CC BY
19исторический ракурс: конституция периода «оттепели»
Коммунизм как социальная утопия и юридическая фикция: проект конституции периода «Оттепели» (1961-1964)*
Андрей Медушевский
Данная статья продолжает анализ конституционных идей и проектов периода «Оттепели» (1961-1964), начатое в предшествующем номере журнала. В статье показана эволюция представлений разработчиков о федерализме, структуре высших органов власти и управления, избирательной системе, а также механизмы работы Конституционной комиссии. Представлены выводы об общем историческом значении этой попытки модернизации коммунизма и причинах неудачи рассматриваемых реформ.
^ Коммунизм; юридическая фикция; правовой конструктивизм; номинальный конституционализм; права человека; политическая система СССР; КПСС; федерализм; правосудие; правовые реформы; бюрократия
Централизация и децентрализация: капкан номинального федерализма
Советская концепция федерализма, являясь номинальной, была при этом внутренне противоречива, поскольку стремилась соединить задачи конструирования единой наднациональной коммунистической общности с решением проблем национального самоопределения. Проект 1964 года, следуя за первыми советскими Конституциями и исходя из идеи будущей всемирной коммунистической федерации, определяет СССР как переходную стадию к ней — «свободный союз свободных наций» (ст. 11), в который «открыт доступ социалистическим государствам, как существующим, так и могущим возникнуть в будущем», поскольку в ходе строительства коммунизма
* Окончание. Начало см.: Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3 (94). С. 143-154.
В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11-01-0038, реализованного в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ в 2012-2013 годах».
создаются культурно-экономические условия для «сближения наций» (ст. 13)1. Выдвигалась утопическая идея о том, что с переходом к коммунизму «будет происходить все большее сближение наций» и в конечном счете их «слияние», результатом которого станет «новая историческая общность людей различных национальностей, имеющих общие характерные черты — советский народ»2. Из этого логически следовал вывод о возможности отказа от федеративного устройства или, во всяком случае, возможности его пересмотра в направлении интеграции — вывод, который и был сделан рядом экспертов.
Однако, в полном противоречии с этой установкой, достижение поставленной цели создания наднациональной общности усматривалось не в интеграционных и ассимиляционных процессах, а в воспроизводстве ленинской концепции федерализма как форме национального самоопределения народов. В основе административно-территориального устройства Союза, согласно данной интерпретации, лежала идея «полного осуществления
советскими нациями своего суверенитета»3. Подкомиссия А. И. Микояна в своих «Предварительных соображениях» по этому вопросу исходит из того, что в действующей Конституции СССР 1936 года «вопросы национальной политики и национально-государственного строительства с принципиальной точки зрения изложены правильно, подтверждены жизнью, и внесение коренных, принципиальных изменений не вызывается необходимостью», а новая Конституция «подтверждает незыблемость принципа равенства, добровольности союза и гарантирует дальнейшее укрепление суверенитета союзных республик и взаимопомощь народов Союза»4.
По сравнению с действовавшей Конституцией подкомиссия пошла значительно дальше в направлении децентрализации, фактически выдвинув юридическую формулу перехода к конфедерации. В соответствии с Программой партии, определявшей СССР как добровольное объединение равноправных и суверенных советских республик, в Конституцию 1964 года вводилось новое положение о союзной республике как «суверенном государстве», со всеми гарантиями этого суверенитета вплоть до права выхода из Союза5. Право на сецессию предлагалось подкрепить большей конституционной защитой — принять формулу первой союзной Конституции 1924 года о невозможности изменения соответствующей статьи без согласия всех республик (по Конституции 1936 года такое изменение было возможно большинством в 2/3 голосов в Верховном Совете) или сделать его абсолютным: «дать новую, более радикальную формулировку, согласно которой статья о праве выхода республик из Союза не подлежит изменению вообще».
Частью этой программы являлась идея экономической и административно-политической децентрализации — «перераспределения компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в сторону расширения прав республик, дальнейшей новой роли республик в государственном и хозяйственном строительстве, укрепления их суверенитета»6. В соответствии с этим каждая союзная республика имеет свой народно-хозяйственный план и государственный бюджет, устанавливает свое административно-территориальное деление, участвует в решении государственных дел СССР через различные формы
представительства в системе высших органов государственной власти и управления, а по вопросам, выходящим за пределы компетенции Союза, союзные республики, будучи суверенными государствами, осуществляют государственную власть самостоятельно7.
Постановка проблемы механизмов разрешения противоречий в области федерализма отражена в предложении «обсудить на Конституционной комиссии, не следует ли для решения вопросов охраны Конституции и на случай возникновения споров Союза с республиками создать Союзный конституционный суд, например, в составе Председателя Верховного суда и председателей Верховных судов союзных республик». Выдвигалась идея о предоставлении союзным республикам права требовать созыва внеочередной сессии ВС СССР, проведения всенародного референдума, отчета о работе высших органов власти СССР перед ВС СССР, подавать обязательные к ответу запросы в соответствующий орган СССР. Предполагалось наделение Верховных Советов и Советов министров союзных республик правом законодательной инициативы, замена существующего порядка назначения прокуроров республик Генеральным прокурором СССР их избранием Верховными Советами республик8. Отношения республик и автономий предполагалось урегулировать по линии бикамерализма, уравняв численность двух палат и сбалансировав представительство союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов в Совете национальностей, а также включив в число членов Президиума ВС СССР представителей всех автономных республик в качестве заместителей Председателей Верховных Советов соответствующих союзных республик9.
