CC BY
343
Проблемы государства и права за рубежом
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАНАХ
М.А. Штатина
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117138 Москва, Россия
Местное самоуправление является неотъемлемым элементом современной демократии. Однако его место в политической системе не столь бесспорно, сколь очевидна необходимость самого существования этого института. Рассмотрение компетенции местных властей позволяет определить то фактическое положение, которое занимает местное самоуправление в политических системах различных стран. Хотя каждое государство по-своему определяет сферы деятельности, функции, полномочия и предметы ведения органов самоуправления, наметились некоторые общие подходы решения этих вопросов, которым и посвящена данная статья.
Юридическая наука западных стран уже несколько столетий стремится доктринально объяснить правовую природу компетенции местных властей. Не удивительно, что единой трактовки этой сложной проблемы в зарубежных странах не существует. Но множество подходов фактически сводится к поддержке одной из трех основных концепций: теории собственных естественных полномочий местного самоуправления, концепции государственных полномочий местных властей и теории дуализма местного самоуправления. Если первая и вторая концепции противостоят друг другу, то третья стремится примирить противоположности первых двух теорий.
Многие выдающиеся исследователи - представители как континентальной, так и англосаксонской правовой семьи, подобно М.Ориу, поддерживают концепцию собственных естественных полномочий. Они являются сторонниками теории свободной общины,
первоначально разработанной французскими и бельгийскими учеными во времена борьбы
городских общин с засильем феодалов-землевладельцев. Позже эта доктрина была поддержана и уточнена многими немецкими и американскими авторами (О.Лабандом, Э.Мейером, О.Ресслером, Т. Джефферсоном и др).1
Обосновывается существование естественных полномочий органов местного самоуправления следующим образом. Община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Но, кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения,
проживающей на определенной территории. В каждом населенном пункте стоят проблемы
обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители, независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и обусловливают существование той морально-социальной общности населения, которая является подлинной первоосновой всего социального управленческого механизма. В связи с этим структуры местного самоуправления имеют особый статус - органов общественного управления, а их полномочия в вопросах местного значения первичны по отношению к правам органов государства, неприкосновенны и неотчуждаемы.
Концепция естественных полномочий получила законодательное закрепление в ряде стран континентальной правовой семьи. Например, Бельгийская конституция 1831 г., признавая неотъемлемые полномочия общин, провозгласила существование наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую, муниципальную власть. Неотъемлемые права общин были признаны Франкфурктской имперской конституцией 1849 г. В Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозгласили: естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеют широкие автономные права.
' См. об этом подробнее: Барабашев Г В Местное самоуправление. М., 1996. С. 17-18; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С.4-5; Муниципальное право /
Отв.ред.Л.И.Коваленко. М., 1997. С.168-172.
Сторонники джефферсоновской демократии в США воспевали американскую самоуправляющуюся общину, провозглашая ее основой совершенного управления. Их взгляды были официально закреплены судебной практикой конца XIX в. Судья Верховного суда Кули настоял на подтверждении того, что местные самоуправляющиеся единицы обладают некоторыми суверенными полномочиями, дающими им право осуществлять местные дела свободно, независимо от вмешательства или контроля со стороны штата1.
Теория свободной общины противопоставила местные органы государству, что во времена становления капиталистического строя казалось правомерно демократичным. Однако попытки применения на практике этой доктрины выявили ее очевидную утопичность: местное самоуправление и государство смогли сосуществовать, лишь поддерживая и взаимодополняя, а не противодействуя друг другу. Теория свободной общины еще долгие годы вдохновляла ученых и политиков, метущихся в поисках совершенного общественного управления. В частности, она лежала в основе идей анархизма П.А.Кропоткина, мечтавшего о замене государства ассоциацией свободных общин. Но теорию естественных неотъемлемых полномочий местного самоуправления нигде не удалось последовательно провести в жизнь.
В ХУШ-Х1Х вв. значительную поддержку в законодательстве и государственном строительстве получила другая теория - государственных полномочий местного самоуправления. Ее основы были сформулированы немецкими учеными - Л. Штейном, Р.Гнейстом, Г.Еллинеком 2.
В соответствии с этой теорией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами - парламентом или главой государства, и лишь в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом. Только будучи закреплены государством, полномочия местных властей не должны нарушаться ни гражданами, пи организациями, ни государственными органами. Причем государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных структур. Местные власти вправе действовать лишь как инструмент центральной администрации, а местное самоуправление в гаком случае отождествляется с местным управлением. Следовательно, противоречия между государством и местным самоуправлением снимаются пут ем признания государственной природы местных властей.
