CC BY
318
«КОНСПИРАЦИЯ» И «ПРЕДАНИЕ ГЛАСНОСТИ» В ОПЕРАТИВНО-
РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: СОДЕРЖАНИЕ И СООТНОШЕНИЕ
Н.В. Павличенко
(заместитель начальника кафедры оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент; aldan1973@rambler.ru)
В статье раскрывается содержание таких терминов, используемых в оперативно-розыскной деятельности, как «конспирация» и «предание гласности», предлагаются их определения. Автор также рассуждает о соотношении этих двух категорий, о проблеме определения круга лиц, от которых должны быть сокрыты сведения ограниченного распространения.
Ключевые слова: конспирация, оперативно-розыскная деятельность, предание гласности, лицо, оказывающее содействие, государственная тайна.
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Закон об ОРД) содержит ряд терминологических единиц, которые характеризуют деятельность оперативных сотрудников, направленную на сохранение сведений, относящихся к государственной тайне. К ним, в частности, относятся «конспирация», «предание гласности», «рассекречивание», «режим секретности» и др. Несмотря на достаточно частое использование данных лексических образований на законодательном уровне, часть из них понимается неоднозначно, что влияет на правоприменительную практику сотрудников оперативных подразделений. Наибольшую дискуссию вызывают термины «конспирация» и «предание гласности» в части, касающейся их содержания и соотношения между собой.
В оперативно-розыскном законодательстве не дается определение понятия «предание гласности», но вместе с тем описывается функциональная составляющая данной деятельности. Так, согласно ч. 2 ст. 12 Закона об ОРД предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допускается только с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, для предания гласнос-
ти сведений о вышеперечисленных субъектах необходимо соблюдение двух условий: письменное согласие; прямое указание в федеральном законодательстве на возможность расшифровки персонифицирующих данных.
При этом законодатель предусмотрел соблюдение этих условий в совокупности, о чем свидетельствует соединительный союз «и». Исключением, по мнению А.П. Киселева, является лишь прямое указание в законе [1] и с этим, действительно, стоит согласиться. Так, согласно Закону об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам без письменного согласия перечисленных лиц в случаях, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Иными словами, при совершении обозначенными лицами преступления сведения о них, даже без их согласия, должны быть представлены соответствующему прокурору.
Между тем прямое указание в законе на предание гласности сведений ограниченного распространения не должно рассматриваться как догма, если нормативные предписания конфликтуют с иными равнозначными нормами, регламентирующими оперативно-розыскную деятельность. В частности, в настоящее время лицо, оказы-
Юридическая наука и правоохранительная практика вающее содействие, осуществлявшее активную разведывательную деятельность, автоматически попадает в категорию свидетелей, оговоренную в ст. 56 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а именно в число лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для расследования и разрешения уголовного дела. Несложный анализ данной статьи свидетельствует о том, что лица, оказывающие содействие правоохранительным органам, в ограниченном перечне субъектов, которые не подлежат допросу в качестве свидетелей, отсутствуют, и это накладывает на них, как на свидетелей, обязанность не уклоняться от явки по вызовам дознавателя, следователя или в суд; не давать заведомо ложные показания либо отказываться от дачи показаний. В случае же уклонения от явки без уважительных причин свидетель (конфидент) может быть подвергнут приводу, а за дачу заведомо ложных показаний либо отказ от дачи показаний свидетель (он же - содействующее правосудию лицо) несет ответственность в соответствии со статьями 307 и 308 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Нам представляется, что при предании гласности сведений о конфиденте в уголовном процессе должны быть учтены интересы как самих охраняемых лиц, так и интересы достижения истины по уголовному делу. Соблюдению данного баланса интересов будет способствовать включение в перечень лиц, обладающих свидетельским иммунитетом, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Отсутствие общепринятого и нормативно закрепленного понимания термина «предание гласности» породило дополнительные проблемы, связанные с определением субъектов, перед которыми могут быть рассекречены сведения о лицах, указанных в ст. 12 Закона об ОРД. Ссылаясь на федеральное законодательство, можно констатировать, что применительно к лицам, оказывающим конфиденциальное содействие, подобное право может быть делегировано лишь работодателю, всту-
пившему в трудовые отношения с работником (ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации) [2]. Конечно, лишь в том случае, если принимается в качестве аксиомы тот факт, что между лицом, оказывающим содействие правоохранительным органам, и самим этим органом возникают трудовые отношения.