Противоречия советского федерализма заключались, во-первых, в расхождении цели (создание новой наднациональной общности) и средств ее достижения (расширение прав союзных республик); во-вторых, в различном конституционно-правовом статусе союзных и автономных республик, поскольку право национального самоопределения в форме суверенитета предоставлялось союзным республикам, но отвергалось для автономных; в-третьих, в асимметричности всей конструкции и эклектичности ее принципов, не позволявших создать правовые механизмы разреше-
ния конфликтов. В Конституционном проекте 1964 года доминирует идея децентрализации — ограничения прав союзного центра с параллельным расширением экономических и политических прав союзных республик, на которые возлагалась основная задача по контролю над автономиями. Общий итогом стала ситуация роста асимметричности конструкции, опасная для единства государства — путь к распаду СССР.
Конструкция высших органов власти: Верховный Совет, Президиум и Правительство
Одним из центральных вопросов дискуссии по проекту стала проблема структуры высших органов власти. Отвергнув принципиально концепцию разделения властей, составители оказались в тупике ленинской догмы «работающего правительства» и связанных с ней доктринальных противоречий. Советы в рамках этой концепции соединяют в себе выгоды парламентаризма и прямой демократии, то есть соединяют и законодательную функцию, и исполнение законов, а при переходе к коммунизму из органов государства превращаются в «самодеятельные органы», руководящие общественными делами без каких бы то ни было политических функций10. Следуя этой логике, Верховный Совет — «не обычный парламент, а как высший представительный орган трудящихся законодательствует перио-дически»11. Парадоксальным образом основная ошибка И. В. Сталина в области государственного строительства усматривалась в том, что он «отошел от ленинской концепции народного представительства, перенес на структуру высших органов государственной власти формально парламентскую систему и порвал с теми принципами построения высших органов государственной власти, которые были обоснованы В. И. Лениным» и встал на путь формального разграничения властей12. Основное внимание разработчики считали нужным сосредоточить именно на реконструкции этих «ленинских норм», видя их воплощение в Конституциях 1918 и 1924 годов13. Составители пошли дальше в направлении соединения властей: если Конституция 1936 года говорит о Верховном Совете лишь как законодательном органе, то проект Конституции 1964 года определяет его как
высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган, выдвигая на первый план полномочия Председателя Президиума, которые он исполняет единолично14.
В качестве шагов в направлении «социалистической законности» предполагалось корректировать систему в трех отношениях: добиться регулярности созыва сессий, увеличения продолжительности их деятельности и четкой фиксации круга рассматриваемых вопросов. Ощущение неэффективности данной формы законодательной работы вело к идее о необходимости иметь другой представительный орган, «осуществляющий в перерывах между сессиями функции высшего органа государственной власти»15 и предложению «конституционно закрепить вопросы, которые входят в исключительную компетенцию ВС СССР и которые не может решить никакой другой подотчетный Верховному Совету орган»16. Наконец, выдвигалось (и было принято в Проекте) расширение круга субъектов законодательной инициативы, правом которой предлагалось наделить не только палаты Верховного Совета, но и республики, правительство и даже общественные организации17. Сомнения в целесообразности этих предложений, высказанные в ходе дискуссии по ним, определялись не столько противоречием их принципу разделения властей, сколько опасениями роста тенденций к «буржуазному парламентаризму» (С. С. Кравчук), отсутствием четкого представления о том, каким органам дать право законодательной инициативы (Б. М. Лазарев), следует ли наделить этим правом общественные организации (А. И. Лукьянов), абсолютной невозможностью отличить правовые нормы от «ненорм» в советском праве, неразграниченностью понятий закона и указа (С. Ф. Кечекьян) и найти путь к системе, в которой «в конце концов исполнение функций управления делами государства перестает быть профессией» (И. С. Самощенко)18.
Сохранял значение вопрос структуры законодательной власти — должна она быть двухпалатной или однопалатной. Диаметрально противоположные позиции по бика-мерализму определялись различием идеологических установок, прежде всего представлениями о темпах сближения наций при переходе к коммунизму. Сам феномен второй палаты (как элемент «буржуазного парла-
ментаризма») связывался исключительно с необходимостью национального представительства19. Бикамерализм как способ решения национальных вопросов казался не нужен, поскольку деятельностью всех организаций страны, в том числе и Верховного Совета, «руководит Коммунистическая партия, которая зорко стоит на страже союза и дружбы народов нашей страны» и полностью обеспечивает «учет особенностей и специфических интересов всех национальностей»20. Серьезный аргумент против бикамерализма состоял в том, что его существование не гарантирует принцип равенства избирательных прав вообще и представительства от различных национальных образований (республик и автономий) в частности21. Сторонники сохранения двухпалатной системы в свою очередь апеллировали к концепции переходного периода и незавершенности национальной интеграции, предполагающей сохранение бикамерализма как временной меры. В этом контексте обсуждались и другие проблемы советского би-камерализма — каковы должны быть численность и состав Палаты Союза и Палаты Национальностей, порядок разрешения конфликтов между палатами (создание согласительной комиссии или вынесение спорного вопроса на референдум) 22, следует ли сохранить право роспуска Верховного Совета за Президиумом или выносить спорные вопросы на народный референдум23.