Однако, учитывая специфику местных органов, сторонники теории государственных полномочий все же признавали особый правовой статус местного самоуправления. В странах континентальной правовой семьи органы местного самоуправления стали особыми юридическими лицами публичного права. Общинам предоставлялись, с одной стороны, естественные функции, определяющиеся особенностями местной власти, с другой - государственные функции, проистекающие из органического единства общин и государства. Таким образом, проблема компетенции местного самоуправления ставилась в рамки распределения полномочий по управлению общественными делами между централизованными государственными органами и местными властями.
Государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства, такие как феодальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. включило общины в единую государственную систему. Во времена Великой французской революции представительные органы - муниципальные собрания - были сформированы как органы местного самоуправления, а местные исполнительные органы - муниципальные администрации - включались в государственный аппарат.
Англосаксонские страны дополнили государственную теорию самоуправления доктриной делегированных полномочий. Было заявлено, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда глава государства или парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя конкретные полномочия и вопросы,
1 См. об этом: Syed А.Н. The Political Theory of American Local Government. N.Y., 1966. P.53-75.
2 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. См. об этом : Чермик И.Д. С. 7-11; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 19-20.
по которым они вправе действовать. Классик английского государствоведения А.Дженнингс, например, считал, что «местные власти должны быть агентами центрального правительства, для того чтобы решать вопросы национальной политики на местах»1. В США судья Диллон, чьи решения оказали заметное воздействие на судебную практику в XX в., утверждал, что местные корпорации - лишь агенты, департаменты или подчиненные подразделения штатов2.
Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в науке многих западных стран в XIX - начале XX в. На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция - теория дуализма местного самоуправления. Она, с одной стороны, признает естественные полномочия местных властей, а с другой - учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Так, известный французский государствовед Ж.Бюрдо считает, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые однако приобретают юридическую значимость в случае освящения их законодателем3.
Признание дуалистической природы местного самоуправления приводит к тому, что законодательство большинства западных стран предоставляет местным властям особый правовой статус - неотъемлемых звеньев единой публичной администрации, которые, с одной стороны, защищают частные, местные интересы и в этом качестве выступают как органы общественного управления, с другой - участвуют в осуществлении единой государственной политики и в этом качестве являются агентами центра. Такой подход стал преобладающим в современном мире, поскольку после второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к государственному механизму. В конце XX в. традиционное для западного государствоведения противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам не подтверждается ни законодательством, ни практикой. Государственно-властная природа полномочий органов местного самоуправления подтверждается теоретиками конституционного и административного права в большинстве стран мира. Так, Конституция Польской Республики 1997 г. в ст.16 провозглашает, что территориальное самоуправление участвует в осуществлении публичной власти. Ст. 119 Конституции Румынии 1991 г. считает общими принципами организации публичной власти на местах одновременно местную автономию и децентрализацию публичных услуг.4
Объясняя юридическую природу компетенции местного самоуправления, правовые теории предопределили особенности юридической техники - способы закрепления компетенции местных властей.
Органы местного самоуправления ни в одной стране не обладают компетенцией определять собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. При этом определение сфер деятельности, прав и обязанностей органов местного самоуправления основывается на представлении о национальных и местных службах, сложившемся еще в прошлом веке. Считается, что некоторые государственные службы являются универсальными и первостепенными, их деятельность должно обеспечивать национальное правительство, в то время как другие по своему характеру являются местными и частными и их деятельность должны обеспечивать местные коллективы5. Основной проблемой при таком подходе является разграничение компетенции двух видов: выделение вопросов, имеющих государственное и местное значение. Органам местного самоуправления предоставляются самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения, но им могут быть делегированы центральными властями отдельные полномочия, решение которых считается общегосударственной задачей. В связи с этим полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия. Такой подход был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (пп. 2, 4 и 5 ст.4).6
Собственные полномочия органов местного самоуправления касаются вопросов, имеющих местное значение. Законодательство каждого государства по-своему определяет, какие вопросы следует отнести к местным. Но обычно ими считаются: обустройство территории, поддержание
1 Jennings J. Principles of Local Government Law. L., 1965. P.215.
2 Cm.: Barron J., Dicnes T. Constitutional Law. St. Paul, 1991. P.252.
3 См.об этом подробнее: Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Минск, 1976. С.196-198.
4 Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. Сс.200, 300.
' См., напр.. Ashford D.S. British Dogmatism and French Pragmatism. Central - Local Policymaking in the Welfare State. L., 1982. P.2.
Explanatory report on the European Charter of Local Self-Government/ Strasbourg, 1986 P.22.
