CC BY
94
КОНСТИТУЦИОННАЯ ОСНОВА МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ
Дзантиев Г.Т., аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Аннотация. В данной статье рассматриваются взаимодействие гарантирующих норм Конституции, и государственных интересов Российской Федерации, в условиях модернизации государственного устройства России. Так как при принятии в Российскую Федерацию нового региона должны учитываться и интересы общества, и принципы федеративного устройства Российской Федерации. Представлено заключение о необходимости укрепления федеративных начал российского государства, заложенных действующей Конституцией и законодательством Российской Федерации.
Ключевые слова: гарантирующая функция Конституции, гарантирующие нормы Конституции, государственные интересы, федеративное устройство Российской Федерации.
THE CONSTITUTIONAL BASIS FOR THE MODERNIZATION OF GOVERNMENT RUSSIAN
Dzantiev Georgi Taimurazovich, graduate of the Russian Academy Public Service under the President of Russia.
Annotation. In given article interaction of guaranteeing norms of the Constitution, and the state interests of the Russian Federation, in the conditions of modernisation of a state system of Russia are considered. As at acceptance to the Russian Federation new region should be considered both interests of a society, and principles of the federal device of the Russian Federation. The conclusion about necessity of strengthening of the federal beginnings of the Russian state put by operating Constitution and the legislation of the Russian Federation is presented. Keywords: guaranteeing function the Constitutions guaranteeing norms of the Сonstitution, the state interests, the federal device of the Russian Federation.
Правовой основой любых решений по модернизации государственного устройства России, то есть по изменению состава, количества, наименования, границ субъектов Федерации, является Конституция Российской Федерации, где в ст. 5 (глава I) поименованы виды субъектов РФ и в главе 3 зафиксировано федеративное устройство страны, в частности в ч. 1 ст. 65 определен состав Российской Федерации.
Конституция же, как известно, обладает гарантирующими функциями. Под функциями конституции в современной теории права понимаются основные, наиболее важные направления воздействия конституционных норм на общественную действительность. В функциях выражается сущность конституции, её роль в решении задач поступательного развития общества и государства. В юридической науке функции конституции подразделяются на общие и специальноюридические. К числу общих относят - политическую, экономическую, социальную, идеологическую, воспитательную, экологическую (природоохранительную) функции.
Специально-юридические функции конституции выражают правовую сущность конституции как основополагающего юридического акта. Научно обоснованная классификация специально юридических функций конституции позволяет более четко определить место каждого вида конституционно-правовых норм в системе отрасли конституционного права, лучше уяснить особенности воздействия конституционно-правовых норм на регулируемые ими общественные отношения и значительно усовершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность.
В теории права выделяют регулятивные и охранительную специально-юридические функции права в целом и конституции1 в частности.
Конституционно-правовые нормы по разному влияют на само осуществление регулируемых общественных отношений. Возникновение одних общественных отношений нормы конституции стремятся не допустить. Например, действий направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, пропаганду войны, насилия, национального, расового превосходства и т. п. В охране общества от «нежелательных», «вредных» социальных явлений проявляется охранительная специально юридическая функция конституции. Для борьбы с ней применяются охранительные конституционно-правовые нормы, стремящиеся не допустить возникновения таких отношений. Цель, ради которой устанавливаются эти конституционные нормы в данном случае, направлена на несовершение участниками «социально вредных» общественных деяний.
Проявление регулятивных специально-юридических функций конституции (статической и динамической) можно увидеть в конституционных нормах регламентирующих порядок, формы, границы протекания общественных отношений. Регулятивные нормы конституции устанавливают определенную абстрактную модель поведения, в соответствии с которой должны протекать урегулированные общественные отношения.
Особенностью появившегося конституционно - правового регулирования явилось, прежде всего, то, что конституции не просто закрепляли в нормах права определенные общественные отношения, но и гарантировали, что эти отношения (устройство государственной власти, периодические выборы, права и свободы подданных) реально будут существовать в общественной действительности. Если раньше право устанавливало лишь юридическую возможность регионов на совершение установленного в нормах права поведения (имеешь деньги - купи), то нормы конституций гарантировали своим регионам фактическую возможность осуществления их действий (социальную исполнимость закрепленного в этих нормах поведения).