Все это конструирование было внутренне противоречивым. С одной стороны, разработчики говорят о расширении полномочий Верховного Совета как законодательного института (и компетенции постоянных комиссий его палат), с другой — направляют усилия на расширение делегированных полномочий Президиума, которые юридически и фактически значительно увеличивались. Президиум во главе с его Председателем — оригинальный гибридный институт, выступающий в двух качествах. С одной стороны, он выполняет некоторые функции Верховного Совета в период между его сессиями, с другой — функции главы государства, «коллективного президента»24. Со стремлением институционализировать эту реальность была связана идея создания Государственного Совета — «уменьшенного слепка Верховного Совета»25, наделенного «компетенцией не только высшего органа государственной власти, но и
в определенном объеме высшего органа государственного управления»26, в котором «могла бы быть сосредоточена вся текущая законодательная работа, а также деятельность, связанная с контролем за работой органов управления и других подотчетных органов»27. Образцом служили соответствующие институты стран Восточной Европы где, наряду с представительными учреждениями, возникли аналоги Госсовета — Президиум Республики в Венгрии, Государственные советы в Польше, ГДР, Румынии, названия которых подчеркивали самостоятельный статус этих учреждений. Отказавшись от этой идеи, разработчики пришли к мысли «закрепить в новой Конституции СССР те функции Президиума ВС СССР, которые он фактически осуществляет в настоящее время, указав, что в перерыве между сессиями Президиум Верховного Совета осуществляет полномочия высшего органа государственной власти, кроме тех полномочий, которые составляют исключительную компетенцию ВС СССР»28. Выдвигалась идея включить в Конституцию такой институт, как Бюро Президиума, но она была в конечном счете отвергнута, так как Бюро не избирается непосредственно Верховным Советом и не несет ответственности перед ним, а существование такого высшего органа, по словам П. Туманова, «не является демокра-
тичным»29.
Результатом этих устремлений стала идея своеобразного «парламентского контроля» за деятельностью правительства — наделение Президиума правом «отменять в случае необходимости постановления и распоряжения Правительственного совета СССР» (по Конституции 1936 года такое право было предоставлено Президиуму только в случае расхождения постановлений Правительства с законом»)30. Наиболее смелое нововведение заключалось в предложении главе вновь избранного Правительства представлять Верховному Совету программу деятельности правительства, но оно тут же было отвергнуто как элемент «буржуазного парламентаризма». «В нашем советском обществе, — заявили оппоненты (Титов), — программа деятельности правительства определяется генеральной линией партии, ее программой, ее решениями, общеизвестными народу. Никакой другой программы у советского правительства быть не может. Поэтому правитель-
ству, по нашему мнению, нет необходимости выступать перед Верховным Советом со специальными заявлениями о программе своей деятельности». В качестве паллиатива было предложено закрепить в Конституции «установившуюся в нашей стране за последние годы практику, когда глава вновь избранного правительства выступает перед Верховным Советом с докладом о важнейших проблемах и задачах внутренней и внешней политики Советского государства» 31. Было предложено переименовать Совет Министров в Правительство или Правительственный Совет32, подчеркнув историческое название и «коллегиальность этого органа»33, и отразив итоги хрущевских реформ государственного аппарата — создание Госкомитетов и ликвидацию многих отраслевых министерств, создание экономических административных районов и совнархозов34.
Конституция 1964 года только формально отразила результаты этой дискуссии, зафиксировав, что Совет Министров СССР — Правительство СССР «является высшим исполнительным и распорядительным органом ВНС СССР и отвечает перед ним, а между сессиями — перед его Президиумом (ст. 167). «Ответственность правительства» осталась фикцией.
Формы политического контроля и социальной мобилизации: выборы, самоуправление, институты непосредственной демократии
Пересмотр политической системы с позиций расширения социального контроля над властью и увеличения ее ответственности делал актуальной демократизацию избирательной системы. «При определении системы органов власти Союза ССР, — считали разработчики, — следует предусмотреть расширение народного представительства, повышение роли законодательных органов, уточнение компетенции высших органов власти, тайное голосование при выборах всех ответственных должностных лиц и установление предельных сроков их полномочий, принцип коллективного руководства, введение производственного принципа в государственное управле-ние»35. Местным Советам предлагалось предоставить всю полноту власти на своей территории, право окончательно решать вопро-
сы местного значения, право законодательной инициативы получали центральные органы общесоюзных общественных организаций»36.
Эти общие положения, не выходящие в целом за рамки номинального советского конституционализма, могли, однако, иметь различный смысл, связанный с более или менее широкой их интерпретацией. Ограниченная дискуссия по вопросам избирательной системы, инициированная принятием новой Программы КПСС, выявила стремление юридически зафиксировать определенные процедуры сменяемости власти: закрепить в Конституции принцип постоянного обновления состава всех выборных органов, имея в виду, что одно и то же лицо не может быть избрано более чем на три срока непрерывно, а в исключительных случаях для избрания на новый срок требуется получение квалифицированного большинства голосов при тайном голосовании, закрепить порядок подотчетности и отзыва этих должностных лиц37. «При определении результатов голосования было бы целесообразно установить, что избранным считается кандидат в депутаты, получивший на выборах больше половины голосов всех избирателей, зарегистрированных по данному избирательному округу, а не поданного по округу количества голосов, как это установлено в настоящее время»38. Не стоит говорить, что все эти идеи не получили никакой реализации.
Ключевой проблемой этой дискуссии стал вопрос об экспериментальном допущении альтернативных выборов на уровне низших советов — сельских, поселковых, районных в городах и городских. Препятствие к этому на вышестоящем уровне, однако, усматривалось «в противоречии между возникшими и сложившимися для политической конкуренции нескольких партий парламентскими формами организации представительных учреждений и сущностью социалистического государства, основанного на социально-политическом единстве нашего общества»39. Принципы существующей системы, по мнению экспертов Комиссии, выражали помыслы советских людей в силу их непосредственного участия в подготовке избирательного законодательст-ва40, которое якобы вовсе не препятствует альтернативным выборам. А выдвижение на практике одного кандидата по каждому из-
бирательному округу вызвано исключительно «той высокой ответственностью, которую проявляют коллективы трудящихся при выдвижении кандидатов, широким предварительным обсуждением всех выставляемых по округу кандидатур»41.
