CC BY
244
А В. Нечкин
КОМПЕТЕНЦИЯ ГЛАВ ГОСУДАРСТВ В СТРАНАХ СНГ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
После распада СССР большинство бывших его республик присоединились к Содружеству Независимых Государств (СНГ). Обретение республиками независимости было сопряжено с заимствованием идей и принципов из опыта конституционного развития западных государств. В первую очередь это касалось принципа разделения властей и необходимости учреждения должности единоличного главы государства (президента). Во всех странах СНГ должность президента была учреждена, однако лишь в некоторых конституциях стран СНГ его место в системе разделения властей было строго определено путем закрепления за ним роли главы исполнительной власти.
Целью статьи является детальный анализ компетенции президентов всех стран СНГ с последующим установлением их реального места в системе разделения властей. Для исследования используется сравнительно-правовой метод.
Автор приходит к выводу о том, что в странах СНГ полномочия, составляющие компетенцию президентов, определяются представительской функцией главы государства, а также либо исключительно арбитражно-гарантийно-координационной функцией главы государства, либо функцией органа исполнительной власти. Кроме того, компетенция президентов ряда стран СНГ не находится в строгом соответствии ни с конституционно закрепленной за ними функцией главы государства, ни с функцией органа исполнительной власти, выходя за их пределы.
Ключевые слова: Содружество Независимых Государств, страны СНГ, президент, глава государства, разделение властей, компетенция
В систему государственных органов (органов государственного управления в широком смысле) всех стран СНГ1 входят единоличный глава государства (президент) и коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции (правительство), которые тесно взаимодействуют между собой. Характер такого взаимодействия напрямую зависит от места главы государства в системе разделения властей.
В Азербайджане, Туркменистане и Таджикистане президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. Гораздо более неоднозначен характер данных взаимоотношений в странах СНГ, где президент формально не возглавляет исполнительную власть, а в конституции именуется просто главой государства (Российская Федерация, Казахстан, Беларусь, Узбекистан, Армения, Молдова, Кыргызстан, Украина). В данных странах президент не просто де-юре не является орга-
1 Сегодня в СНГ входят 11 государств, хотя государствами-членами СНГ можно назвать 10 стран. Украина де-юре не является государством-членом СНГ, потому как не ратифицировала Устав СНГ, но при этом остается государством-учредителем СНГ и государством-участником СНГ. В данной статье мы будем именовать все 11 перечисленных государств странами СНГ.
ном исполнительной власти, а еще и не относится ни к одной из трех традиционных ветвей власти, которые упоминаются в конституциях перечисленных стран. Причем такой особый статус президентов в литературе квалифицируется по-разному: как властный институт, функционирующий за рамками разделения властей, как новая (четвертая) ветвь власти или даже как «бицефальная» исполнительная ветвь власти (подробнее см.: [Нечкин 2018: 124-142]).
Действительно, в науке вопрос о том, как квалифицировать статус президента, являющегося исключительно главой государства, остается дискуссионным. Причина вероятно, кроется в том, что в интересующих нас странах СНГ выделение самостоятельной президентской власти нормативно не закреплено. Кроме того, принцип разделения властей предполагает, что в основе функционирования каждой из трех ветвей власти лежат присущие только им функции, которые предопределяют характер полномочий соответствующих органов. Когда мы говорим о существовании четвертой ветви власти, в которую входит президент-глава государства, и следовательно, о новом прочтении принципа разделения властей, то мы предполагаем существование особой единой функции главы государства.
В отечественной научной литературе обычно выделяются следующие функции Президента: гарантийная (Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина); арбитражно-интегративная (Президент является арбитром, который обеспечивает необходимое взаимодействие всех ветвей власти); контрольная функция [Дегтев 2005: 156-157]. Или же Президенту приписываются функции гаранта (конституции, прав и свобод человека и гражданина, государства) и обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти [Суворов 1998: 62].
