CC BY
94
Тамазова Анна Дмитриевна
Конституционная жалоба: новеллы законодательства
Анализируется институт конституционной жалобы как одно из эффективных средств защиты прав и свобод человека. Рассматриваются сущностные характеристики данного института, его ключевые особенности, закрепление в российском законодательстве с учетом новейших изменений конституционных норм.
Ключевые слова: гарантии прав и свобод человека, защита прав и свобод человека, конституционная юстиция, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционная жалоба, правозащитная деятельность.
Constitutional complaint: novelties of legislation
The article analyzes the institution of constitutional complaint as one of the most effective means of protecting human rights and freedoms. The article considers the essential characteristics of this institution, its key features, and its consolidation in the Russian legislation, taking into account the latest changes in constitutional norms.
Keywords: guarantees of human rights and freedoms, protection of human rights and freedoms, constitutional justice, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional complaint, human rights activity.
Права и свободы граждан в нашей стране не просто закрепляются на конституционном уровне, но и гарантируются. Государство, не установившее таких гарантий, не может называть себя правовым, демократическим. Эти гарантии, в частности, выражаются в судебной защите нарушенных прав и свобод. Именно судебная власть является главным «хранителем» конституционных ценностей. Обеспечение прав и свобод реализуется через деятельность целой системы правоохранительных органов, центральным звеном которой являются суды.
Отметим, что в своих итоговых решениях Конституционный Суд РФ определял конституционное право на судебную защиту как универсальное правовое средство государственной защиты прав и свобод человека, как гарантию иных прав, подчеркивал его обеспе-чительно-восстановительную функцию, указывал на его неотчуждаемость, на неразрывное системное единство ст. 46 Конституции России с ее же ст. 21, закрепляющей обязанность государства охранять достоинство человека, на равноправие человека во взаимоотношениях с государством (см., например, постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова»;
определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 182-О «По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества "Кузбассэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного общества "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2013 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1, пункта 1 части 1, частей 6 и 7 статьи 3 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", частей первой и четвертой статьи 244.1 и пункта 1 части первой статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки А.Е. Поповой»).
В системе конституционных прав и свобод право человека на судебную защиту занимает особое место. Оно многогранно, потому что выступает не только как право, но и как гарантия, о чем упоминают в своих работах многие ученые [см., например: 1, с. 73]. Ведь право на судебную защиту - это и есть гарантия государственной защиты иных прав и свобод, установленная Конституцией. Статья 46 Конституции России, устанавливающая данное право, кор-
134
респондирует с ч. 1 ст. 45 этого же нормативного акта, гарантирующей государственную защиту прав и свобод [2]. В качестве механизма обеспечения такой гарантии выступают суды.
Ценность права человека на судебную защиту подтверждается, в частности, и тем, что оно предусмотрено нормами международного права (например, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав и основных свобод), являющимися частью российской правовой системы, как указано в ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, ценность права на судебную защиту подчеркивается ч. 3 ст. 56 Конституции России, установившей запрет на его ограничение [2].
Право каждого на доступ к правосудию является составляющей международно-правового статуса личности, и ему отводится основная роль в обеспечении любых иных прав. Это наиболее совершенное средство обеспечения прав человека, известных человечеству [3, с. 67]. Расширение сфер прав в условиях современности возлагает ответственность на судебные органы и повышает их значимость как основного гаранта стабильности, прав и свобод человека [4, с. 35]. Спрос на это конституционное право настолько велик, что российская судебная система не всегда справляется с объемами поступающих обращений.
В современный период одной из приоритетных задач и обязанностью нашего государства является создание эффективной судебной системы. Необходимо продолжать совершенствовать правовые, организационные основы реализации конституционного права на судебную защиту. Только в этом случае рассматриваемая нами конституционная гарантия будет реальна, только тогда человек сможет реализовать свое конституционное право, данное ему ст. 46 Конституции России. Судебная защита была и будет самым востребованным, доступным средством гарантированной государственной защиты прав и свобод.
Новейшие изменения Конституции России и дальнейшее приведение в соответствие ей отраслевого законодательства, в частности Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» [5], были направлены, в том числе, на совершенствование реализации права человека на судебную защиту. Речь идет о праве граждан обращаться за защитой своих нарушенных конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ.
Итак, анализируемое нами право человек может реализовать, в частности, посредством направления жалобы в Конституционный Суд России. Именно этот орган власти имеет ис-
ключительное право признавать нормативные акты неконституционными, лишать их юридической силы. Защита прав и свобод человека посредством конституционного судопроизводства занимает особое место в системе правозащитных мер в современном мире.