Этот вывод сделан нами на основе изучения ст. 22 Трудового кодекса РФ, в котором оговариваются права и обязанности работодателя. В частности, работодатель имеет право: заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками; поощрять работников за добросовестный эффективный труд; требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности и др. В свою очередь, работодатель обязан: соблюдать трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты; предоставлять работникам работу, обусловленную трудовым договором; обеспечивать безопасность и условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда; обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей; обеспечивать работникам равную оплату за труд равной ценности; знакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью; обеспечивать бытовые нужды работников, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей; возмещать вред, причиненный работникам в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также компенсировать моральный вред и др. Представленные права и обязанности работодателя позволяют решить все вопросы, возникающие при работе лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, без необоснованного расширения круга лиц, осведомленных о персонифицирующих данных конфидента.
64
Приведенные «выдержки» из нормативных правовых актов показывают актуальность поднятой нами проблемы. Вместе с тем они не позволяют в целом уяснить следующее: а что же понимать под преданием гласности, сколько людей может быть осведомленно о конфиденциальной работе лиц, оказывающих содействие, а также каковы возможные информационные каналы утечки сведений конфиденциального характера?
Семантическое изучение слов «гласность» и «предание» позволяет констатировать, что они достаточно часто рассматриваются в совокупности, при этом первое понимается как доступность для общественного ознакомления и обсуждения [3, с. 128]; известность, оглашение, огласка [4, с. 355], а второе, образованное от «предать», - подвергнуть действию чего-нибудь [3, с. 569].
В ст. 161 УПК РФ определено, что данные предварительного расследования могут быть преданы гласности лишь с разрешения следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Разглашение данных о частной жизни участников уголовного судопроизводства без их согласия не допускается (в ред. Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ).
В уголовном праве объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 311 Уголовного кодекса, состоит в предании гласности сведений о мерах безопасности, в результате чего они становятся известными хотя бы одному постороннему лицу [5].
Генеральной прокуратурой РФ принято указание от 5 февраля 1998 г. № 8/40 «О порядке предания гласности материалов прокурорской и следственной деятельности работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации». В нем предусмотрено, что «органам прокуратуры необходимо обеспечить взвешенный подход к отбору материалов, подлежащих
преданию гласности. При этом строго руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени граждан» [6].
Таким образом, этимологический анализ, а также изучение законодательного и ведомственного правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, юридических традиций иных отраслей права позволяют сделать вывод, что под преданием гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, необходимо понимать распространение сведений в любой форме (устной, письменной, наглядно-демонстрационной, с использованием средств массовой информации либо технических средств и т.д.), в результате чего они становятся известными любым третьим лицам.
Однако при характеристике сведений, подлежащих преданию гласности, можно сделать вывод, что в Законе об ОРД под рассматриваемую правовую категорию подпадает лишь информация о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе. Остальные сведения ограниченного распространения, образующиеся при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, могут стать достоянием гласности путем рассекречивания (ч. 1 ст. 12). Вместе с тем, по нашему мнению, категория рассекречивания подразумевает использование неограниченным кругом лиц сведений, которые после определенной организационно-правовой процедуры перестали относиться к государственной и служебной тайне. Однако в практической деятельности встречаются ситуации, когда сведения об используемых или ис-
Юридическая наука и правоохранительная практика пользованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, а также об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий должны быть переданы без рассекречивания третьим лицам (допущенным к государственной тайне). Это позволяет говорить о категории «предание гласности» в более широком смысле, как распространении всех сведений, относящихся к государственной тайне.