чистоты, организация культурных мероприятий и охрана общественного порядка. В Швейцарии, например, общины прежде всего решают повседневные задачи, касающиеся организации общественного транспорта, водоснабжения, канализации, вывоза мусора, утилизации отходов, создания мест отдыха, деятельности пожарной охраны и местной полиции1. В Италии органы местного самоуправления среднего звена (провинций) вправе самостоятельно действовать в социальной, культурной и спортивной сферах, а также по вопросам туризма, торговли и местного производства. Следовательно, вопросы местного значения возникают во всех сферах управления: в экономической, социально-культурной и административной сферах управления.
В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т.д. Например, в Венесуэле в соответствии с Органическим законом о муниципальном режиме 1978 г. местными вопросами признаны: водоснабжение, обеспечение энергией, канализация, деятельность общественного транспорта, поддержание чистоты, создание служб, облегчающих и улучшающих торговлю потребительскими товарами первой необходимости, организация и регулирование деятельности народных кредитных учреждений2. В Греции определены конкретные объекты экономики, за которые ответственны муниципалитеты: системы водоснабжения и дренажа, дороги, площади, мосты, общественные парки, зоны отдыха и заповедники, рынки, городской транспорт3.
В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам; за организацию досуга.
В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.
Собственные полномочия органов местного самоуправления фиксируются законом, являются исключительными и дискреционными - они могут осуществляться только местными властями, причем действующими самостоятельно и под свою ответственность, то есть по собственному усмотрению. Эти полномочия не должны ни отчуждаться, ни пересматриваться в административном порядке. Их не могут ни затрагивать, ни ограничивать государственные органы иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом. Указанные принципиальные положения являются основой правового регулирования компетенции местного самоуправления и признаются повсюду.
В странах англосаксонской и континентальной правовых систем используется разная юридическая техника определения вопросов местного значения. В англосаксонских государствах, где самостоятельность местного самоуправления всегда была значительно больше, закон жестко ограничивает его компетенцию: как правило, устанавливается детальный перечень конкретных полномочий местных органов и объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования, подчеркивающий государственную природу полномочий местных властей. Считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предусмотрены законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предоставленных им полномочий, выходящие за рамки строго предписанной компетенции, признаются недействительными в силу принципа ultra vires.
Использование позитивного регулирования позволяет избегать повседневных конфликтов между центральными и местными властями, а также дает возможность распределять полномочия между органами местного самоуправления, отказавшись от принципа иерархии.
В Великобритании компетенция местного самоуправления определяется статутами парламента. Так, полномочия местных властей Англии и Уэльса были определены в Законе о местном управлении 1972 г., а в дальнейшем неоднократно дополнялись и изменялись законами о местном управлении 70-х, 80-х и 90-х гг.
111особие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М., 1994. С.28.
2 См. об этом: Araujo Garcia А.Е. Las competencias municipalcs у la nueva Ley Organica de regimen municipal // Libro homcnaje al professor Antonio Moles Caubet. T.l. Caracas, 1981. P.274.
-1 Системы местного самоуправления городов европейских стран / Отв.ред.Н.А.Лебедева. J1., 1991. С. 17.
В США эти вопросы отнесены к ведению штатов. Формы закрепления полномочий местных властей в штатах весьма разнообразны: во-первых, могут приниматься общие законы штатов о местном самоуправлении; во-вторых, возможно издание специальных актов, посвященных управлению в конкретном районе; в-третьих, штат может утвердить принятую местной общиной факультативную хартию, выбранную из числа разработанных штатом типовых документов и, наконец, в-четвертых, органы общины могут принять хартию самоуправления (Home rule charter). При этом судебная практика неукоснительно придерживается правила, сформулированного в 1911 г. судьей Д. Диллоном: «любое разумное, справедливое, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается»1.
Если местный орган считает, что для решения вопросов местного значения ему необходимы дополнительные полномочия, не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании, например, ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона, либо к секретарю (министру) соответствующего департамента с ходатайством об издании распоряжения, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.
В странах континентальной системы, в которых административный контроль за местным самоуправлением был всегда весьма жестким и осуществлялся представителями центра на местах, законы, как правило, лишь в общем виде очерчивают компетенцию местных властей: акты парламента определяю! не столько конкретные полномочия, сколько сферы и функции - основные направления деятельности местных органов самоуправления. Регламентарные акты правительственных органов в дальнейшем могут конкретизировать положения законов. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция - они могут решать любые вопросы, прямо не включенные законом в компетенцию других органов. Так, Муниципальный кодекс Коста-Рики 1970 г. определил, что компетенция муниципалитетов не должна касаться полномочий, предоставленных другим учреждениям публичной администрации2. В Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам. Таким же образом трактует полномочия общин Федеральный конституционный суд Германии.