Гарантирующая специально юридическая функция конституции заключается в том, что многие её нормы гарантируют фактическое существование, закрепленных в них социальных явлений, создавая в общественной действительности дополнительные условия, благоприятствующие их возникновению и протеканию. Функциональное предназначение таких правовых норм, заключается в достижении гарантированного существования в общественной действительности демократических институтов и ценностей, а также создания условий социальной исполнимости (реальности) осуществления личностью основных прав и свобод.
1 См. Алексеев С.С.. Теория права. М., 1994 г.
Эта функция имеет противоположное социальное назначение охранительной функции. Если последняя призвана не допустить существование в обществе «социально вредных» явлений, то гарантирующая -наоборот призвана обеспечить, гарантировать присущие соответствующему типу общества институты и ценности. Именно поэтому гарантирующая специально-юридическая функция в большей степени присуща именно конституционному праву, хотя отдельные гарантирующие нормы, несомненно, имеются и в других отраслях права.
Например, в ст. 19 Конституции Российской Федерации, говорится: «Все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Назначение этой конституционной нормы гарантировать в Российской Федерации не только юридическое, но и фактическое (не только на бумаге, но и на деле) равноправие человека и гражданина.
Как и другие специально юридические функции, гарантирующая функция предопределяет особенности соответствующих норм конституции и складывающихся на их основе правоотношений.
Гарантирующий характер предписаний норм конституции, обуславливает некоторые специфические особенности их структуры. Не все из них имеют классическую трехэлементную структуру: гипотеза - диспозиция
- санкция. В отдельных гарантирующих конституционно-правовых нормах имеется гипотеза и диспозиция, а вместо санкции другой структурный элемент, получивший название - курация2 (от латинского кига -забота). Курация представляет часть нормы конституционного права, закрепляющую гарантии реальности, социальной исполнимости положений содержащихся в диспозиции этой нормы. Например, ст.43 Конституции РФ закрепляется конституционно-правовая норма, имеющая следующую структуру:
- гипотеза - каждый (если);
- диспозиция - имеет право на образование (то);
- курация - гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (поэтому социально выполнимо).
На основе гарантирующих норм конституции существуют гарантирующие конституционно-правовые отношения. Они возникают между государством, и субъектами, которым не только на словах обещается, но и реально, на деле обеспечивается фактическое существование (либо создаются условия социальной исполнимости) социальных явлений в общественной действительности (демократических принципов функционирования общества и государства, основных прав и свобод личности, организации и деятельности государственных и муниципальных органов и т.п.). Например, материальное содержание гарантирующего конституционно-правового отношения, складывающиеся на основе ст.30 Конституции РФ гарантирующей каж-
2 Подробнее см.: Мухачев И. В. Обеспечение реальности конституционных прав и свобод советских граждан (вопросы теории). Дис. канд. юрид. наук. М., 1986. С. 54-56.
дому свободу деятельности общественных объединений выглядит следующим образом:
- Государство, его орган или иной обязанный субъект;
- Обеспечивается фактическое существование в социальной действительности свободных условий деятельности общественных объединений;
- Свободу деятельности общественных организаций;
- Субъект правоотношения.
В отличие от традиционной схемы материального содержания правоотношения в предлагаемой конструкции регионы правового отношения располагаются не на одном уровне. Обязанная сторона или иное лицо, действующее от его имени или по его поручению, выше, чем управомоченная сторона. Это связано с тем, что управомоченный регион гарантирующих конституционно-правовых отношений осуществляет предусмотренное правовой нормой поведение не в направлении или в отношении обязанного участника в целом, а лишь в определенных общественных условиях, обеспечивающих социальную исполнимость данного поручения.