Кроме того, семантическое толкование ч. 2 ст. 12 Закона об ОРД свидетельствует, что под преданием гласности законодатель понимает исключительно официальную процедуру перехода сведений ограниченного распространения от одного субъекта к другому. Об этом свидетельствует упоминание в анализируемой норме о согласии на предание гласности определенных субъектов в письменной форме и о соблюдении федерального законодательства. Нам же представляется, что предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, должно рассматриваться шире, в связи с чем под данным лексическим образованием необходимо понимать и несанкционированные формы распространения обозначенных сведений. Подобный подход достаточно гармонично вписывается в понятие принципа конспирации в оперативно-розыскной деятельности, что позволяет говорить
0 единой методологической основе исследования данных вопросов в оперативно-розыскной деятельности и определяет логику дальнейшего изложения материалов исследования.
Для установления характерных черт, отличительных признаков конспирации, позволяющих найти точки соприкосновения и отличия с термином «предание гласности», логичным, на наш взгляд, является решение вопросов о том, какие сведения
подлежат сохранению в тайне, а также от кого необходимо уберечь информацию ограниченного распространения.
Анализ специальной литературы показывает, что по первому вопросу мнения ученых разделились. Одни авторы считают, что сохранению в тайне подлежат деяния, связанные с проведением оперативных мероприятий (А.Ю. А.Ю. Шумилов, А.С. Шкуркин, Н.С. Железняк, А.Д. Васильев) [7, с. 26]. Вторая группа ученых под конспирацией понимает регламентируемую ведомственными нормативными актами деятельность, обеспечивающую сохранение в тайне или надежную зашифровку используемых в борьбе с преступностью специальных сил, средств и методов (С.И. Винокуров, А.С. Никитин). Кроме того, значительная группа авторов, используя большую степень обобщения, под конспирацией понимают сохранение в тайне от преступников действия правоохранительных органов по их разоблачению [8, с. 56; 9, с. 12], охрану от несанкциони-руемого доступа к информации о тех или иных аспектах оперативно-розыскной деятельности.
Приведенные точки зрения свидетельствуют о неоднозначном толковании рассматриваемого понятия в теории оперативно-розыскной деятельности, что оставляет место для попытки внести определенный вклад в исследование затронутой проблемы.
Первоначально необходимо определиться с категорией «тайна», которая применительно к такой специфической деятельности, как конспирация, может быть признана тем, что уже известно, но скрываемо от других [10, с. 52]. Для определения сведений, которые необходимо «скрывать» от несанкционированного распространения, мы воспользовались методом экспертных оценок (были опрошены работники оперативных подразделений системы МВД России). По мнению большинства из них, при осуществлении оперативно-розыскной деятельности защищается (скрывается) от других лиц секретная (отметили 89 % респондентов) и конфиденциальная информация (67 % респондентов). К пер-
66
вой, по мнению опрошенных, необходимо относить сведения, содержащие государственную тайну, а ко второй - служебную. Кроме вышеперечисленных сведений, опрошенные работники считают необходимым ограничить доступ к информации, которая по содержанию не является государственной и служебной тайной, однако ее распространение может нанести значительный ущерб интересам государства и личности и привести к расшифровке как государственной, так и служебной тайны (78 % респондентов)*.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что первая группа сведений, содержащих государственную тайну, применительно к оперативно-розыскной деятельности раскрывается в Законе РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» и уточняется соответствующим развернутым перечнем. Согласно ведомственным нормативным актам к служебным сведениям ограниченного распространения в органах внутренних дел относится информация, которая: образуется в процессе деятельности органов, подразделений и учреждений системы МВД России и внутренних войск МВД России или передана им из других федеральных органов исполнительной власти; имеет действительную или потенциальную ценность и может являться предметом посягательств в силу неизвестности ее другим лицам и отсутствия к ней свободного доступа на законных основаниях.
