CC BY
88УДК 343 ББК 67.51
© В. А. Уткин, 2019
Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И МЕХАНИЗМ ЕГО ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И УРЕГУЛИРОВАНИЯ
Валерий Александрович Уткин,
профессор кафедры криминологии, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: V6906B07@yandex.ru
Аннотация. Отмечается важность предотвращения и урегулирования конфликта интересов в обеспечении противодействия коррупции и история его становления, даны комментарии на основе законодательства по рассмотрению проблемных вопросов в реализации данной нормы.
Ключевые слова: личная заинтересованность, публичное должностное лицо, работодатель, сигналы конфликта интересов, регламентация административных процедур.
CONFLICT OF INTERESTS IN THE SERVICE IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES AND THE MECHANISM
FOR ITS PREVENTION AND SETTLEMENT
Valeriy A. Utkin,
Professor of the Department of Criminology, Candidate of Law, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The importance of preventing and resolving a conflict of interest in ensuring the fight against corruption and the history of its formation are noted, comments are given on the basis of legislation to address problematic issues in the implementation of this rule. Keywords: personal interest, public official, employer, signals of conflict of interest, regulation of administrative procedures.
Citation-инаекс в электронной библиотеке Ни ИОН
Для цнтнровання: Уткин В.А. Конфликт интересов на службе в органах внутренних дел и механизм его предотвращения и урегулирования. Криминологический журнал. 2019;(3):30-6.
В Российской Федерации 25 декабря 2018 года отмечалась знаменательная по юридической социально-политической значимости дата — десятилетие принятия Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2]. История нашего государства знает документы по этой тематике. Памятники первого периода Российская правда (XI век), Двинская уставная грамота (XIV век), Судебник 1497 г. сурово карали за мздоимство (получение должностным лицом дохода и других привилегий сверх жалования) и лихоимство (принятие вознаграждения сверх жалования за неисполнение или исполнение чиновником с нарушением своих обязанностей, нередко связанное с вымогательством). Доставалось и тем служивым, кто принимал почести в виде подношений, посулов и услуг. Строгостью против коррупции отмечались ука-
зы Ивана IV Грозного, создавшего для этих целей опричнину [13]. Не добился успеха в этой сфере и такой эффективный «менеджер» как царь Петр I. К сожалению, и в наше время эффективных способов унять коррупцию пока найти не удалось, и их поиск продолжается.
Коррупция — сложное социально-правовое явление, по-разному дает о себе знать в различные исторические периоды под воздействием многообразных факторов.
Ценность принятого десять лет назад Федерального закона № 273-Ф3 в том, что в нем в систематизированном виде в ранге закона объединены антикоррупционные нормы, ранее содержавшиеся в указах президента, правительственных постановлениях, ведомственных нормативных актах. В нем учтен накопленный многолетний положительный
опыт (конечно, не в период царского правления) противодействия коррупции в государственном управлении, как в России, так и зарубежных государствах. Закон о противодействии коррупции явился базовым для принятия отраслевого законодательства по направлениям государственной деятельности, содержание которого пронизано антикоррупционной тематикой и позволяет сдерживать коррупционные проявления в стране. На положениях статей 10 и 11 Федерального закона № 273-ФЗ основаны законодательно установленные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, службе в органах внутренних дел и др., принимаются ведомственные нормативные акты и отраслевые методические рекомендации.
Разработка и принятие профильных для МВД России законов проходили в период наращивания усилий государства и общества против негативного социально-правового явления в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции». Стратегические задачи по решению этих проблем были сформулированы в Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» [6], сыгравшем определенную роль в сдерживании коррупции в органах внутренних дел.
Основа антикоррупционного потенциала рассматривается в Федеральном законе № З-ФЗ от 7 февраля 2011 г. «О полиции». В главе 3 определяются обязанности и права полиции, а в главе 6 основные обязанности, основные права, гарантии правовой защиты и ответственность сотрудников полиции при реализации своих функций [3]. Отступление от них (неисполнение или злоупотребление) может образовывать коррупционные правонарушения. Отсюда вытекает актуальность и важность определения оптимальных пределов полномочий и процедур из реализации, минимизирующих коррупционную со ставляющую.
