того, он проводит различное по юридической обязательности для государства соблюдение государственных норм внутри этой группы. Например, право частной собственности является бесспорным, а право на отдых или социальное обеспечение представляет собой «субъективное право, конкретное содержание которого вытекает из действующего отраслевого законодательства»3.
Социально ориентированная концепция свободы предусмотрена в конституциях и некоторых других государств. Ярким примером является Конституция Федеративной Республики Бразилия (1988). Раздел VIII «О социальном порядке» включает в себя 8 глав, а глава II «О социальных правах» содержит их довольно обширный перечень, в том числе право на социальное обеспечение. Для большинства современных зарубежных конституций традиционен подход, в рамках которого природа социального государства определяется посредством категорий справедливости, равенства (ст. 1 Конституции Испании), национальной солидарности (ст. 2 Конституции Турецкой Республики), гуманизма и т. п.
Во многих конституциях зарубежных государств повышение роли социально-экономических прав уже давно сопровождается расширением форм конституционного регулирования отношений собственности. Так, в Конституции ФРГ записано: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества». Конституция Японии провозглашает, что «право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния». В итальянской Кон-
2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. М.: НОРМА, 2011. С. 220.
3 Там же. С. 221.
ституции содержится следующая формулировка: «Частная собственность признается и гарантируется Законом, который определяет способы ее приобретение, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех».
Прямо противоположный подход демонстрирует конституционное законодательство США. Это государство никогда не позиционировало себя в качестве социального. Верховный суд ограничился признанием социально-экономических прав в качестве позитивных, т. е. следующих из действующего законодательства. Они не признавались в качестве основных, конституционных. Имела место инкорпорация социально-экономических прав в систему действующего законодательства, но не было конституционной легитимации этих прав, т.е. признание их в качестве фундаментальных. И только в середине 30-х гг. XX в. «имел место знаменательный поворот от неприемлемости социального законодательства к позиции его “разумности” и “обоснованности” конституционными принципами»4. Это позволило признать социально-экономическое законодательство соответствующим Конституции.
Судебная защита социально-экономических прав в США строилась и строится не на положениях Билля о правах, а на положениях XIV поправки (никто не может быть лишен собственности без надлежащей правовой процедуры). В 1937 г. эта норма была истолкована Верховным судом США как защищающая не только собственность, но и все другие конституционные права, в том числе и социально-экономические.
Следует отметить, что в некоторых зарубежных странах (прежде всего европейских) наблюдается ужесточение социальной политики. По-видимому, это связано с серьезными экономическими проблемами в зоне ЕС (увеличение пенсионного возраста во Франции, резкое сокращение рабочих мест на государственных предприятиях в Греции, сокращение накопительной части пенсии работников на некоторых крупнейших предприятиях в Великобритании и т. д.).
Таким образом, закрепление в Конституции Российской Федерации принципа социальной государственности, не соответствующего сложившейся системе общественных отношений и связей, не может положительно повлиять на социальную исполнимость и создание эффективного механизма реализации социально-экономических прав и свобод граждан.
4 Сафонов В.Н. К вопросу о социально-экономических правах и легитимации социального законодательства в США // Конституционное и муниципальное право, 2005. № 1. С. 14.
71