Одной из форм оживления политической жизни в контексте конституционной реформы стала апелляция к институтам непосредственной демократии, а именно к референдумам как «гарантиям конституционного характера, предупреждающим и исключающим рецидивы культа личности, злоупотребления властью и нарушения законности»42. Если Конституция 1936 года понимала референдум как «всенародный опрос», то Программа КПСС интерпретировала его как «всенародное голосование»: не являясь конкурентом советов в качестве представительных органов, оно выступает в виде «референдума нового типа», в котором «слиты воедино народное побуждение, общественное мнение и партийная государственная воля»43. Другой формой самоопределения общества должны были стать институты самоуправления — народные собрания, то есть собрания производственных коллективов предприятий, организаций, учреждений, и также собрания граждан по месту жительства, которые вправе «рассматривать проекты законов, решений местных НС-ов и вопросы общегосударственного, республиканского или местного значения, вынесенные на обсуждение граждан» (ст. 123). Третьей формой стимулирования «общественной самодеятельности» выступала «демократизация местных советов», под которой понималось расширение их компетенции, гласности в работе, возрастание роли постоянных комиссий, определение круга должностных лиц, которые должны избираться, а не назначаться44. Было принято новое название советов — «народные советы»45. Тенденция к децентрализации государственного аппарата, намеченная ноябрьским пленумом ЦК КПСС (1962), отразилась в предложениях по изменению организации и порядка деятельности местных советов по производственному принципу (деление их на промышленные и сельские)46. Идея перехода к производственному принципу, получившая противоречивое выражение в Конституции 1964 года, была, однако, объявлена мертворожденной и дезавуирована сразу после па-
дения Хрущева как проведенная без должной подготовки, в атмосфере торопливости, без учета всех ее последствий, в частности невозможности разграничения сферы деятельности партийных и советских органов в промышленной и сельскохозяйственной зонах47.
Общественные ожидания существенно опережали эти ограниченные проектируемые изменения. Реакция населения на проблематику конституционных реформ, как показывают «обзоры предложений граждан», составленные в Редакционной подкомиссии во главе с Ильичевым для высшего руководства, включала лицемерный сервилизм, демонстративную аполитичность и осторожную критику режима48. Наиболее значимыми оказались предложения лиц, не указавших по понятным причинам своих фамилий. В этих письмах не только дается острая критика советского политического режима, но выдвигаются требования отмены цензуры и введения практики «свободной дискуссии в печати»49. «В отдельных письмах, не имеющих подписей их авторов, — сообщается в аналитической записке, — предлагается внести в Конституцию СССР пункты, в которых установить, что всем гражданам СССР гарантируется свобода бесцензурной печати и забастовок, что все граждане имеют право организации политической партии и вступать в любые партии, что обеспечивается свобода каждому гражданину мыслить, как он хочет, и делиться своими мыслями с другими, разрешается борьба идей и борьба мнений», предлагается введение конкурентных выборов — «не переизбирать одних лиц в советы бесконечное число раз» и т. д.50
Острый вопрос соотношения советов и партии спорадически возникал как в серьез -ных, так и в полуиронических рекомендациях по их объединению. Предложение «объединить советские органы с партийными органами» во имя «ускоренного построения коммунизма», фактически подрывавшее легитимирующую основу системы, аргументировалось идеей «обеспечения единства руководства» и одновременно «экономии государственных средств, расходуемых на содержание аппара-та»51. Критика номенклатуры широкими массами носила очень наивный характер и апеллировала то к мифическому «кодексу коммунистической морали», то к введению «присяги на честность» для должностных лиц, при-
чем ее нарушение непременно должно было вести к уголовному преследованию чиновника, которого «постигнет суровая кара советского закона, как жулика и проходимца»52. Судя по всему, простые люди в этот период еще верили в мифологию коммунизма и даже выдвигали идеи внесения коммунизма в название государства и его герб, связывая с ее реализацией защиту своих прав. «Дайте, — восклицал один из них, — народу теперь, когда уже давно построили социализм, побольше прав на его же собственные функции, и он в сто раз быстрей построит коммунизм»53.
Свою историческую заслугу авторы Конституции 1964 года оценили очень высоко: «впервые в истории конституционного творчества, — заявляли они, — фиксируются формы прямого, непосредственного народного правления», а его выражением являются «референдумы нового типа» в ходе которых «всенародному голосованию по законопроектам должно предшествовать их всенародное обсуждение»54. На деле же речь шла об ограниченных нововведениях, призванных реанимировать окостеневшую бюрократическую систему, наметив механизмы преодоления ее растущего отчуждения от населения.
Бюрократия и реформы:
кто и как готовил документы
по проекту конституции 1964 года
Механизм работы над Конституцией 1964 года раскрывается благодаря отлично документированной деятельности центральной подкомиссии Л. И. Брежнева, который являлся в тот период Председателем Президиума ВС СССР. Подкомиссия, в состав которой вошли исключительно партийные чиновники (Н. Байрамов, М. П. Георгадзе, А. А. Епишев, В. М. Кавун, И. С. Кодица, К. Т. Мазуров, А. А. Мюрисеп, С. П. Павлов, Д. С. Полянский, Д. Расулов, В. А. Смирнов, А. Ю. Снеч-кус, В. Н. Титов) была образована «по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций» и действовала на базе аппарата Президиума ВС СССР с привлечением научных работников и ведомств. За период с 1961 по 1964 год подкомиссией было подготовлено 12 вариантов соответствующего раздела Конституции, отражающих порядок обсуждения и принятия решений55.