Одним из направлений решения этой задачи является продолжение оптимизации функций полиции, исключая и сужая избыточные, несвойственные и имеющие коррупционные риски. Избыточные функции, которыми злоупотребляет сотрудник полиции, как раз касаются тех структур системы
МВД России, которые относятся к наиболее коррумпированным.
Антикоррупционные требования, вытекающие из правового статуса сотрудника, изложенные в Федеральном законе № 342-Ф3 от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4], охватывают все специфические этапы службы, включая прием на службу, наделение полномочиями, установление порядка прохождения службы. В главе 3 указаны ограничения и требования антикоррупционного характера, вытекающие из Федерального закона «О противодействии коррупции» (декларирование доходов и расходов, сообщение о конфликте интересов, уведомление о склонении к коррупционным правонарушениям и другие ограничения и запреты).
Специально выделена глава 10 «Урегулирование конфликта интересов и разрешение служебных споров в органах внутренних дел», в которой, используя положения ФЗ № 273-ФЗ, установлены специфические требования к сотрудникам органов внутренних дел.
В решении вопросов, связанных с конфликтом интересов, значительные полномочия имеют Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов [5].
Но главное достоинство закона против коррупции в его концепции, основа которой в системности мер воздействия на это явление, конкретности и преимущественной направленности на их предотвращение, создание обстановки, делающей затрудняющей коррупцию в органах внутренних дел. Меры уголовно-правового воздействия на коррупционеров в документе прописаны минимально.
Криминологическую обстановку с коррупцией однозначно оценить сложно. Раскрыта и учтена лишь часть коррупционных преступлений. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 9 месяцев 2017 г. из 1,3 тыс. правоохранителей, привлеченных к ответственности за коррупционные преступления, 729 — сотрудники органов внутренних дел. Статистика 2017 года зафиксировала снижение в России числа зарегистрированных коррупционных преступлений на 10%. Однако, с
2008 года коррупционная преступность увеличилась на одну треть с 22 649 до 29 600 в 2017 г. Надо отметить колебание числа преступлений по годам. За десять лет серьезно менялось уголовное законодательство. Для объективности оценки показателей преступлений коррупционной направленности следует отметить, что на них повлияли изменения в УК РФ в период 2011—2013 годов, когда были введены 6 новых составов (ст.ст. 290.1, 291.1, 292.1, 285.1, 285.2, 285.3), изменены редакция 7 (ст.ст. 285, 286, 288,290, 291,292.1,293).
На фоне распространения коррупции факты привлечения к ответственности за коррупционные преступления лишь нескольких высокопоставленных лиц — федерального министра, губернаторов, генералов заставляют сомневаться в объективности учетной политики. Остается высокой и коррупция на бытовом уровне среднего звена государственных служащих. По данным ВЦИОМ за ряд лет, по мнению респондентов, стабильно в 5-ТОП коррупционных сфер входят местные власти, полиция, врачи, преподаватели и ЖКХ. По экспертному мнению специалистов-криминологов в данной области, дело не в отсутствии должных профилактических мер, а в их неисполнении по ряду причин: недостаточное знание антикоррупционного законодательства, значительное число неприкасаемых должностных лиц, тщательное сокрытие совершенных действий и др. [11].
В преамбуле к Федеральному закону «О противодействии коррупции» отмечено, что данным законом установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Антикоррупционные нормы первоначально в Федеральном законе № 273-ФЗ были изложены в 14 статьях, в 2018 г. уже в 27 статьях, принятых вновь или в новой редакции, которые необходимо изучать для правильного применения, используя различные формы антикоррупционного образования. Дело в том, что ряд статей изложен с элементами отсылки к другим нормативным актам, которые нужно знать и исполнять. И, наконец, в законе много бланкетных норм, которые трудно системно применять для определения мер профилактики коррупции. В связи с этим для систе-
мы МВД России актуально развитие антикоррупционного образования, включающего обучение и воспитание, разработку рекомендаций по применению антикоррупционных мер в органах внутренних дел.