Можно нормативно выделить самостоятельную президентскую ветвь власти
Представляется, что если обобщить указанные мнения, то можно говорить о единой ар-битражно-гарантийно-координационной функции главы государства в системе разделения властей, потому как все перечисленные функции по сути вытекают одна из другой. В связи с этим в принципе можно нормативно выделить самостоятельную президентскую ветвь власти. Однако критики подобного подхода справедливо отмечают, что «когда функция обеспечения единства (в смысле сотрудничества и скоординированной деятельности) разделенных ветвей власти фактически сосредотачивается в одном центре, разрушается строго правовая логика построения властных структур в соответствии с принципом разделения властей, который как раз направлен против такого сосредоточения власти» [Шмавонян 2000: 91]. И самое главное, что в соответствии с принципом разделения властей данная функция должна сбалансированно распределяться (в форме властных полномочий) между основными властями в качестве механизма «сдержек и противовесов» [Там же: 91-92].
Если исходить из такой логики рассуждений, то президент-глава государства должен наделяться значительными полномочиями, функционально соответствующими полномочиям органов, относящихся к трем традиционным ветвям власти, для взаимодействия с ними и воздействия на них. Таким образом, в странах СНГ полномочия президента определяются его традиционной представительской функцией, а также либо исключительно арбитражно-гарантийно-коорди-национной функцией (Российская Федерация, Казахстан, Республика Беларусь, Узбекистан, Армения, Молдова, Кыргызстан, Украина),
либо функцией органа исполнительной власти (Азербайджан, Туркменистан, Таджикистан).
В рамках представительской функции главы всех рассматриваемых государств обладают практически идентичными полномочиями. Они олицетворяют собой государство во внутренних отношениях, обращаясь с посланиями к народу или парламенту, решая вопросы о приеме в гражданство, о выходе из него и предоставлении политического убежища, награждают орденами и другими государственными наградами, присваивают почетные звания, промульгируют общегосударственные законы. Они также представляют государство в международных отношениях, ведя переговоры и подписывая международные договоры, которые потом представляют парламентам для ратификации, а также назначая и отзывая послов и других дипломатических представителей, принимая верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств.
В рамках функции органа исполнительной власти главы государств, являющиеся главами исполнительной власти, руководят деятельностью правительства, которое, как мы уже отмечали, находится у них в прямом административном подчинении. Они самостоятельно формируют его состав, непосредственно руководят его работой (Туркменистан) или могут пред-седательствать на его заседании (Азербайджан и Таджикистан), а также обладают исключительным правом роспуска правительства.
Так, в Туркменистане решение об отставке Кабинета министров принимает Президент. При этом институт выражения представительным органом недоверия к правительству или отказа в доверии не предусмотрен, как и в Таджикистане. В Азербайджане Милли Меджлис имеет право решать вопрос о доверии Кабинету министров. Правда, решение это носит рекомендательный характер для Президента, который принимает решение об отставке Кабинета министров самостоятельно.
Особенностью трех упомянутых стран СНГ, где президент является главой исполнительной власти, состоит в том, что компетенция их президентов обусловлена не только функцией органа исполнительной власти, но еще и ярко выраженной арбитражно-гарантийно-коорди-национной функцией, которая характерна для остальных глав государств СНГ. Арбитражно-гарантийно-координационная функция предполагает, что президент взаимодействует с органами законодательной, исполнительной и судебной власти и может воздействовать на них.
На уровне законодательной власти эти взаимодействие и воздействие сводятся в основ-
ном к тому, что президент участвует в формировании парламента, наделен правом роспуска парламента, обладает правом законодательной инициативы и правом вето, а также правом издавать акты делегированного законодательства или даже акты, имеющие силу закона.
В ряде стран СНГ, имеющих бикамеральные парламенты, президенты участвуют или могут участвовать в формировании верхних палат (Казахстан, Российская Федерация, Беларусь, Узбекистан, Таджикистан).
В большинстве стран СНГ президент наделен правом роспуска парламента (Украина, Кыргызстан) или обоих палат парламента (Республика Беларусь, Узбекистан), или только нижней палаты (Российская Федерация). На данный момент этим правом не обладает лишь Президент Таджикистана.