Состав участников дискуссий включал три основных категории — представителей высшей партийной номенклатуры, аппаратной бюрократии и привлеченных экспертов. Координация всей деятельности подкомиссии возлагалась на особую Рабочую группу Президиума ВС СССР во главе с начальником его секретариата — К. У. Черненко, на которую была возложена задача «разработать задания каждому отделу и звену аппарата, конкретно определить, какие материалы и в какие сроки должен подготовить тот или иной отдел или часть аппарата»56. Основным методом ее деятельности служил регулярный мониторинг дискуссий (в форме совещаний) и рассылка циркулярных писем, адресованных членам подкомиссии Л. И. Брежнева, а также формируемым внутри нее группам экспертов57. Порядок распределения содержательных вопросов внутри Рабочей группы выглядел следующим образом: «1. Верховный Совет, его Президиум и государственное управление (Черненко К. У, Калинычев Ф. И., Ракушин В. А., Николаева Н. А.); 2. Советы и общественные организации (Мандельштам Л. И., Лукьянов А. И.); 3. Постоянные комиссии (Смирнов А. И., Бабухин И. А.); 4. Избирательная система и депутат (Кулик Р. И., Григорьев В. К.). 5. Местные Советы (Туманов П. В., Козлов А. А., Степанов А. Г., Кондра-шов П. Д.); 6. Вопросы формирования, утверждения и исполнения государственного народнохозяйственного плана и государственного бюджета (Левицкий А. М., Фиников С. Г.); 7. Вопросы внешних связей и международных связей ВС СССР (Высотин В. Г., Евгеньев В. В.)»58. Для унификации текстов была образована Редакционная группа в составе Черненко К. У, заведующего Юридическим отделом Секретариата Калиныче-ва Ф. И. и его заместителя Мандельштама Л. И.59 Среди «ученых-юристов», активно привлекавшихся к разработке проекта, в документах фигурируют: Ромашкин П. С. (директор ИГП АН СССР), д. ю. н. Фарбе-ров Н. П., к. ю. н. Коток В. Ф., Шебанов А. Ф., Гайдуков Д. А., Салищева Н. Г., Лазарев Б. М. Некоторые из них, наряду с сотрудниками аппарата (Лукьянов, Ракушин, Калинычев, Кулик), были направлены в санаторий «Снегири», где 11 — 13 апреля 1963 года под председательством К. У Черненко разработали согласованную версию материалов Подкомис-
сии60. 15 апреля того же года состоялась их встреча с Л. И. Брежневым, который «поблагодарил товарищей за добросовестную работу над проектом раздела новой Конституции», однако отказался обсуждать содержательные вопросы и просил «перенести обстоятельный разговор по проекту на следующую встречу, о времени которой будет сообщено заблаго-временно»61.
Обращение к сложным теоретическим вопросам предполагало подключение ведущих идеологических центров, которое практиковалось как для оценки подготовленных материалов, так и разделения ответственности за их идейную «чистоту». Центрами, готовившими предложения, были ИГП АН СССР, Юридический факультет МГУ, Всесоюзный институт юридических наук, ВЮЗИ, Высшая школа КГБ, Высшая школа охраны общественного порядка РСФСР, Военно-политическая академия им. В. И. Ленина, представленные прежде всего их руководителями62. Эти учреждения, включая ВПШ при ЦК КПСС, давали заключения несколько раз63. Была подготовлена сводная «Справка о предложениях, поступивших от научных учреждений и ведомств в связи с подготовкой проекта новой конституции по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций» (январь 1964 года), а все предложения «сгруппированы применительно к подразделам материалов, ранее рассылавшихся членам подкомиссии»64.
Основные этапы работы Подкомиссии Л. И. Брежнева укладываются в три этапа, которые раскрывают смену руководящих установок. На первом этапе (1961-1962), по завершении систематизации материалов о деятельности советов и общественных организаций исходя «из ныне действующей их структуры», стала ясна их теоретическая непригодность, заставившая Л. И. Брежнева 10 августа 1962 года сформулировать неопределенный призыв «попытаться вникнуть в вопросы перспектив работы Советов, путей и форм этого развития. Словом, как видите, есть над чем подумать по этому вопросу»65. Второй этап работы подкомиссии был связан с итогами ноябрьского Пленума ЦК КПСС 1962 года, неожиданно выдвинувшего новую концепцию структуры государственного управления - укрупнение регионов и изменение принципов руководства народ-
ным хозяйством. На этом этапе позиция Л. И. Брежнева была явно выжидательной, особенно с учетом растущего неприятия партийной олигархией результатов Пленума. «Все это, - демонстративно заявил он, - я даже еще и не осмыслил, как и, наверное, другие товарищи». «Должен сказать, — объяснял Брежнев на заседании Конституционной подкомиссии 24 ноября 1962 года, — что к этому материалу я, что называется, и пальца не приложил: я читал его, будучи в отпуске, а затем обстоятельства сложились так, — тут кубинские дела отнимают у нас очень много времени, — что я ничего по этим материалам не делал»66. Третий этап связан с учетом решений июньского Пленума ЦК КПСС
1963 года и начавшейся подготовкой свержения Хрущева. В этот период Л. И. Брежнев уже вполне четко дал понять нежелательность каких-либо принципиальных изменений в Конституции. «В Конституции, — говорил он на совещании 11 января 1963 года, — должны быть записаны общие принципы. Она должна давать Правительству возможность гибко, учитывая потребности развития экономики страны, перестроить органы управления. Эта перестройка будет происходить в рамках Конституции, на основе общих принципов, отражающих растущую мощь Советского государства. Но она не будет требовать внесения каждый раз изменений в Конституцию. Конституция — Основной закон, ее нельзя менять на каждой сессии»67. В конечном счете Л. И. Брежнев окончательно самоустранился от этой работы. «На протяжении этого года, — отметил он 8 июня 1964 года, — мы внимательно следили за деятельностью Советов, следили за выступлениями Н. С. Хрущева, и в той части, в какой это касалось вопросов нашей Подкомиссии, внесли коррективы в свой материал. Поэтому, если говорить обо мне, то я уже исчерпался — я ничего в данное время не могу добавить к этому материалу»68.