Кроме того, деятельность государства или иного обязанного лица - региона правового отношения направлена не в отношении отдельного конкретного лица, наделенного конкретными правами и свободами в данном правоотношении, а на создание в жизни общества, в той или иной его части социальных условий, позволяющих каждому участнику конституционноправовых отношений, в том числе - и отдельному, конкретному лицу, фактически осуществлять свое конституционное право или свободу.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта (то есть изменение состава регионов РФ, не связанное с принятием в РФ иностранного государства или его части), согласно ч. 2 ст. 65 Конституции осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такой закон был принят почти три года назад - это Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Следует отметить, что данным законом предусмотрен только один способ образования нового субъекта в составе РФ - путем объединения двух или более граничащих между собой регионов Федерации, которое осуществляется на добровольной основе. Инициатива образования нового региона РФ принадлежит регионам Федерации, на территориях которых образуется новый регион. При этом регионы РФ, территории которых подлежат объединению, могут прекратить существование.
С точки зрения современного конституционноправового регулирования отметим, что Конституция Российской Федерации в ч.2 ст. 65 закрепляет, что «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». В свою очередь федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года N6-ФКЗ3 в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации закрепляет основные условия
3 «Российская газета», N 247, 20.12.2001, «Собрание законодательства РФ», 24.12.2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916.
и процедуру принятия в Российскую Федерацию нового субъекта.
Вхождение в состав России нового субъекта с точки зрения (ст. 1) рассматриваемого закона и позиции России это «принятие» в Российскую Федерацию нового субъекта, т.е. процедура, предусматривающая изменение состава регионов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. По сути, в соответствии с законодательством Россия принимает в свой состав новый субъект.
В связи с этим Закон предусматривает основные требования к принятию в Российскую Федерацию нового субъекта, в соответствии с которыми новый субъект должен будет войти в состав России добровольно (ч.1 ст.3) и по обоюдному согласию (ч.2 ст.4).
Помимо этого, при принятии в Российскую Федерацию нового региона должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи регионов Российской Федерации, их социально - экономические возможности (ч.2 ст.3).
В первую очередь должны быть обеспечены права и свободы человека и гражданина, как на территории России, так и принимаемого государства, учтены не только сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные но, как представляется, и экономические связи. Важно оценить уровень социально - экономических возможностей нового региона для определения необходимых затрат и осуществления стратегического планирования с целью обеспечения выравнивания уровня его социально-экономического развития.
Кроме того, указанная норма закрепляет положение о соблюдении принципов федеративного устройства, одним из которых и является государственная целостность. На первое место он поставлен не случайно.
Государственная целостность означает, что Российская Федерация - это исторически сложившееся федеративное целостное суверенное государство, включающее в себя другие государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации. Российская Федерация имеет общую, единую территорию, охватывающую территорию всех регионов; являясь суверенным государством, осуществляет территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. Власть органов Российской
Федерации распространяется на всю территорию страны в рамках полномочий, отнесенных к ведению Федерации. Россия имеет единое гражданство Российской Федерации; единую правовую систему и как составную часть законодательную систему, подразумевающую верховенство Конституции РФ; федеральную собственность, обеспечивающую осуществление государственного суверенитета; единое экономическое пространство, не допускающее установления таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансов; единую денежную и кредитную систему; единую валюту; государственный язык; Вооруженные Силы, судебную и правоохранительную системы; государственные символы - флаг, герб и гимн; столицу РФ; международную правосубъектность (ст.ст. 1, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 70, 71, 73, 75, 77 и др. Конституции РФ).
Как представляется, среди требований к принятию в Российскую Федерацию нового субъекта также сложным является понимание государственных интересов.
С государственно-правовой точки зрения государственные интересы выступают как обусловленные потребностями социума и зафиксированные нормами позитивного права официально декларируемые направления государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества, реализуемые посредством функций государства.
Ведущая роль в юридическом закреплении государственных интересов принадлежит основному закону (конституции) государства, фиксирующему основные социальные ценности, находящиеся под защитой и охраной государства, конституционно-правовые гарантии реальности этой защиты и охраны, конституционно - правовые основания, принципы и способы формирования публичной политической власти, распределение между ними сфер осуществления государственных дел4
Государственные интересы определяются самими сущностными признаками, которые в своей совокупности характеризуют феномен «государство», а также осуществлением его функций. Так, в качестве важнейших факторов, характеризующих государственный интерес, можно выделить такие, как:
- государственная безопасность;
- территориальная целостность;
- максимально полная реализация публичной политической власти на всей государственной территории;
- эффективное функционирование государственного механизма;
- нормальная жизнедеятельность населения;
- наличие необходимой экономической базы;
- государственный суверенитет5.