Основания роспуска могут быть следующими: неоднократное отклонение представленных президентом для утверждения кандидатур руководителя правительства (Узбекистан, Российская Федерация, Беларусь); отказ в доверии правительству, выражение недоверия или повторное выражение недоверия правительству (Российская Федерация, Беларусь, Азербайджан); неоднократный отказ в доверии правительству (Молдова); систематическое или грубое нарушение конституции, подтвержденное заключением органа конституционного контроля (Беларусь); неутверждение программы, неопределение структуры и состава правительства в установленные конституцией сроки, а равно невозможность формирования правительства (Кыргызстан, Украина, Молдова, Армения).
Основаниями роспуска в отдельных странах СНГ также могут быть несформирование коалиции депутатских фракций (Украина); возникновение в составе палат парламента непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу их нормальное функционирование или нормальное функционирование всего парламента, а также неоднократное принятие ими решений, противоречащих конституции (Узбекистан); блокирование в течение определенного срока возможности принятия законов (Молдова); несформирование руководящего состава парламента (Туркменистан); принятие решения о роспуске на всенародном референдуме (Туркменистан); неназначение в установленный срок после двукратного представления президентом необходимого числа кандидатов для коллегиальной деятельности определенных органов государственной власти, а равно невыполнение своих обязанностей по неустранимым причинам (Азербайджан).
Особо следует отметить Казахстан, где Президент может распустить весь Парламент или
только Мажилис Парламента после формальных консультаций с председателями палат Парламента и премьер-министром, т. е. фактически по собственному усмотрению и без каких-либо оснований.
Правом законодательной инициативы наделены президенты всех странах СНГ за исключением Армении и Кыргызстана. Правом отлагательного вето обладают президенты всех стран СНГ, кроме Армении, где по сути оно также предусмотрено, но в видоизменной форме. Президент Армении до подписания и обнародования принятого Национальным собранием закона может обратиться в Конституционный суд по вопросу определения конституционности данного закона, который только в случае признания его конституционным подлежит подписанию и обнародованию Президентом.
Кроме того, в Российской Федерации Президент не обладает правом отлагательного вето в отношении конституционных законов, в Туркменистане Президент не обладает данным правом в отношении законов о принятии конституции, внесении в нее изменений и дополнений, в Кыргызстане Президент не обладает упомянутым правом в отношении законов о республиканском бюджете и о налогах, а в Азербайджане у Президента помимо права отлагательного вето есть еще и право абсолютного вето, но только в отношении конституционных законов.
В Беларуси и Туркменистане президенты также наделены правом издавать акты, имеющие силу закона, и (или) акты делегированного законодательства. Данные институты в каждом государстве имеют особенности, которые требуют детального рассмотрения.
В Беларуси Палата представителей и Совет Республики отдельным законом, принятым по предложению Президента, могут делегировать ему полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Причем предмет их регулирования, в отличие от предмета регулирования указов Президента в Казахстане, строго ограничен. Кроме того, в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Они должны быть впоследствии рассмотрены Палатой представителей, а затем Советом Республики, которые могут их отменить.
В Туркменистане Меджлис может передавать Президенту право издавать по ограниченному кругу вопросов законы с обязательным последующим их утверждением.
В Российской Федерации данный институт также существует, но в завуалированном виде, потому как правом принимать указы, имею-
щие силу закона и восполняющие пробелы в правовом регулировании до принятия соответствующих законодательных актов, Президента по сути наделил Конституционный Суд, расширительно истолковав положения Конституции в п. 4 Постановления от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
Президент Азербайджана и вовсе может в исполнительном порядке решать любые вопросы, не отнесенные к ведению Милли меджлиса и судебных органов, что позволяет говорить о существовании в Азербайджане аналога «регламентарной власти».
Говоря о взаимодействии президентов и парламентов в странах СНГ, нельзя не упомянуть полномочия президентов в ряде стран СНГ, которые делают их привилегированными участниками законодательного процесса. Например, Президент Азербайджана может объявить рассмотрение проекта закона срочным. Президент Казахстана имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов. Кроме того, используя свое право отлагательного вето, он может добиться принятия закона в собственной редакции, если вето не будет преодолено квалифицированным большинством обеих палат Парламента.
