CC BY-NC-ND
316
Профилактика правонарушений несовершеннолетних
В.А. Мишота
КОМИССИИ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ КАК СУБЪЕКТ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ БЕЗНАДЗОРНОСТИ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Статья посвящена одному из приоритетных направлений государственной политики в настоящее время - системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Особое место среди субъектов профилактики занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, являясь головным органом, на который возложена важнейшая задача по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики, что позволяет рассматривать их как ключевое звено в механизме комплексной защиты интересов ребенка.
Ключевые слова: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, профилактика преступности несовершеннолетних, субъекты системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защита интересов ребенка, индивидуальная профилактическая работа.
В рамках построения правового социального государства проблема правонарушений несовершеннолетних стоит достаточно остро. Как известно, состояние преступности несовершеннолетних в настоящее время определяет основные характеристики всей преступности в будущем. Поэтому важное значение приобретает формирование и функционирование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
© Мишота В.А., 2015
несовершеннолетних» под профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних понимает систему социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.
Профилактика подростковой преступности осуществляется, в первую очередь, в отношении следующих категорий несовершеннолетних.
1. Несовершеннолетние, совершившие общественно опасные деяния (преступления) или иные антиобщественные действия. В отношении данной категории несовершеннолетних индивидуальная профилактическая работа проводится преимущественно в целях социальной реабилитации, предупреждения рецидива антиобщественного поведения, а также недопущения криминогенного влияния данных лиц на других несовершеннолетних.
2. Несовершеннолетние, которые находятся под непосредственным воздействием криминогенных факторов социальной среды. Целями предупредительного воздействия в отношении этой категории лиц является нейтрализация непосредственного действия криминогенных факторов социально опасного положения.
К первой категории несовершеннолетних относятся:
1. Осужденные условно, к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы.
2. Осужденные за совершение преступления небольшой или средней тяжести и освобожденные судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия.
3. Освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшиеся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, если они в период пребывания в указанных учреждениях допускали нарушения режима, совершали противоправные деяния и (или) после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении и (или) нуждаются в социальной помощи и (или) реабилитации.
4. Получившие отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора.
5. Условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания, освобожденные от наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием.
6. Обвиняемые или подозреваемые в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу.
7. Совершившие общественно опасное деяние и не подлежащие уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность, или вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством.
8. Освобожденные от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия.
9. Совершившие правонарушение, повлекшее применение меры административного наказания.
10. Совершившие правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность.
11. Употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества, алкогольную и спиртосодержащую продукцию.
Ко второй категории относятся несовершеннолетние, находящиеся в трудной жизненной ситуации:
1. Безнадзорные (т. е. лица, контроль за поведением которых отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц) или беспризорные (безнадзорные, не имеющие места жительства и (или) места пребывания).
2. Занимающиеся бродяжничеством или попрошайничеством.
3. Содержащиеся в социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних, социальных приютах, центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных и других учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и (или) реабилитации.
Необходимо отметить, что перечисленными лицами круг субъектов, в отношении которых осуществляется профилактика, не исчерпывается. Так, в частности, субъекты системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят предупредительную работу в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или)
содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
Закон допускает также проведение профилактической работы с иными лицами в случае необходимости предупреждения правонарушений либо для оказания социальной помощи и (или) реабилитации несовершеннолетних.
Предупреждение преступлений и иных правонарушений несовершеннолетних осуществляется достаточно широким кругом субъектов.
Эти субъекты по их месту и роли в предупредительной деятельности принято классифицировать на три группы:
1. Субъекты общей профилактики. К ним относятся государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, общественные организации и т. д., деятельность которых направлена на позитивное развитие общественных отношений, совершенствование социальных институтов, устранение социально-экономических, политических и иных кризисных явлений. Для этих субъектов борьба с преступностью в целом и предупреждение преступлений несовершеннолетних не составляет специальной функции, однако их деятельность прямо или косвенно направлена на нейтрализацию криминогенных факторов социальной среды.
2. Неспециализированные субъекты. Данная группа субъектов, не являющихся правоохранительными органами, осуществляет профилактику правонарушений несовершеннолетних (в том числе индивидуальную) в связи с иными возложенными на них функциями в социальной сфере. К данной группе субъектов в первую очередь необходимо отнести отраслевые органы государственной власти (образования, здравоохранения, занятости).
3. Специализированные субъекты предупредительной деятельности. Субъекты данной группы осуществляют правоохранительные функции и имеют предупреждение преступлений (в том числе преступлений несовершеннолетних) в качестве приоритетных задач.
Компетенция каждого из субъектов профилактики определена законом и вытекает из их функций в соответствующей сфере общественной жизни.
Особое место среди субъектов профилактики занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН). Именно КДН - головной орган, на который возложена важнейшая задача «по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несо-вершеннолетних»1, что позволяет рассматривать их как ключевое звено в механизме комплексной защиты интересов ребенка.