В настоящее время многие государства имеют специализированные органы, наделенные правом осуществления конституционного контроля в отношении достаточно большого круга нормативных актов, органы, в которые граждане могут обратиться с индивидуальной или коллективной конституционной жалобой. В Российской Федерации данные функции успешно реализует Конституционный Суд России, деятельность которого носит особый, широкий характер. Это обусловлено тем, что решения, выносимые данным органом, защищают не только права заявителя, но и иных лиц, права которых будут затрагиваться проверяемым актом. При принятии решения Конституционный Суд оценивает и правоприменительную практику, обеспечивая тем самым максимальный уровень защиты нарушенных прав. Установлена обязанность судов пересмотреть решения, основанные на акте, которому было придано неконституционное истолкование [6].
Трудно переоценить роль данного органа власти в деле защиты прав и свобод граждан. Право человека на обращение с конституционной жалобой является достаточно востребованным в России. За период с 1995 по 2020 г. из 652 постановлений Конституционного Суда РФ 538 было принято в рамках конкретного нормоконтроля. Жалобы граждан составляют львиную долю всех поступающих в суд обращений. В нашей стране граждане могут непосредственно, напрямую обращаться в Конституционный Суд. Такая жалоба именуется прямой, она является поводом к рассмотрению дела.
Поправки к Конституции РФ 2020 г. ужесточили критерии подачи конституционной жалобы. Помимо завершения рассмотрения дела в суде теперь к ним отнесено исчерпание всех других внутригосударственных средств судебной защиты. Сейчас в Российской Федерации право на обращение с жалобой в федеральный орган конституционной юстиции соответствующие субъекты имеют только в случае, если нет иного способа защиты, т.е. это средство правовой защиты обладает вспомогательным характером. Последняя редакция Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» раскрывает это условие. Заявитель или лицо, в интересах которого подана жалоба, до обращения в Конституционный Суд должен подать кассационную жалобу в суд максимально высокой ин-
135
станции либо надзорную жалобу, если судебное решение было предметом кассационного или надзорного обжалования, а подача кассационной или надзорной жалобы не привела к устранению признаков нарушения прав заявителя или указанного выше лица. Кроме того, Конституционный Суд может признать рассматриваемое условие соблюденным, если правоприменительная практика суда, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства защиты, или официальное толкование оспариваемого акта свидетельствует о том, что иное применение такого акта не предполагается [5]. Отметим, что сам Конституционный Суд РФ в своем Заключении согласился с нововведением, указав, что такие меры обеспечат эффективность обжалования в рамках согласованного функционирования всех судов [7].
Необходимо отметить очень высокое число жалоб, которые не принимаются Конституционным Судом РФ к рассмотрению. Так, за 1995-2020 гг. из 38896 определений Конституционного Суда 38242 вынесено об отказе в принятии к рассмотрению обращений, только за январь 2021 г. таких определений принято 182 [8]. Возможно, рассмотренное уточнение конституционной нормы поможет разгрузить орган конституционной юстиции, особенно это актуально в свете сокращения числа судей Конституционного Суда РФ до одиннадцати.
Стоит отметить, что сама Конституция не раскрывает полный перечень субъектов, которые обладают правом обращения в Конституционный Суд РФ в порядке, предусмотренном п. «а» ч. 4 ст. 125, оставляя это на усмотрение законодателя, что совершенно оправданно. Изначально в числе таких субъектов, согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации», были обозначены граждане, их объединения, органы и лица, указанные в федеральном законе (например, Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). В процессе деятельности федерального органа конституционной юстиции этот перечень расширялся. Так, в своих решениях Конституционный Суд указывал на то, что наравне с гражданами РФ право на обращение в суд доступно иностранным гражданам и лицам без гражданства (см., например, постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части
первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана»; постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура»). Нормы, содержащиеся в этих решениях, развивают ст. 62 Конституции РФ, закрепляющую равенство российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Довольно широко трактуется и понятие «объединение граждан». К таковым суд отнес религиозные объединения, акционерные общества, а также иные предусмотренные законодательством юридические лица различных организационно-правовых форм [9]. На наш взгляд, возможность участия юридических лиц в процессе защиты прав и свобод посредством конституционного судопроизводства, несомненно, способствует укреплению правовой государственности.
Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2020 г. «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"» [10] дополнил рассматриваемый перечень субъектов юридическими лицами и муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления, чьи права и свободы, по их мнению, нарушены. Кроме того, в интересах граждан и юридических лиц обращаться в Конституционный Суд РФ может Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, другие уполномоченные по правам в отдельных сферах или отдельные категории лиц, предусмотренные федеральными законами, иные органы и должностные лица в соответствии с федеральным законом, общероссийские организации, которые в соответствии с федеральным законом могут представлять интересы таких граждан и юридических лиц. Полагаем, что расширение перечня субъектов обращения в порядке конкретного нормоконтроля будет способствовать повышению эффективности судебной защиты прав человека.
Определенным изменениям подверглись и пределы компетенции Конституционного Суда РФ. Так, ранее в Конституции в качестве объекта конкретного нормоконтроля был указан только закон. Позже постановлением Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2003 г. № 7-П [11] в число объектов конкретного нормоконтроля были отнесены акты амнистии. А
136
новейшие поправки в Конституцию РФ четко указали на расширение сферы такого контроля. В перечень объектов конкретного нормоконтроля были включены федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституции республик, уставы, законы либо иные нормативные акты субъекта РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, предмет частичной конституционной жалобы, существующей в России, был расширен.