Президент Республики Беларусь тоже может объявлять рассмотрение проекта закона срочным и, кроме того, требовать проведения голосования в целом за весь проект закона или его часть, с сохранением лишь тех поправок, что были предложены или приняты Президентом либо Правительством. Также нельзя не отметить, что в Республике Беларусь законопроекты, следствием принятия которых может стать создание или увеличение расходов, вносятся в Палату представителей лишь с согласия Президента.
Взаимодействию с исполнительной властью и воздействию на нее посвящены многие полномочия президентов стран СНГ. Причем характер такого взаимодействия напрямую зависит от места президента в системе разделения властей. В Азербайджане, Туркменистане и Таджикистане, как мы уже упоминали, президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти, а его взаимоотношения с правительством можно охарактеризовать как прямое административное подчинение.
В Российской Федерации, Казахстане, Беларуси, Узбекистане, Армении, Молдове, Кыргызстане и Украине, где президент является лишь главой государства, такое взаимодействие иногда приобретает гораздо более неоднозначные формы. В этих странах президент взаимодействует с правительством и другими органами исполнительной власти по нескольким направлениям. Их подробный анализ мы уже проводили [Нечкин 2016], а в рамках данной статьи остановимся лишь на отдельных выводах.
1. Взаимодействие в организационно-кадровой сфере
Полномочие на установление системы органов исполнительной власти для президента, не являющегося главой исполнительной власти (Российская Федерация и Узбекистан), явно избыточно. Президенты оказывают значительное влияние на правительства, участвуя в формировании их состава и привлечении правительства или отдельных его членов к ответственности.
Во всех странах СНГ при формировании правительств законодательный орган и глава государства взаимодействуют, однако степень их влияния на окончательное решение различна. В государствах, где президент поименован в конституции главой исполнительной власти, оно максимально, хотя в Казахстане, Беларуси и Российской Федерации тоже чрезвычайно велико. В последнее время в Узбекистане, Кыргызстане, Украине, Армении и Молдове наблюдается устойчивое усиление роли парламентских учреждений в формировании правительств через институты предварительных консультаций или обязательного учета мнения основных политических сил, представленных в них, или же даже через институт выдвижения кандидатов депутатскими объединениями (фракциями).
Во всех странах СНГ предусмотрена исключительно политическая коллективная ответственность правительств. Однако, например, в Узбекистане положения закона уже наиболее близки к установлению конституционно-правовой ответственности. Что же касается индивидуальной ответственности членов правительств, то она в большинстве стран СНГ также является политической.
Исключительно политическая коллективная ответственность правительства, как и индивидуальная политическая ответственность его членов допустима в странах, где глава государства не имеет права по своему усмотрению распустить правительство, а также где он является главой исполнительной власти и несет ответственность за деятельность органов исполнительной власти перед парламентом. Если глава государства не является главой исполнительной
власти, но, тем не менее, наделен правом по своему усмотрению привлекать к политической ответственности правительство или его отдельных членов (Казахстан, Беларусь и Российская Федерация), указанное право должно быть законодательно ограничено с целью предотвращения установления авторитарного политического режима. В роли такого ограничения должна выступать конституционно-правовая ответственность. Полный отказ от политической ответственности правительства невозможен: она является универсальным элементом системы сдержек и противовесов, потому что перечень обстоятельств, которые служат ее основаниями, дать сложно, как и предугадать возможные разногласия между ветвями власти в будущем.
Внимания заслуживают и полномочия президентов по формированию состава других, помимо правительства, органов исполнительной власти. Если сравнить подобные полномочия президентов Российской Федерации, Казахстана, Армении, Узбекистана и особенно Беларуси с аналогичными полномочиями президентов Таджикистана, Азербайджана и Туркменистана, то можно прийти к выводу, что президенты-главы государств в объеме своих полномочий не только чрезвычайно близки к президентам-главам исполнительной власти, но и превосходят последних.
Представляется, что особая функция президента-главы государства допускает наделение его полномочиями по назначению на должность руководителей органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, государственной безопасности, иностранных дел и даже внутренних дел и предотвращения чрезвычайных ситуаций. Однако если такие руководители по должности являются членами правительства, то мнение главы правительства в данном вопросе должно быть определяющим. Назначение же президентом-главой государства заместителей руководителей, тем более руководителей структурных подразделений и аппаратов органов исполнительной власти, противоречит его особой функции.