Остановимся на таком антикоррупционном институте как конфликт интересов на службе в органах внутренних дел и порядок его предотвращения или урегулирования. Согласно данным мониторинга о ходе реализации мер противодействия коррупции в государственных органах и организациях за 9 месяцев 2017 года поступило 13 993 уведомлений должностных лиц о возможном возникновении у них конфликта интересов (9 мес. 2016 г. — 8 213) и 549 уведомлений о возникновении конфликта интересов (9 мес. 2016 г. — 1 001) [12].
Данный институт был предусмотрен в ФЗ № 273-Ф3 в 2008 году, но практика его применения потребовала внесения изменений, конкретизирующих ряд положений в свете развития законодательства против коррупции.
История появления в официальных документах института конфликта интересов связана с Концепцией реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом РФ В.В. Путиным Указом от 15 августа 2001 г. № Пр-1496, где говорилось о воздействии на формирование механизма конфликта интереса, который может влиять на выполнение служебных обязанностей госслужащих.
Наиболее удачная формулировка конфликта интереса, не требующая дополнительных разъяснений, содержится в п. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г. и ратифицированной Российской Федерацией 8 марта 2006 г. Конвенция ООН против коррупции предлагает государствам-участникам стремиться устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц, представлять декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях инвестициями, активах и о существенных доходах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов в отношении их функций в качестве публичного должностного лица [1].
Данное обязательство Российская Федерация выполнила, и конфликт интересов с порядком его урегулирования сформулирован в ФЗ «О противо-
действии коррупции» в статьях 10 и 11. Однако конструкция новой редакции от 2015 г., расширив понятие составляющих конфликта интересов, оставила сложные для уяснения положения.
В научно-практических изданиях отмечается, что поскольку устранение конфликта интересов может эффективно использоваться против коррупции, то он требует большего правового обеспечения [10, с. 47—51].
В настоящее время складывается система правовых норм, регламентирующих понятие конфликта интересов на службе в органах внутренних дел и механизм его предотвращения и урегулирования, а также ответственность за несоблюдение требований закона в этой области.
Национальный план противодействия коррупции на 2018—2020 годы определил задачу по обеспечению единообразного применения законодательства о противодействии коррупционным нарушениям в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов [7].
Понятие конфликта интересов по российскому законодательству дано в норме статьи 10 «Конфликт интересов» (в ред. ФЗ от 05.10.2015 г. № 285-ФЗ и от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ. и определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В части 1 настоящей статьи под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1
настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
В упрощенном понимании конфликт интересов представляется как ситуация, при которой личная заинтересованность сотрудника или работника, замещающих должности на государственной службе влияет или может повлиять на ненадлежащее выполнение им должностных обязанностей.
Личная заинтересованность рассматривается как возможность и как реальность получения широкого круга благ собственно сотрудником, его близкими родственниками либо лицами, связанными иными корпоративными и близкими отношениями. В литературе высказывается мнение, что в данном случае перечень родственников и видов выгоды чрезмерно расширен и выходит за пределы уголовно-правового понятия коррупции.
Конфликт интересов на ранних стадиях не всегда является предрассудительной реально существующей ситуацией, а может быть кажущимся. У сотрудника возникают противоречия между общественными интересами и личной выгодой, но личная выгода не наступает, и он сам может сделать правильный выбор. В таких случаях подтолкнуть, помочь не допустить сотруднику наступления негативных последствий могут профилактические мероприятия воспитательного характера, в мягкой форме осуществляемые руководителем, кадровыми аппаратами, Комиссиями по вопросам, связанным с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов.