Все вышеуказанные государственные интересы, в конечном счете, можно также свести к обеспечению государственной целостности Российской Федерации, ее защите от внешних и внутренних деструктивных воздействий.
В случае принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (ч.4 ст. 4) ему будет предоставлен статус республики, если указанным в законе международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.
Но, как представляется, принятие в состав федерации - это, с одной стороны, вхождение в состав нового субъекта, с другой - проблема несколько иного порядка. Речь идет об изменении структурно - функциональных связей, в том числе и в сфере федеративного государственного управления.
Ввиду того, что государство с федеративной формой государственного устройства обладает гораздо более сложными системными характеристиками, чем унитарное государство, государственная целостность в федеративном государстве имеет более сложную структуру, нежели в унитарном государстве.
Отсюда и вытекают новые аспекты рассматриваемого вопроса:
- статус нового члена федерации и проблемы асимметрии;
- как будет сочетаться «прибавление» в составе федерации с тенденцией укрупнения регионов;
4 Иванов В. П. Юридический механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации (конституционноправовые и организационные проблемы формирования реализации). Дис. ...канд. юрид. наук. М. 2006. С.12.
5 Государство, общество, личность: проблемы совместимости / Под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. - М.: Юристь, 2005. С. 148.
- вопросы дополнительного бюджетного финансирования и экономические преобразования;
- проблемы представительства в Совете Федерации;
- неразрешенные проблемы межэтнических и межнациональных конфликтов;
- проблемы территориальной целостности;
- вопросы разделения полномочий и т.д.
Рассматривая государственную целостность, как характеристику такого сложного системного объекта как Российская Федерация, нужно понимать, что Россия -это страна со своими особенностями и противоречиями и все еще остающимися внутренними и внешними угрозами целостности.
В случае принятия в свой состав нового региона, Россия будет обязана обеспечить его территориальную целостность, как часть своей территориальной целостности. Территориальная целостность является составным элементом государственной целостности, которая в свою очередь не сводится только к вопросам территории, а касается и других элементов единой системы, которой является государство.
Российская Федерация должна будет взять на себя многие международные обязательства. Необходимо также будет распределение полномочий и финансов между федерацией и новым регионом.
Таким образом, необходимо сначала укрепить федеративные начала российского государства, заложенные действующей Конституцией и законодательством. Поскольку даже в нынешних условиях в обеспечении государственной целостности остаются проблемы, Россия, прежде всего сама должна быть готова к принятию в свой состав нового региона. Увеличение масштабов и экономического потенциала, принятие новых регионов в состав Российской Федерации без сущностного изменения ситуации в этой сфере может вызвать серьезные проблемы в решении вопросов обеспечения целостности российского государства.
Список литературы:
1. С.С.Алексеев. Теория права. - М., 1994 г.
2. Государство, общество, личность: проблемы совместимости / Под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. - М.: Юристь, 2005.
3. Иванов В. П. Юридический механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации (конституционно-правовые и организационные проблемы формирования реализации). Дис. ...канд. юрид. наук. - М. 2006.
4. «Российская газета», N 247, 20.12.2001.
5. «Собрание законодательства РФ», N 52 (1 ч.), ст. 4916, 24.12.2001.
РЕЦЕНЗИЯ
Проблема взаимодействия гарантирующих норм Конституции, и государственных интересов Российской Федерации, в условиях модернизации государственного устройства России является актуальной.
В статье Дзантиева Г.Т. раскрыты особенности взаимодействия гарантирующих норм Конституции, и государственных интересов Российской Федерации, в условиях модернизации государственного устройства России.
Статья рекомендована к публикации.
Зав. каф. гражданского и предпринимательского права, д.ю.н., профессор Кокоева Л.Т.