К сведениям, несанкционированное распространение которых может нанести вред охраняемым интересам государства и личности, можно отнести факт знакомства тех или иных лиц между собой, использование конфиденциальным сотрудником профессионального сленга работников милиции, логику поступков при принятии решений в критических ситуациях, проявление негативных эмоций на факты совершения преступлений и иные поступки и т.д. С учетом изложенного выше считаем, что позиция авторов, пытающихся определить
* Общая сумма цифр превышает 100 %, поскольку респондентам было предложено указать несколько возможных вариантов ответов.
конспирацию путем детального перечисления сведений, подлежащих сохранению в тайне, не может быть признана верной. Этот перечень всегда будет неполным и незавершенным.
Второй достаточно острой проблемой является неоднозначное понимание в научной и специальной литературе перечня субъектов, доступ которых к перечисленной выше информации необходимо ограничить. К этой категории относят: проверяемых и разрабатываемых, а также других лиц, не имеющих прямого отношения к организации и осуществлению оперативно-розыскных мероприятий (А.С. Шкуркин, Н.С. Железняк, А.Д. Васильев); посторонних лиц (прежде всего лиц, совершающих преступления) [7, с. 26]; преступников [9, с. 12]; подозреваемых лиц и окружающих граждан [11, с. 49].
Безусловно, каждая из приведенных точек зрения имеет право на существование, и не вызывает сомнения, что указанная выше категория лиц не должна быть допущена к сведениям ограниченного распространения. Вместе с тем представляется, что по данному вопросу не все так однозначно. Во-первых, относительно таких субъектов, как посторонние лица, лица, не имеющие прямого отношения к организации и осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, а также окружающие граждане, требуется дополнительное пояснение и уточнение. Можно ли считать посторонними лицами оперативных сотрудников, которые работают в одном подразделении, сидят в одном кабинете, их руководителей? Этот вопрос особенно остро встает на фоне коррупционных процессов, протекающих в правоохранительных органах [12, с. 151-159].
Кроме того, достаточно часто информацией ограниченного распространения обладают лица, не имеющие прямого отношения к проведению оперативно-розыскных мероприятий. Согласно результатам исследований Н.С. Железняка, информацией о конкретных лицах из числа конфиденциальных сотрудников располагают (либо могут располагать на законных основаниях) с учетом оперативного работ-
Юридическая наука и правоохранительная практика ника от 6-7 до 16-17 сотрудников органов внутренних дел [12, с. 153].
Во-вторых, в ряде случаев скрыть информацию от окружающих граждан (посторонних лиц) не представляется возможным в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим сотрудник оперативного подразделения выполняет действия, направленные на то, чтобы у этих лиц сложилось впечатление, что происходящие события представляют естественную цепь событий, которая не выходит за рамки понимания ими окружающей действительности. Такие действия являются основой проведения оперативно-розыскных мероприятий с зашифровкой истинной их цели.
В связи с изложенным представляется весьма сложной проблема определения круга лиц, от которых должны быть сокрыты сведения ограниченного распространения. К данной категории необходимо внести лиц, которые своими действиями, поступками, словами могут помешать в решении оперативно-тактических задач, стоящих перед оперативными подразделениями, либо, иными словами, лиц, способных использовать информацию ограниченного распространения против интересов правоохранительных органов.
Таким образом, на наш взгляд, конспирацию необходимо и возможно определить как сохранение в тайне сведений, относящихся к государственной и служебной тайне, а также иной информации, распространение которой может послужить причиной ее расшифровки, от лиц, способных использовать данную информацию против интересов правоохранительных органов.