2. Взаимодействие в сфере осуществления управленческой деятельности
В Таджикистане, Туркменистане и Азербайджане президент взаимодействует с правительством как начальник с подчиненным. В остальных странах СНГ характер взаимодействия президента и правительства не столь однозначен. Причина тому, вероятно, - наличие пересекающихся полномочий президента-главы государства и правительства. К таковым можно отнести исполнительные полномочия в сфере внешней и внутренней политики (например, в области
обороны и поддержания правопорядка) [Правительство Российской Федерации 2005: 485]. Причем пересечение полномочий проявляется и при взаимодействии глав государств и правительств с органами, непосредственно данные полномочия осуществляющими. В нормативных правовых актах этих стран такое взаимодействие может определяться по-разному: как руководство, двойное подчинение или координация.
В странах, где президент является лишь главой государства, президенты наделяются обширными внешнеполитическими полномочиями и внутриполитическими полномочиями в области обороны как верховные главнокомандующие вооруженными силами (за исключением Армении), а также полномочиями в области поддержания правопорядка, которые обусловлены их арбитражно-гарантийно-координационной функцией в системе органов государственной власти. Однако при этом конституционно-правовой статус президента-главы государства должен отличаться от аналогичного статуса президента-главы исполнительной власти. Основным отличительным признаком последнего является полномочие по руководству органами исполнительной власти или правительством, а уже через него - и всеми органами исполнительной власти. Следовательно, взаимодействие президента-главы государства с органами исполнительной власти нельзя нормативно определять в качестве руководства. Функция президента-главы государства, в отличие от функции президента-главы исполнительной власти, предполагает, по нашему мнению, исключительно координацию1 действий широкого круга органов исполнительной власти, в первую очередь ведающих вопросами обороны, государственной безопасности, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и внутренних дел, для эффективной реализации президентских полномочий.
3. Взаимодействие в сфере правотворчества правительства и контроля за правотворчеством других органов исполнительной власти
В большинстве стран СНГ (за исключением Туркменистана, Казахстана, Кыргызстана и Армении) президенты наделены полномочиями по осуществлению контроля за правотворчеством правительства и его главы в форме отмены (прекращения действия) или приостановления действия правовых актов правительства, а иногда и контроля за правотворчеством других центральных органов исполнительной власти в аналогичных формах.
1 Под координацией мы понимаем обеспечение единства действий органов власти для оптимального достижения поставленных целей или обеспечение осуществления единого направления деятельности.
В ряде стран, где президент является лишь главой государства, его полномочия по осуществлению контроля за правотворчеством правительства и других органов исполнительной власти отличаются минимально (Российская Федерация, а Беларусь), а в некоторых (Узбекистан) и вовсе не отличаются от аналогичных полномочий президентов стран, где президент возглавляет исполнительную власть.
Представляется, что наличие у правительства дискреционного полномочия отменять акты других органов исполнительной власти вполне приемлемо, чего нельзя сказать о президенте-главе исполнительной власти и тем более о президенте-главе государства. Президент-глава исполнительной власти не должен подменять собой правительство, отводя ему лишь роль субъекта, несущего ответственность за политику, проводимую президентом. Хотя наличие у президен-
Полномочие отменять или приостанавливать действие актов правительства, актов его главы, а также актов других органов исполнительной власти не соответствует особой функции президента как главы государства
та дискреционного полномочия по отмене либо приостановлению действия актов правительства или главы правительства вполне допустимо, если президент является главой исполнительной власти. Однако полномочие отменять или приостанавливать действие актов правительства, актов его главы, а также актов других органов исполнительной власти не соответствует особой функции президента как главы государства. Данная функция предполагает обязанность президента лишь приостановить действие актов правительства, которые, по его мнению, не соответствуют положениям актов большей юридической силы, до решения данного вопроса соответствующим судом согласно принципу разделения властей. Тем более недопустимым является полномочие президента-главы государства отменять или приостанавливать действие актов других органов исполнительной власти в обход правительства, являющегося высшим органом исполнительной власти.