Окончательный, двенадцатый вариант материалов к проекту Конституции по вопросам государственного управления деятельности Советов и общественных организаций был представлен Л. И. Брежневу 12 февраля
1964 года. Одновременно были представлены текст и объяснительная записка на имя Председателя Конституционной комиссии. 8 июня 1964 года в Кремле под председательством
Л. И. Брежнева состоялось заседание подкомиссии с подведением итогов этой работы69. Позиция подкомиссии имела выраженный консервативный характер: «Мы исходим из того, что нынешняя конституция не обязательно должна меняться на сто процентов, к этому нет никаких оснований»70. 10 июня 1964 года проект, выработанный Подкомиссией, и докладная записка к нему были направлены Председателю Конституционной комиссии71.
На заключительном этапе материалы всех подкомиссий и отчеты об их работе были направлены Н. С. Хрущеву72, а их обсуждение состоялось 16 июля 1964 года73. По итогам сведения этих материалов окончательный проект Конституции «строящегося коммунизма» был готов в августе-сентябре 1964 года. Однако дальнейшее его обсуждение было остановлено свержением Н. С. Хрущева на октябрьском пленуме 1964 года и приходом к власти Л. И. Брежнева, отложившего вопрос о Конституции в долгий ящик.
Причины провала конституционной реформы Н. С. Хрущева
Главная особенность несостоявшейся Конституции 1964 года заключается в стремлении юридически оформить и кодифицировать идеологические изменения периода «Оттепели». Эти изменения, связанные с ограниченной демократизацией однопартийного режима без отказа от его фундаментальных основ, нуждались в легитимации и правовом выражении. Выход был найден в идее возврата к истокам коммунистической идеологии, так называемым «ленинским нормам», представленным якобы в первых советских конституциях, но искаженным и утраченным будто бы в период сталинизма. Данная уникальная попытка юридически зафиксировать коммунистическую утопию определила основное противоречие Конституции Н. С. Хрущева, но одновременно и интерес обращения к ней с позиций методологии когнитивного конституционализма.
Прежде всего, сама попытка конституци-онализировать утопию выявила фундаментальное противоречие идеологии и права. В отличие от религиозного мифа теократических государств, коммунистический миф имел существенную специфику: он постулировал
себя как рациональную светскую идеологию — научный вывод, подтвержденный анализом социальных закономерностей и раскрывающий не только прошлое, но и будущее человечества. Данный миф предполагал не только веру, но и претендовал на знание общественных законов, а следовательно, возможность направленного социального конструирования через соответствующую политику права. Этим объясняется сочетание неопределенных идеологических постулатов и строгих юридических норм, призванных обеспечить их функционирование в переходный период.
Конституция 1964 года доводит до логического конца противоречия всех конституций советского типа: приоритет идеологии над правом; стремление к точному определению стадии развития общества; использование экономических и социологических понятий в качестве правовых; соединение прав и обязанностей (условный характер первых и безусловный — вторых); своеобразие их гарантий (материальными, а не формальными факторами); избирательный характер защиты прав (в рамках «классовой теории»); отрицание разделения властей в рамках доморощенной «советской демократии», особенности контроля конституционности законов, который в основе имеет идеологический, а не судебный характер. Поскольку гарантом Конституции выступает партия (точнее — Политбюро), то этим закладывается общая трактовка права и его цели в номинальном советском конституционализме.
Принятие коммунизма как юридической фикции обусловило противоречивую поста -новку содержательных вопросов Конституционной комиссии и иерархию их рассмотрения: что такое коммунизм как политико-правовая система, что такое общенародное государство и каков должен быть юридический переход к нему; что представляет собой так называемая «советская демократия» и до какой степени вообще советская система может рассматриваться как институциональная основа трансформации общества. Доведя принцип идеократии до высшей точки, Конституция 1964 года исходила, однако, из необходимости позитивации идеологических постулатов в нормах, регулирующих отношения общества и государства, советов и партии, структуры высших органов государственной власти и
управления. Парадоксальным образом данная Конституция формально пошла даже дальше, чем номинальная сталинская, в отказе от принципов федерализма, разделения властей и определения их взаимного контроля, настаивая на единстве законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках ленинского фетиша «работающего правительства».
Этим объясняются центральные противоречия конституционного проекта: между концепцией советской наднациональной общности и движением в направлении конфедера-лизма и децентрализации по национальному признаку; между представлением о значении законодательной власти Верховного Совета и стремлением свести ее на нет путем расширения полномочий Президиума Верховного Совета, а также отказа от элементарных механизмов ответственности правительства; наконец, между представлением о полноценном характере советской системы и тезисом об усилении власти партии при переходе к коммунизму. Центральная проблема, которую так и не смогли разрешить разработчики — рациональное юридическое определение КПСС, а также ее место в политико-правовой системе. В результате остался нерешенным вопрос о том, до какой степени партийный абсолютизм может быть ограничен конституционными нормами, до какой степени партийные институты власти подлежат социальному, правовому и судебному контролю.