Аналогична позиция тех государств, которые допускают существование подразумеваемых полномочий местного самоуправления. Конституция 1992 г. Монголии, например, определяя полномочия местных властей, прибегает к принципу подразумеваемой компетенции: «если законы и решения соответствующих государственных органов власти не содержат указаний относительно конкретных вопросов жизни данной территории, органы самоуправления вправе сами принимать решения, соответствующие Конституции»(ст.62.2).
И позитивный, и негативный принципы определения собственной компетенции местных властей признаются мировым сообществом правомерными. Как указано в Европейской хартии местного самоуправления, «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют полную свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти» (п.2 ст.4).
Вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления составляют делегированные полномочия, осуществляемые местными властями в соответствии с указаниями цен тра. Парламент, правительство, министерства и ведомства могут передавать на места отдельные вопросы своего ведения. Осуществление этих полномочий имеет общегосударственное значение, но справиться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти. Одни полномочия передаются для постоянного, другие - для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию о тделов гражданской рег истрации и регистрации иностранцев, проведению переписей населения, выполнению обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка3.
Нередко органам местного самоуправления временно передаются отдельные полномочия, необходимые для реализации той или иной правительственной программы. В таких случаях
1 Цит по: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной .зависимости. М., 1976, С.429.
2 Codigo Municipal Comentado. San Jose, 1978. P. 10.
3 Системы местного самоуправления городов европейских стран. С.12.
94
устанавливается максимальный административный контроль за действиями местных структур и нередко используется институт административной онеки, предполагающий не только последующее, но и предварительное одобрение центральными властями наиболее важных из принимаемых решений.
В некоторых странах возможно делегирование полномочий не только со стороны центральных властей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут делегировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, выполняют административные функции, делегируя их провинциям или коммунам либо используя их службы.
При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена. Они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней.
Компетенция местных органов постоянно уточняется и довольно часто меняется законодательством. Даже в приверженной традициям Великобритании по мере того, как тот или иной вопрос приобретает общегосударственное значение, а органы местного самоуправления оказываются не в состоянии его должным образом решить, он передается в ведение центральных властей. После второй мировой войны из ведения английских местных советов были изъяты газо- и электроснабжение, право создания пассажирских автотранспортных служб, водоснабжение, ассенизация, здравоохранение. В 80-х гг. правительство М.Тэтчер вывело из-под контроля муниципалитетов полицейскую службу, подчинив ее непосредственно министру внутренних дел1.
Однако передача полномочий от муниципалитетов центральным структурам не всегда означает сужение деятельности местных властей, а лишь отражает факт подключения местного самоуправления к единому механизму публичной администрации. Централизованные структуры в таких случаях нередко делегируют на места выполнение своих распорядительных полномочий, строго контролируя при этом их реализацию.
На современном этапе все менее заметной становится грань между собственными и делегированными полномочиями органов местного самоуправления, поскольку центральная и местная администрация на практике постоянно взаимодействуют, зачастую используя неформальные методы. Эго нашло отражение и в законодательстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию центральных, региональных и местных властей. Федеральные государства, как правило, допускают совместную компетенцию муниципалитетов со штатами, а унитарные - совместные полномочия органов местного самоуправления с центральными властями. 'Гак, в Мексике местные органы и штаты совместно решают вопросы транспорта, содержания парков, снабжения населения питьевой водой. В Шри-Ланке предусмотрена совместная компетенция центральных и местных органов. В Голландии такой принцип правового регулирования широко распространен и его реализация на практике называется системой совместного властвования.
В большинстве западных стран основные сферы управленческой деятельности рассматриваются как совместные для центральных и местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо по полномочиям, либо по объектам регулирования. Так, во Франции в сфере образования действуют и центральные органы, и территориальные коллективы. Управление учреждениями начального образования осуществляют коммуны, колледжами -департаменты, а лицеями - регионы. Государство ответственно за педагогическое обеспечение учебного процесса и учительские кадры. Таким образом, между различными структурами распределены объекты управления.
В пределах совместной компетенции органы местного самоуправления должны координировать свою работу, а порой и подчиняться централизованной администрации. Муниципалитеты Венесуэлы, например, наделены совместной с центральными органами компетенцией в сфере здравоохранения: они, наряду с периферийными структурами министерства, занимаются охраной и оздоровлением окружающей среды, сооружением парков, садов, улиц, площадей, пляжей и других мест отдыха, созданием местных медицинских служб. Эта сфера
1 Подробнее об этом см.: Штатина М.А. Децентрализованная модель местного управления: основы организации и тенденции развития (опыт Великобритании) // Научные труды Российской правовой академии. Зарубежный опыт правового развития. М., 1993. С.29-32.