Исходя из изложенного, можно сделать ряд принципиальных выводов о соотношении предания гласности и конспирации как правовых категорий:
1. Предание гласности и конспирация отличаются целеполаганием. Так, при осуществлении конспирации мы скрываем от неограниченного круга субъектов сведения ограниченного распространения (относящиеся к государственной и служебной тайне, а также иной информации, распространение которой может послу-
жить причиной ее расшифровки). В свою очередь, предание гласности подразумевает деятельность по соблюдению определенных условий, изложенных в федеральном законодательстве, по раскрытию этих данных. Необходимо, однако, учитывать, что есть исключения, когда субъект обеспечения конспирации, решая промежуточные задачи, направленные на достижение основной цели, вынужденно (сознательно) снабжает так называемыми «сведениями ограниченного распространения» преступников (проверяемых и разрабатываемых), то есть «своим действием подготавливает дальнейший ход действия для достижения данной цели, делая возможным или облегчая себе приближение к этой цели в будущем» [13, с. 105], что, безусловно, не будет являться преданием гласности ввиду несоответствия представленных сведений действительности.
2. Объем сведений, подлежащих сокрытию от неопределенного круга субъектов, при соблюдении конспирации значительно шире тех сведений, которые подлежат преданию гласности, за счет информации, которая не относится к государственной тайне (служебная информация, а также информация, которая по содержанию не является государственной и служебной тайной, однако ее распространение может нанести значительный ущерб интересам государства и личности и привести к расшифровке как государственной, так и служебной тайны).
3. Термин «конспирация» характеризует деятельность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, направленную на выполнение определенных правил, обоснованных практикой приемов, лежащих преимущественно в области техники борьбы, когда противоборствующие стороны стремятся достичь противоположных результатов. В связи с этим конспирацию характеризует, в большей степени, организационно-тактический аспект деятельности. В свою очередь, предание гласности возможно только путем выполнения предписаний, содержащихся в законодательных нормативных правовых актах, которые строго регламентиру-
68
ют порядок распространения сведений об определенной категории лиц. То есть «предание гласности» характеризует исключительно организационно-правовой аспект деятельности соответствующих органов.
4. Из вышесказанного вытекает еще одно отличие предания гласности и конспирации, которое заключается в том, что все ситуации, позволяющие официально предать гласности сведения ограниченного распространения, строго регламентированы нормативно-правовыми предписаниями, что абсолютно противоречит правилам соблюдения конспирации, которые невозможно полностью нормативно урегулировать в связи с тем, что нельзя учесть все оперативно-тактические ситуации, с которыми сталкивается сотрудник оперативного подразделения.
5. Связь между преданием гласности и конспирацией устанавливается на функциональном уровне. В частности, непрофессиональная деятельность по обеспечению конспирации, направленная на сокрытие персонифицирующих сведений о конфиденциальном сотруднике, повлекшая их расшифровку перед третьими лицами, должна пониматься как предание гласности сведений ограниченного распространения.
1. Киселев А.П. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ: комментарий [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
2. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ: ред. от 25 нояб. 2009 г. № 267-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 3.
3. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 8-е изд., стереотип. М.: Советская энциклопедия, 1970. 814 с.
4. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. I. А-З. М.: Гос. изд-во иностранных и национальных словарей, 1955. 699 с.
5. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. В.И. Радченко, науч. ред. А.С. Михлин, В.А. Казакова. 2-е изд., пе-рераб. и доп. М.: Проспект, 2007. 347 с.
6. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»: комментарий [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.
7. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2002. 262 с.
8. Смирнов М.П. Комментарии оперативно-розыскного законодательства РФ и зарубежных стран: учеб. пособие. М.: Экзамен, 2002. 430 с.
9. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: науч.-практ. коммент. Изд. перераб. и доп. Омск: Омский юрид. ин-т МВД России. 1999. 111 с.
10. Дворников А.А. К вопросу о понятии «тайна» в уголовном праве // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: сб. науч. тр. Омск: ОмА МВД России, 2004.
11. Дубоносов Е.С. Основы оперативно-розыскной деятельности: курс лекций / под ред. Г.К. Синилова. М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. 184 с.
12. Железняк Н.С. О проблемах соблюдения конспирации в работе с конфидентами // Проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности: материалы науч.-практ. конф. / под ред. К.К. Горяинова, И.А. Климова. М.: ВНИИ МВД России, 2002.
13. Котарбинский Т. Трактат о хорошей работе. М.: Экономика, 1975. 271 с.