4. Взаимодействие в сфере осуществления «скрытых», или «подразумеваемых», полномочий1 президента
В Азербайджане подобные полномочия президентов закреплены нормативно, в Российской
1 То есть полномочий, прямо не закрепленных в статьях нормативного правового акта, регулирующего конституционно-правовой статус президента.
Федерации и Беларуси их наличие обосновывается с помощью расширительного толкования конституционных норм, посвященных особой функции президента-главы государства. Однако в большинстве стран СНГ возможность осуществления президентами «скрытых» полномочий не предусмотрена. В конституциях данных государств обычно используется оговорка о том, что президент может осуществлять иные полномочия, только если они предусмотрены Конституцией или законами. Это следует оценивать исключительно положительно с точки зрения принципа определенности и стабильности правового регулирования.
5. В ряде стран СНГ - взаимодействие с правительством в сферах традиционного взаимодействия правительства и парламента (в законодательном процессе, в сфере осуществления бюджетного контроля и контроля за соблюдением прав и свобод человека)
В Беларуси, Казахстане и Узбекистане президенты обладают решающими полномочиями в сферах взаимодействия правительства и парламента. Они вносят законопроекты о государственном бюджете в парламент для утверждения, дают согласие на внесение в парламент законопроектов, изменяющих доходные и расходные части бюджета, обладают правом делегированного законодательства (Беларусь), правом объявлять законопроект срочным или определять приоритетность рассмотрения законопроектов, правом требовать или добиваться принятия законопроекта в правительственной или президентской редакции (Беларусь и Казахстан), осуществляют текущий бюджетный контроль (Беларусь и Узбекистан).
Воздействие президента на судебную власть в основном сводится к тому, что он назначает на должность и освобождает от должности судей высших судов (Туркменистан, Беларусь, Украина) либо представляет кандидатуры для такого рода назначений парламенту (Азербайджан, Кыргызстан) или его верхней палате (Российская Федерация, Таджикистан, Казахстан, Узбекистан), а также единолично назначает иных судей (все страны СНГ).
Кроме того, президенты всех стран СНГ (за исключением Туркменистана) активно взаимодействуют с органами конституционного контроля, которые в большинстве случаев также относятся к органам судебной власти. Анализ такого взаимодействия нами уже проводился, поэтому в статье вновь остановимся на наиболее значимых выводах.
Ключевым является вывод о том, что конституционный контроль предполагает правовую оценку деятельности законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и главы государства. Для того чтобы осуществлять та-
кую деятельность объективно и беспристрастно, орган конституционного контроля не должен быть судьей в собственном деле, т. е. в его состав по возможности должны входить на паритетных началах представители всех ветвей власти и главы государства, если он юридически не принадлежит к власти исполнительной. По этой же причине наиболее приемлемым с точки зрения обеспечения независимости органа конституционного контроля является вариант, при котором требуется обязательное согласие самого органа на досрочное прекращение полномочий своего члена по любым из возможных оснований, а не простое решение главы государства [Нечкин 2017].
В большинстве стран СНГ президент не вправе делегировать исполнение своих полномочий другим государственным органам или должностным лицам. Однако в Туркменистане он может передавать председателю Меджлиса полномочия по осуществлению внешней политики и руководству ей, награждению государственными наградами и орденами, присвоению воинских и иных государственные званий, объявлению амнистии и осуществлению помилования. В Азербайджане Президент может в соответствии с недавно введенной в Конституцию ст. 110.1 делегировать право заключения межгосударственных и межправительственных международных договоров вице-президенту, членам Кабинета министров и иным лицам, установленным Президентом.
Представляется, что подобное делегирование допустимо лишь для монархических государств, потому как оно подрывает и принцип народного суверенитета, и принцип разделения властей, которые признаются государствообра-зующими во всех странах СНГ.