Возможно и квалификация ситуации в качестве конфликта интереса ошибочна, в таких случаях и нет необходимости в строгих мерах, поскольку судебная практика в России исходит в определении наличия в конфликте интересов имущественной выгоды, которую сотрудник получает за счет ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, что должно быть подтверждено фактическими данными. Перечень таких выгод весьма широк и является открытым [8]. В тоже время ситуация проявления личной заинтересованности, уже влияющей на надлежащее исполнение должностных обязанностей не может считаться конфликтом интересов как дисциплинарное правонарушение, а рассматривает-
ся как преступление коррупционной направленности, что также должно быть обоснованным.
Сигналом о возможном возникновении конфликта интересов с большой степенью вероятности могут быть нарушения стандарта антикоррупционного поведения, т.е. запретов, ограничений и требований для госслужащих. Весь их перечень привести затруднительно, поскольку он значительный, но к наиболее вероятным можно отнести:
1) выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников или иных лиц, с которыми служащий поддерживает отношения;
2) выполнение оплачиваемой работы;
3) владение имуществом, ценными бумагами, банковскими вкладами;
4) получение подарков и услуг;
5) имущественные обязательства и судебные разбирательства;
6) взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с госслужбы;
7) использование служебной информации.
Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов закон возлагает на государственных служащих, на работников, замещающих отдельные должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и на иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Следует отметить, что обязанность по самоконтролю в части недопущения, предотвращения и урегулирования конфликта интересов возлагается на сотрудников и работников, включенных в перечни, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Лицо, являющееся стороной конфликта интересов, в соответствии со статьей 11 Федерального закона № 273-Ф3 обязано:
— принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
— уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соот-
ветствии с нормативными актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (см. приказ МВД России от 03.05.2017 г. №258).
Представитель нанимателя (работодатель) если ему стало известно о возникновении у лица, указанного в ч. 1 ст. 10 настоящего Федерального закона, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется путем отвода или самоотвода указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Следует сказать и о п. 7 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» где прописано, что в случае, если лицо, являющееся стороной в конфликте интересов, владеет ценными бумагами, оно обязано в целях предотвращения конфликта интересов передать эти ценные бумаги в доверительное управление. Однако условия передачи этих ценных бумаг в нормативных актах не определены.
Как показывает анализ содержания приведенных норм, их реализация носит затратный характер и может содержать элементы необъективности при оценке, поскольку могут применяться на основе субъективных оценок конфликтов интересов, нечетких условий распространения ограничений и запретов на близких родственников, да и само использование в ст. 10 ФЗ № 273 понятия «связаны имущественными корпоративными или иными близкими отношениями» недостаточно точно, не ясно по каким критериям определяется круг родственников, которые могут быть причастны к выгоде от конфликта интересов. Отсутствие в законодательстве необходимой нормы для регулирования определенной процедуры называется пробельностью закона и свидетельствует о его несовершенстве [9, с.40—43].
Имеющиеся ведомственные методические рекомендации по правоприменению и научные комментарии проблему не решают и даже Комиссия по вопросам, связанным с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов не всегда может это сделать.
Судебные инстанции иногда также могут допустить ошибки. За нарушение правовых предписаний закон установил суровое наказание вплоть до увольнения виновных в связи с утратой доверия работника (п. 7.1 ст. 81 ТК РФ), сотрудника (ст. 13.1 ФЗ № 243-ФЗ) с помещением информации о данном факте в соответствии со статьей 15 ФЗ «О противодействии коррупции» в Реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, а в худшем случае привлечение к уголовной ответственности.
Значение недопущения конфликта интересов, предотвращение и урегулирование его в любой сфере деятельности, где имеют место коррупционные риски, выполняет важную профилактическую функцию. Конфликт интересов реализуется путем использования полномочий должностными лицами. В связи с этим профилактика коррупционных рисков, приводящих к конфликту интересов, может и должна осуществляться в следующих превентивных мерах:
— регламентация административных, экономических и иных процедур, контроль за их исполнением;
— гласность и открытость итогов оценочных мероприятий, конкурсов, рейтингов и т.п.;
— квалифицированный отбор сотрудников в структуры, принимающие ответственные решения;
— сокращение служебных контактов сотрудников без необходимости;
— использование аудио и видео контроля в целях выявления нарушений регламентов и процедур;
— своевременное перераспределение обязанностей для недопущения выстраивания противоправных отношений.