Осознание невозможности добиться содержательного разрешения этих противоречий вело к когнитивному тупику и стремлению вообще отказаться от изменения сталинской Конституции, рассматривавшейся бюрократией как адекватное решение проблемы с позиций политического «реализма». Причины провала конституционной реформы 1964 года делятся на общие и частные. В числе первых следует выделить невозможность конституционализировать утопию (стремление фиксировать то, что должно быть, а не то, что есть — программу, а не реальность); несоответствие идеологических постулатов и советских норм позитивного права; невозможность согласования правовых норм номинального конституционализма и реальности неправового государства. Вторые определяются сопротивлением десталинизации — внутренним аппаратным конфликтом, при-
ведшим к дворцовому перевороту как механизму внутренней корректировки системы. Эта эволюция умонастроений консервативной бюрократии, ускоренная хаотичными реформами Н. С. Хрущева в экономике и государственном управлении, закладывала, как это хорошо видно на материалах подкомиссии Л. И. Брежнева, основу торможения институциональных реформ и последующей «конституционной контрреформы» 1977 года.
Попытка подготовки новой конституции в период правления Н. С. Хрущева имела три важных исторических следствия: во-первых, она создала привлекательный ретроспективный миф о том, что в период десталинизации была предпринята попытка отказаться от однопартийной диктатуры — факт, не подтверждающийся имеющимися источниками; во-вторых, она создала некоторые иллюзорные стереотипы, связанные с представлением о возможности реформирования советского федерализма и политической системы путем «возвращения» власти от партии к советам, которые во многом определили стратегию и срывы горбачевской перестройки; в-третьих, она выдвинула группу юристов-чиновников, допускавших возможность правовой трансформации сталинизма и «конституционализа-ции» КПСС.
В целом разработка Конституции 1964 года — это чрезвычайно оригинальная попытка юридического определения идеологического мифа. Она прекрасно показала, что коммунизм как квазирелигиозный предрассудок не поддается правовому определению и должен перейти в область исторических преданий или, используя выражение Ф. Энгельса, занять свое достойное место в музее первобытной культуры рядом с каменным топором и ручной прялкой.
Медушевский Андрей Николаевич - ординарный профессор НИУ «Высшая школа экономики».
amedushevsky@mail.ru
1 Проект: Конституция СССР. Основной закон (август—сентябрь 1964 г.) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 109—219.
2 Материалы к проекту Конституции СССР по вопросам государственного управления, деятель-
ности Советов и общественных организаций за подписью председателя подкомиссии Брежнева от 8 июня 1964 г. // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 27. Л. 156.
3 Лепешкин А.И. Административно-территориальное устройство Союза ССР и пути его дальнейшего совершенствования. М., 1961. С. 3.
4 Материалы к проекту Конституции СССР по вопросам национальной политики и национально-государственного строительства (Председатель подкомиссии Микоян А. И., 15 июня 1964 г.). Предварительные соображения // Оп. 131. Д. 27. Л. 229-230.
5 Объяснительная записка к проекту Конституции //Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 214-218.
6 Краткая справка «К вопросу об обновлении текста Конституции СССР (Ф. Калинычев) (27.03.61) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 5.
7 Записка Юридического отдела (Калинычев) «К вопросу о разработке и принятии нового текста Конституции СССР» (от 14.11.61) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 28.
8 Материалы к проекту Конституции СССР подкомиссии А. И. Микояна // Оп. 131. Д. 27. Л. 232-234.
9 Из протокола заседания рабочей группы Конституционной комиссии по национально-политическому и национально-государственному строительству от 11 июля 1964 г. Предложение Нуриева З. Н. и Тока С. К. // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 58. Л. 3.
10 Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961. С. 9, 31-32.
11 Калинычев Ф. И., Кравцов Б. П. Власть народа. М., 1962. С. 49.
12 Некоторые вопросы Конституции 1936 г. в свете культа личности И. В. Сталина. Справка Л. Мандельштама (21.10.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 2. Л. 76.
13 См. справку: В. И. Ленин - создатель первых советских конституций // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 3. Л. 98-142. См. также: Л. 143-174.
14 Объяснительная записка к проекту Конституции // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 209, 211.
15 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 30-31.
16 Справка об итогах деятельности Верховного Совета СССР и некоторых вопросах работы Советов депутатов трудящихся // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 187.
17 Первый вариант предложений к проекту новой Конституции СССР по вопросам государственного управления и деятельности Советов и об-
щественных организаций // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 7. Л. 157.
18 Стенограмма совещания по обсуждению материалов к проекту новой Конституции СССР (27.03.63) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 19. Л. 4-26.
19 Григорьев В.К. Порядок организации и проведения выборов в Верховный Совет СССР. М., 1966. С. 7.
20 Записка В. А. Голикова «О некоторых вопросах, связанных с разработкой проекта новой Конституции СССР» // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 7. Л. 1.
21 Записка отдела по вопросам работы Советов (П. Туманов) на имя Брежнева по вопросу о двухпалатной структуре Верховного органа власти СССР и порядка избрания Совета национальностей (23.08.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 10. Л. 136-140.
22 Стенограмма совещания у тов. Георгадзе (01.03.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 8. Л. 215, 227.
23 Сравнительный текст проекта новой Конституции // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 7. Л. 156.
24 Калинычев Ф.И. Президиум Верховного Совета СССР. М., 1969. С. 29.
25 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 31.
26 Объяснительная записка на имя тов. Брежнева к материалам подкомиссии // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 25. Л. 150.
27 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 32.
28 Справка об итогах деятельности Верховного Совета СССР и некоторых вопросах работы Советов депутатов трудящихся // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 190.
29 Замечания П. Туманова по материалам к проекту Конституции (22.04.63) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 21. Л. 65.