Реализуя свои полномочия, президенты принимают собственные правовые акты. Причем в ряде стран предусматривается контрасигнату-ра отдельных актов президента. В литературе сущность института контрасигнатуры определяют по-разному: как «перенос ответственности на строго установленное лицо» [Окушева 2000: 31], как «процессуальную форму ограничения полномочий главы государства в сфере исполнительной власти» [Филиппова 2007: 19]. Однако Конституционный суд Республики Молдова в постановлении от 18 марта 1999 г. № 14 «О толковании некоторых положений ст. 94 ч.(2) и ст. 102 ч.(3) Конституции Республики Молдова» указал, что «контрасигнация актов, изданных главой государства, имеет двоякое значение. С одной стороны, это заверение акта (указа), что является гарантией того, что глава государства не превысит полномочий, предоставленных ему. С другой стороны, кон-
трасигнация предоставляет гарантию политической ответственности Правительства перед Парламентом». С подобной формулировкой нужно согласиться, потому как перенесение ответственности с главы государства на главу правительства должно быть не целью контра-сигнации, а лишь ее необходимым следствием.
В Молдове и Украине премьер-министр кон-трасигнует акты Президента, изданные им во исполнение отдельных перечисленных полномочий. В Казахстане акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются подписью премьер-министра, на которого возлагается юридическая ответственность за их законность. Представляется, что данный институт лишь отдаленно на-
Введение института контрасигнатуры было бы не лишним и в Российской Федерации, так как он позволил бы более четко очертить границу функциональных полномочий Президента РФ
поминает институт контрасигнатуры. Основной целью его установления является не ограничение полномочий главы государства в сфере исполнительной власти, а снятие с главы государства всякой ответственности за результат активного осуществления такого рода полномочий. Указанная юридическая ответственность не воплощена в конкретных санкциях, не говоря уже об основаниях своего применения. К тому же премьер-министр и без того несет политическую ответственность перед Президентом.
Представляется, что введение института кон-трасигнатуры было бы не лишним и в Российской Федерации, так как он позволил бы более четко очертить границу функциональных полномочий Президента РФ как главы государства, не возглавляющего исполнительную власть. При этом от контрасигнации должны быть освобождены все акты Президента, принятые в пределах его полномочий, установленных непосредственно Конституцией, а не только акты, принятые в пределах его «полномочий, обеспечивающих его государственный арбитраж» [Дзидзоев 2010: 83]. Однако акты, принятые в пределах его полномочий, установленных иными федеральными конституционными или федеральными законами, особенно в пределах «скрытых», или «подразумеваемых», полномочий, должны быть кон-трасигнованы председателем Правительства.
Подводя общий итог, необходимо отметить, что компетенция президентов ряда стран СНГ (Беларуси, Российской Федерации, Казахстана и Узбекистана) не находится в строгом
соответствии ни с конституционно закрепленной за ними функцией главы государства, ни с функцией органа исполнительной власти и выходит за их пределы. Это не позволяет отнести президентов упомянутых государств к одной из трех традиционных ветвей власти, но допускает вывод об их доминирующем положении по отношению ко всем ним, в особенности к власти исполнительной и законодательной.
Подобную ситуацию, по нашему мнению, следует оценивать скорее негативно, потому как она имеет следствием установление прямой зависимости между эффективностью функционирования органов всех ветвей власти и личностью главы государства, чего республиканская форма правления, конституционно закрепленная во всех странах СНГ, должна избегать уже по определению.
Список литературы
Дегтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юрист, 2005. 238 с.
Дзидзоев Р. М. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар: Кубан. гос. у-нт, 2010. 117 с.
Нечкин А. В. Конституционно-правовой статус правительств стран Содружества Независимых Государств (сравнительное исследование). М.: Норма, 2016. 176 с.
Нечкин А. В. Взаимодействие правительства со специализированным органом конституционного контроля в странах СНГ // Российское право: образование, практика, наука. 2017. № 3. С. 66-72.
Нечкин А. В. Формы правления в странах Содружества Независимых Государств. М.: Норма, 2018. 208 с.
Окушева Р. Т. Законодательный процесс в Республике Казахстан и проблема юридической ответственности // Право и политика. 2000. № 4. С. 26-32.
Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005. 607 с.
Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 50-64.