Следует отметить, что данный орган в России осуществляет свою деятельность в течение длительного времени. Первые комиссии начали свою работу в 1918 г. в соответствии с Декретом СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних»2. Данный акт впервые провозгласил принцип, что «не столько карательными, сколько воспитательными мерами можно исправить ребенка или подростка, вступившего на путь правонару-шений»3. Особо примечательно, что подобных учреждений до этого не было ни в одной стране мира.
В дальнейшем правовой статус комиссий подвергался определенным изменениям и дополнениям на основе вновь принимаемых законодательных актов. С прекращением существования СССР и образованием Российской Федерации неизбежно встал вопрос о преемственности в системе государственных органов, в том числе и в сфере предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Большое значение в решении этой задачи сыграл Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»4, подтверждающий правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних при главах исполнительной власти, и на эти комиссии возложены функции по взаимодействию всех государственных органов и общественности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав5.
Однако только принятие в 1999 г. Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» способствовало правовому регулированию в России деятельности комиссий по делам несовершеннолетних. Реализация Закона явилась важным шагом в укреплении положения КДН. Ввиду коренных социально-экономических и политических преобразований к концу 90-х годов деятельность многих комиссий на местах фактически была прекращена, так как отсутствовала соответствующая времени законодательная база. На тот момент деятельность комиссий регламентировалась устаревшим Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.6
Данный Закон закрепил основные базовые понятия, которые были связаны с порядком образования, структурой, а также полномочиями комиссий. Вместе с тем он в полной мере не разрешил всех проблемных вопросов, связанных с деятельностью КДН. В частности, в нем не была закреплена трехуровневая система, включающая межведомственную комиссию по делам несовершеннолетних при
Правительстве РФ; комиссии при органах исполнительной власти субъектов Федерации; а также такие комиссии при органах местного самоуправления. Данный Закон предусматривал функционирование комиссий только при органах местного самоуправления.
Позднее в Федеральный закон № 120-ФЗ от 24 июня 1999 г. был внесен ряд последовательных изменений, однако не было предложено новой процедуры формирования комиссий. Вместе с тем следует отметить, что в Кодексе РФ об административных правонарушениях говорится о трех видах комиссий по делам несовершеннолетних муниципального уровня: районных, городских и районных в городах. Они функционируют соответственно при районных, городских, районных в городах администрациях, которые являются исполнительными органами местного самоуправления. Поэтому, как свидетельствует вышеизложенное, в настоящее время отсутствует четкая регламентация правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних, не определен порядок координации и взаимодействия в системе комиссий на федеральном и региональном уровнях, что не способствует их эффективной деятельности.
Масштабность профилактических мероприятий организационного характера указывает на необходимость жесткой организации системы КДН всех уровней власти. Каждый элемент этой системы имеет задачи и функции, направленные на реализацию возможности эффективно воздействовать на личность несовершеннолетнего, его родителей и других законных представителей, причины и условия, способствующие противоправному поведению несовершеннолетних.
Деятельность комиссий носит не только организационный, но и правовой характер, который выражается в праве принимать постановления, обязательные для исполнения. Являясь государственными органами, КДН по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности. Почти все лица, входящие в состав комиссий, - представители государственных органов и общественных организаций - осуществляют свои обязанности безвозмездно. Одни выполняют их в силу своего должностного положения, являясь представителями государственных органов или учреждений, другие работают на общественных началах, представляя общественные организации и широкие слои граждан.
Также следует отметить, что комиссии по делам несовершеннолетних являются своеобразным аналогом институтов ювенальной юстиции, которые широко распространены во многих развитых зарубежных странах, так как они выполняют задачи, направленные на получение быстрого и реального результата по профилактике
правонарушений несовершеннолетних. Как видится, работы комиссий на постоянной основе и возглавление их заместителями глав администраций субъектов РФ, муниципальных образований, а также освобождение заместителей председателей комиссий от других обязанностей способствовало их эффективности.
Таким образом, в настоящее время в действующих нормативных правовых актах существует ряд противоречий и коллизий, касающихся деятельности КДН. Поэтому перед законодателем стоит неотложная и актуальная задача разработки современной законодательной базы, последовательно закрепляющей организационные и практические аспекты деятельности КДН в рамках целостной системы органов и учреждений, специализирующихся на охране интересов и борьбы с правонарушениями несовершеннолетних.
Примечания
См.: ст. 11, п. 3 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изм. от 29.06.2004) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних» // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 16.
Цит. по: Грибоедов А.С., Биргер С.М. Справочник по вопросам социально-правовой охраны несовершеннолетних и детской дефективности. М.: Госиздат, 1924. С. 16.
См.: Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 37. Ст. 3449.
См.: Ростовская Т.К. Аналитическая записка по развитию ювенальной юстиции в Российской Федерации: Развитие системы ювенальной юстиции в Российской Федерации: Аналитический материал. М.: Министерство образования и науки РФ; Департамент молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей, 2006. С. 37.
См.: Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних. Утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (с изм. от 25.02.1993) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536.
3
4
5
6