30 Справка по второму варианту Материалов к проекту новой конституции СССР по вопросам «государственного управления, деятельности советов и общественных организаций» (от 13.10.62) (Алаторцев, Мандельштам, Лукьянов, Николаева) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 11. Л. 212.
31 Замечания членов подкомиссии Брежнева к пятому варианту раздела проекта новой Конституции (тт. Епишева, Титова, Расулова, Кодицы, Байрамова, Снечкуса, Мюрисепа) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 17. Л. 1-27.
32 Материалы к проекту Конституции СССР по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций за подписью председателя подкомиссии Брежнева от 8 июня 1964 г. // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 27. Л. 147.
33 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 5. Л. 45-48.
34 Записка «Высшие органы государственной власти СССР» (03.07.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 5. Л. 43.
35 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 72.
36 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 73.
37 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 27.
38 Справка о вопросах, возникающих в связи с требованиями проекта Программы КПСС по вопросам, связанным с внесением изменений в Конституцию СССР по избирательной системе от 02.10.61 (от тов. Лукьянова) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 13.
39 О совершенствовании избирательной системы и методов формирования представительных органов власти // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 42. Л. 181 — 184.
40 Туманов П.В. Порядок организации и проведения выборов. М., 1962. С. 3—8.
41 Григорьев В. Выборы в местные советы депутатов трудящихся. М.,1969. С. 37.
42 Записка П. Туманова (зав. Отделом по вопросам работы Советов) Брежневу «К вопросу о всенародном голосовании (справка составлена В. Григорьевым — старшим консультантом Отдела по вопросам работы Советов) (25.04.63) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 21. Л. 67—96.
43 Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 9, 124.
44 Вопросы к разработке материалов к разделу «Местные органы государственной власти» проекта новой Конституции СССР // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 8. Л. 4.
45 Объяснительная записка к представленному проекту Конституции СССР // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 42. Л. 61—62.
46 Письмо П. Туманова на имя тов. Брежнева с предложениями по изменению порядка организации и деятельности местных советов в связи с решениями Ноябрьского Пленума ЦК КПСС // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 16. Л. 185.
47 См.: Верность ленинским организационным принципам // Правда. 1964. 18 ноября. См. также: Местные советы на современном этапе. М., 1965. С. 21 — 22.
48 Справки и обзоры по письмам граждан в связи с разработкой проекта новой Конституции СССР (1961 — 1963) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 43.
49 Письма граждан с предложениями к проекту Конституции СССР (анонимные
Оп. 131. Д. 345. Л. 103.
50 Обзоры Редакционной подкомиссии // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 43. Л. 23, 26—31.
51 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 43. Л. 137.Л. 167; Д. 46. Л. 9.
52 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 43. Л. 200.
53 Справки на имя тов. Брежнева Л. И., подготовленные Юридическим отделом о предложениях граждан, поступающих в связи с подготовкой новой Конституции СССР // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 45. Л. 24.
54 Объяснительная записка к проекту Конституции // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 195—196.
55 Справка А. Лукьянова по подготовке материалов по проекту новой Конституции (июнь 1962 — июнь 1964) от 08.08.64 // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 86—107.
56 Записка (копия) Отдела по вопросам работы Советов (П. Туманов) на имя тов. Брежнева Л. И. по подготовке отдельных вопросов, связанных с разработкой Конституции СССР
(04.01.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 74 — 75.
57 Копия сопроводительного письма К. Черненко членам Конституционной комиссии и составу подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 241—242.
58 Распределение вопросов в рабочей группе по подготовке Конституции. Раздел: государственное управление, деятельность советов и общественных организаций // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 8. Предварительные материалы к Конституции СССР (1961—63). Л. 1.
59 Предложения на имя тов. Черненко К. У. о порядке подготовки материалов по конституционным вопросам от 28.VII.1961 [Записка за подписью Л. Мандельштама] // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 9.
60 Замечания ученых юристов (Н. Фарберов, Ф. Калинычев, А. Шебанов, В. Коток, Д. Гайдуков) к материалам к проекту новой Конституции СССР во время их работы в «Снигирях» (04.63) //Ф. 7523. Оп. 131. Д. 20. Л. 1—228.
61 Запись беседы тов. Л. И. Брежнева с группой ученых-юристов, привлекавшихся к работе над проектом раздела новой Конституции СССР
(15.04.63) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 21. Л. 1—48.
62 Справка о совещании у т. Георгадзе по поводу представленных научными учреждениями материалов (15.08.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 10. Л. 60—61.
63 Тексты проектов изменений к 5-му варианту материалов представили: ВЮЗИ, Всесоюзный институт юридических наук, Высшая политическая академия, Юрфак МГУ, ВПШ при ЦК КПСС, Высшая школа КГБ, Высшая школа МВД // Ф. 7523.Оп. 131. Д. 16. Л. 1—50.
64 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 17. Л. 94—172.
65 Замечания тов. Л. И. Брежнева к материалам раздела проекта новой Конституции, переданные по «ВЧ» тов. Черненко К. У. 10 августа 1962 года // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 10. Л. 57.
66 Стенограмма заседания Конституционной подкомиссии (24.11.62) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 16. Л. 177—179.
67 Запись совещания по вопросам подготовки материалов к проекту новой Конституции (11.01.63) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 17. Л. 74.
68 Стенограмма заседания (08.06.64) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 26. Л. 79.
69 Копия окончательного текста проекта раздела к докладной записке, подписанной членами подкомиссии (08.06.64) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 26. Л. 99—209.
70 Стенограмма заседания (08.06.64.) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 26. Л. 80.
71 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 103.
72 Ф. 7523. Оп. 131. Д. 27.
73 См.: Извещение о заседании Конституционной комиссии 16 июля 1964 г. // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 108.