Причем закон возлагает обязанность это сделать само должностное лицо, попавшее в эту ситуацию и могущего еще разрешить этическую проблему правовыми процедурами и тем самым достигается экономия репрессий, замена их более мягкими мерами в пользу сознательной корректировки поведения. Таким образом у сотрудников формируется контроль, осмотрительность и ответственное отношение к своему поведению, а также членов семьи, предвидение и недопущение отступлений от должностных правил поведения в будущем.
В свою очередь практика установления ответственности прямого или непосредственного на-
чальника за поведение подчиненных сотрудников обязывает выявлять факты, свидетельствующие о наступлении конфликта интересов. В работе по недопущению и ликвидации конфликтов интересов участвуют в пределах своей компетенции кадровые службы (подразделения по профилактике нарушений). Во всех государственных организациях создаются Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, наделенные широким кругом полномочий, в том числе по контролю соблюдения служащими и работниками ограничений и запретов, требований о предотвращении и урегулировании конфликтов интересов, осуществлении мер по предупреждению коррупции.
Таким образом в противодействии коррупции предотвращению и урегулированию конфликтов интересов отводится важное значение. В методических рекомендациях, научных публикациях эти процессы называют причиной или условием коррупции, а мерам их профилактики уделяется все большее внимание. Национальным планом противодействия коррупции на 2018—2020 годы обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов относит к числу первостепенной задачи. Предусмотрена подготовка обзоров, перечней мероприятий, совершенствование законодательства об ответственности за соблюдение предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
Литература
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) // СПС «Консуль-тантПлюс».
2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в от-
дельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 (ред. от 10.09.2017 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 годы» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблениях служебными полномочиями и о превышении полномочий» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Гаухман Л.Д., Журавлев М.П. Законотворческие проблемы Уголовного кодекса Российской Федерации // Уголовное право. 2015. № 1.
9. Костенников М.В., Елисеев A.B. Актуальные вопросы противодействия коррупции в государственном управлении // Международный журнал уголовное судопроизводство: проблемы теории и практики. 2018. № 1.
10. Материалы научно-практической конференции «Оптимизация формирования антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел», проведенной 8 декабря 2017 г. в Московском университете МВД России имени В.Я. Кикотя (Международный журнал «Уголовное судопроизводство. Пробл емытеории ипрактики». М., 2018 г.).
11. Обзор практики правоприменения в сфере конфликта интересов № 1. Сайт Минтруда России. 3 июня 2018 г.
12. Толстой А.Н. Князь Серебряный. М., 1966.
Исполнительное
производство
Четвертое издание
Исполнительное производство. 4-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Под ред. Л.В. Тумановой, С.С. Маиляна, Н.Д. Эриаш-вили. 303 с. Гриф НИИ образования и науки. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник».
Раскрывается сущность исполнительного производства как особого правоприменительного процесса, дается характеристика его правового регулирования. Рассматриваются основные стадии принудительного исполнения судебных и иных приравненных к ним актов, раскрывается содержание правового статуса участников исполнительного производства, их права, обязанности и ответственность, применяемые в ходе исполнительного производства процедуры. Анализируются основные проблемы и перспективы развития правового регулирования отношений в сфере исполнительного производства.
Для студентов и преподавателей юридических вузов, а также участников исполнительного производства: взыскателей, должников, сотрудников службы судебных приставов, работников судов и иных государственных органов и организаций, занятых в процессе принудительного исполнения предписаний имущественного характера, судебных и некоторых иных, приравненных к судебным по процессу исполнения актов.
/ \