Филиппова Н. А. Институт контрасигнатуры в контексте принципов ответственного и представительного правления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11. С. 18-23.
Шмавонян Г. А. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении // Государство и право. 2000. № 1. С. 87-97.
Андрей Вадимович Нечкин - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: super.nechkin@ gmail.com.
The Competence of the Heads of the CIS Countries and Their Place in the System of Separation of Powers
After the collapse of the USSR, most of its former republics joined the regional international organization - the Commonwealth of Independent States (CIS). The republics gained independence by borrowing ideas and principles from the experience of the constitutional development of the Western states. This primarily concerned the principle of separation of powers and the need to establish the post of the sole head of state (president). In all CIS countries the post of the president was established, but only some of their constitutions did strictly determine its place in the system of separation of powers by consolidating the role of the head of the executive power.
The purpose of this article is a detailed comparative analysis of the competence of presidents of all CIS countries with the subsequent establishment of their real place in the system of separation of powers.
The author comes to the conclusion that in the CIS countries the powers constituting the competence of presidents are determined by the representation function of the head of state, as well as exclusively by the arbitration-guarantee-coordinating function of the head of state or by the function of the executive body. Also the competence of the presidents of some CIS countries does not fully correspond either to the constitutionally assigned function of the head of state or to the function of the executive body, going beyond their limits.
Keywords: Commonwealth of Independent States, CIS countries, president, head of state, separation of powers, competence
References
Degtev G. V. Stanovlenie i razvitie instituta prezidentstva v Rossii: teoretiko-pravovye i konstitutsionnye osnovy [Formation and Development of the Institute of Presidency in Russia: Theoretical, Legal and Constitutional Basis], Moscow, Yurist, 2005, 238 p.
Dzidzoev R. M. Pravitel'stvennaya vlast': rossiiskoe izmerenie [Governmental Power: a Russian Dimension], Krasnodar, Kuban. gos. u-nt, 2010, 117 p.
Filippova N. A. Institut kontrasignatury v kontekste printsipov otvetstvennogo i predstavitel'nogo pravleniya [The Countersignature Institute in the Context of the Principles of Responsible and Representative Government], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2007, no. 11, pp. 18-23.
Khabrieva T. Ya. (ed.) Pravitel'stvo Rossiiskoi Federatsii [The Government of the Russian Federation], Moscow, Norma, 2005, 607 p.
Nechkin A. V. Konstitutsionno-pravovoi status pravitel'stv stran Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv (sravnitel'noe issledovanie) [The Constitutional-Law Status of Governments in the Countries of the Commonwealth of Independent States (a Comparative Study)], Moscow, Norma, 2016, 176 p.
Nechkin A. V. Vzaimodeistvie pravitel'stva so spetsializirovannym organom konstitutsionnogo kontrolya v stranakh SNG [Interaction between a Government and a Constitutional Control Body in the CIS Countries], Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka, 2017, no. 3, pp. 66-72.
Nechkin A. V. Formy pravleniya v stranakh Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv [Forms of Government in the Countries of the Commonwealth of Independent States], Moscow, Norma, 2018, 208 p.
Okusheva R. T. Zakonodatel'nyi protsess v Respublike Kazakhstan i problema yuridicheskoi otvetstvennosti [Legislative Process in the Republic of Kazakhstan and a Problem of Legal Responsibility], Pravo i politika, 2000, no. 4, pp. 26-32.
Shmavonyan G. A. Prezidentskaya vlast' i razdelenie vlastei v poluprezidentskoi respublike: opyt Armenii [Presidential Power and the Separation of Powers in a Semi-Presidential Republic: the Experience of Armenia], Gosudarstvo i pravo, 2000, no. 1, pp. 87-97.
Suvorov V. Institut glavy gosudarstva: yuridicheskaya priroda i polozhenie v sisteme vlasti [An Institute of Head of State: Legal Nature and Position witin the System of Power], Pravo i zhizn', 1998, no. 13, pp. 50-64.
Andrey Nechkin - candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Department of constitutional law, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russia, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: super.nechkin@gmail.com.
Дата поступления в редакцию / Received: 29.03.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 08.06.2018