1 Auby J.-B. Auby J.-F. Droit des collectivites locales. P., 1990. P.l 16-117.
деятельности муниципалитетов координируется, регламентируется и контролируется министерством здравоохранения Венесуэлы1.
Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство многих стран предусматривает
подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).
Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке, но способ их реализации местные власти определяют сами. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. Обязательными, следовательно, могут быть признаны и полномочия собственной компетенции местных органов самоуправления, но делегированные полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.
Факультативные полномочия осуществляются органами местного
самоуправления в зависимости от конкретных финансовых возможностей, по собственному усмотрению. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т.д.
Многие авторы, в частности, немецкие ученые, утверждают, что самоуправлением в полной мере может считаться осуществление лишь факультативных полномочий, в то время как обязательные полномочия никакого отношения к самостоятельности местных властей не имеют. Представляется, что такая точка зрения чересчур категорична, ведь даже классические модели самоуправления допускали, что местные власти свободны только в выборе форм и методов осуществления полномочий, но никак не должны игнорировать выполнение своих функций.
Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Германии - до 80-90%, в Финляндии - до 75%)2.
Законодательство некоторых стран объединяет две основные классификации полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет 3 группы функций. Так, в Финляндии различают: 1) добровольные функции коммун, относящиеся к общей сфере их деятельности; 2) функции, вытекающие из закона, определенные специальными актами парламента; 3) "агентные" функции, основанные на делегированных полномочиях. Близкий к финскому подход прослеживается также в законодательстве Германии и Японии3.
Подведем итоги. Доктрины естественных, государственных полномочий и дуализма местного самоуправления находят своих приверженцев и в настоящее время. С одной стороны, избранные на местах органы нередко провозглашаются формой общественного самоуправления и не включаются в государственный аппарат. Такая точка зрения нашла отражение в законодательстве некоторых стран, к числу которых относится и Россия. Чаще всего общественная природа местного самоуправления провозглашается в государствах, отказывающихся от недавнего жесткого государственного регулирования власти на местах и на собственном опыте убедившихся, что признание исключительно государственного характера местного управления ограничивает саморазвитие территорий. Однако если государство признает лишь общественную природу местных властей, то оно фактически изолирует их от государственного аппарата и делает невозможным их эффективное функционирование.
С другой стороны, юридическая наука тех стран, в которых местное самоуправление прошло долгий, порой многовековой путь развития, утверждает, что в настоящее время оно фактически подключилось к государственному аппарату.
Независимо от сложных теоретических конструкций местное самоуправление и центральные органы государственного управления в современном мире постоянно взаимодействуют и фактически представляют собой различные звенья единой системы публичной администрации.
1 Araujo Garcia А.Е. Р.278.
2 Местные органы самоуправления в зарубежных странах. Информационный обзор / Под ред. Н.П.Медведева. М., 1994. С.23.
3 См. Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М.,
1994. С.61-62.
Противопоставление центральных и местных властей в подавляющем большинстве стран мира осталось неизменным атрибутом прошлого, а не нынешнего столетия, и законодательство не стремится перенести этот уважаемый анахронизм в новое тысячелетие.
Законодательство зарубежных стран дифференцированно подходит к определению компетенции местных органов самоуправления и предоставляет муниципалитетам разный правовой режим в зависимости от того, решают ли они местные вопросы или участвуют в общегосударственных либо региональных мероприятиях. В большинстве стран мира закрепляется двойственное правовое положение местных органов самоуправления: при решении местных дел они, по сути, рассматриваются в качестве органов общественного управления, их полномочия определяются как неотъемлемые и неотчуждаемые; при решении дел общегосударственной значимости они считаются агентами центра на местах, а их полномочия такого рода - сугубо государственными. Дуалистическая правовая природа местного самоуправления и дуализм компетенции его органов - характерная черта этого института, наиболее полно проявившаяся в XX в. Именно в этом внутренне противоречивом дуализме - залог развития местного самоуправления и гарантия стабильности его существования.
THE COMPETENCE OF BODIES OF LOCAL SELF-MANAGEMENT IN FOREIGN
COUNTRIES
M.A. Statina
Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples ‘ Frendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia
Local self-government is an inherent element of democracy in contemporary world. But the place of this institute in the political systems is not so clear as evident the necessity of the sel-fgovernment existence. Although every state determines spheres and objccts of activities, functions and powers of local government organs, there are common methods of resolving these problems and they are considered in this article.