Полагаем, что расширение перечня объектов нормоконтроля направлено на максимальную защиту прав и свобод граждан, на устойчивое развитие конституционализма, оно способствует повышению эффективности пра-
1. Колосова Н.М. О конституционном праве каждого на международную судебную защиту в России // Журнал российского права. 2012. № 4.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г., с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 10.03.2021).
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009.
4. Фомин А. А. Сущность и содержание права граждан на судебную защиту // Администратор суда. 2009. № 4.
5. О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 9 нояб. 2020 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.03.2021).
6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Штин Ларисы Александровны на нарушение ее конституционных прав абзацем третьим статьи 143 Налогового кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 9 июля 2004 г. № 242-О. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.03.2021).
7. О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствова-
возащитной деятельности Конституционного Суда РФ. Такие изменения, как нам видится, приведут к снижению общего количества обращений граждан в ЕСПЧ.
Решения Конституционного Суда РФ должны обеспечивать право граждан на судебную защиту, именно этот орган власти определяет понимание правовых норм, является важнейшей гарантией прав и свобод человека. Полагаем, что произошедшие изменения российского законодательства, расширяющие полномочия Конституционного Суда, перечень субъектов и объектов конституционной жалобы направлены исключительно на повышение эффективности судебной защиты прав и свобод граждан.
А закончить свою статью хотелось бы высказыванием В.А. Кряжкова: «Институт конституционной жалобы определяет смысл существования Конституционного Суда, и напротив, ее отсутствие заметно бы обесценивало конституционное правосудие» [12, с. 65].
1. Kolosova N.M. On the constitutional right of everyone to international judicial protection in Russia // Journal of the Russian law. 2012. No. 4.
2. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote in Dec. 12, 1993 with the changes approved in a nationwide vote in July 1, 2020. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 10.03.2021).
3. A commentary on the Constitution of the Russian Federation / ed. by V.D. Zorkin, L.V. Lazarev. Moscow, 2009.
4. Fomin A.A. The essence and content of the right of citizens to judicial protection //Administrator of the court. 2009. No. 4.
5. On the Constitutional Court of the Russian Federation: fed. constitutional law d.d. July 21, 1994 No. 1-FCL (as amended on Nov. 9, 2020). Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 10.03.2021).
6. About the refusal to accept for consideration the complaint of the citizen Shtin Larisa Alexandrovna at the violation of her constitutional rights by third subparagraph of article 143 of the Tax Code of the Russian Federation: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. July 9, 2004 No. 242-O. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 11.03.2021).
7. On compliance with the provisions of chapters 1, 2 and 9 of the Constitution of the Russian Federation of the provisions of the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of Public Power", as well as on compliance with the Constitution of
137
нии регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.03.2021).
8. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/ Pages/Definition.aspx (дата обращения: 27.02.2021).
9. По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"»: постановление Конституционного Суда РФ от 24 окт. 1996 г. № 17-П. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.03.2021).
10. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: федер. конституц. закон от 9 нояб. 2020 г. № 5-ФКЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.03.2021).
11. По делу о проверке конституционности положения пункта 8 Постановления Го -сударственной Думы от 26 мая 2000 года «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с жалобой гражданки Л.М. Запорожец: постановление Конституционного Суда РФ от 24 апр. 2003 г. № 7-П. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.03.2021).
12. Кряжков В. В. Российская модель конституционной жалобы // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5.
the Russian Federation of the procedure for entry into force of article 1 of this Law in connection with the request of the President of the Russian Federation: conclusion of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. March 16, 2020 No. 1-Z. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 10.03.2021).
8. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/ Pages/Defin'ition.aspx (date of access: 27.02.2021).
9. On the case about the verification of constitutionality of article 2 of the Federal Law d.d. March 7, 1996 "On amendments to the Law of the Russian Federation "On Excise Tax": resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Oct. 24, 1996 No. 17-P. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 11.03.2021).
10. On amendments to the Federal Constitutional Law "On the constitutional Court of the Russian Federation": fed. constitutional law d.d. Nov. 9, 2020 No. 5-FCL. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 10.03.2021).
11. On the case about the verification of constitutionality of the provisions of paragraph 8 of the Resolution of the State Duma d.d. May 26, 2000 "On Amnesty in connection with the 55th anniversary of Victory in the great Patriotic war of 1941-1945" in connection with the complaint of a citizen L.M. Zaporozhets: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Apr. 24, 2003 No. 7-P. Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 10.03.2021).
12. Kryazhkov V. V. The Russian model of the constitutional complaint // Constitutional and municipal law. 2012. No. 5.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Тамазова Анна Дмитриевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: abd.8282@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.D. Tamazova, Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: abd.8282@ mail.ru
138
