CC BY
35
Социально-политические науки
2'2016
10. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
10.1. КОЛЛИЗИОННОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОГО
ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
Чудаев Борис Павлович, магистрант юридического факультета, кафедра частного права Место работы: АО «ЦентрАтом» Место учебы: РГГУ
Аннотация
Цели исследования. Настоящая статья посвящена юридической природе государственной корпорации как специфического участника гражданско-правовых отношений, особенностей ее правосубъектности и организационно-правовой формы в современных условиях. Цели данной работы - это решение практических прикладных проблем противоречивости правового статуса государственных корпораций в России, а также разрешение научной проблемы места новой теоретической категории «государственная корпорация» в ряду категорий российской юридической науки в сфере исследований корпоративных отношений и частного права.
Методология. Указанные проблемы рассматриваются исходя из специфических целей деятельности государственных корпорации и научных мнений ученых относительно данного субъекта российского гражданского права. Анализ и последующий синтез знаний о правовом регулировании государственных корпораций в российском гражданском праве осуществляется с помощью таких исследовательских методов и подходов социальных наук как: дедуктивный, нарративный, компаративистский, герменевтический и др.
Выводы. Основные выводы исследования представляют собой возможные способы разрешения юридических коллизий в современном российском праве путем унификации регулирования статуса и деятельности государственных корпораций как субъектов гражданского права.
Рамки исследования/возможность последующего использования результатов работы. Результаты данного исследования в дальнейшем могут быть использованы для развития научного теоретического инструментария юридической науки и углубления познаний о феномене государственной корпорации в области гражданского права и корпоративных отношений в России и международной практике.
Практическое значение. Результаты настоящего исследования могут быть применены в правотворческой, правоприменительной, контрольной и иной деятельности органов государства для совершенствования законов и практики применения гражданского права, а также могут применяться в образовательном процессе юридических университетов для формирования профессиональных знаний и навыков.
Ключевые слова: гражданское право, юридическое лицо, некоммерческая организация, государственная корпорация.
INCONSISTENCY OF THE ELEMENTS OF LEGAL STATUS OF STATE CORPORATION AS SUBJECT OF THE RUSSIAN CIVIL LAW
Chudayev Boris P., undergraduate of law department, department of private law
Place of employment: JSC Tsentratom
Study place: Russian State University for the Humanities
Abstract
Aims of research. This article is concerned with legal nature, special aspects of legal personality and legal form of organization of the state corporation as specific subject in Russian civil law under modern conditions. The aims of this article are a solution of practical applied problem of legal regulation of status of the state corporations in Russia, and also the solution of scientific problems of new theoretical category "state corporation" in categorial system of Russian jurisprudence in the sphere of researches of the corporate relations and private law.
Methodology. The problems are considered by specific targets of the state corporation functions and scientific opinions of theoreticians and practices civil law scholar. Analysis and subsequent synthesis of knowledge about legal regulation of state corporations in Russian civil law with using research methods and approaches of social sciences: deductive statistical, narrative, comparative, hermeneutical etc.
Conclusions. The main conclusions of this research represent possible ways of permission of legal collisions in modern Russian civil law by unification of legal regulation of the status and activity of state corporations. This article is concerned with legal nature, special aspects of legal personality and legal form of organization of the state corporation as specific subject in Russian civil law.
Чудаев Б. П.
КОЛЛИЗИОННОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
Framework research/a possibility of the subsequent use of results of work. Results of the this research can be used further for development of scientific theoretical tools of jurisprudence and deepening of knowledge about a phenomenon of the state corporation in the sphere of civil law and the corporate relations in Russia and the national and international legal practice.
Practical value. Results of the this research can be applied in law-making, law-enforcement, control and other activity of bodies of the state for improvement of laws and practice of application of civil law, and also can be applied in educational process of legal universities to formation of professional knowledge and skills of students.
Social consequences. The investigation's impacts would allow the division to achieve its educational, academic and awareness goals within Russian higher legal education as well as state legal policy in general.
Target group. It will give an opportunity to transmit the new legal knowledge widely: to institutions, academics, policy makers, civil servants, organises civil society and the general public at large.
Keywords: civil law, legal entity, non-profit organization, state corporation.
Современному российскому гражданскому праву с относительно недавних пор известна такая организационно-правовая форма государственной некоммерческой организации как государственная корпорация. Федеральным законом от 8 июля 1999 г. №140-ФЗ в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» была внесена ст. 7.1., закрепляющей основные положения об этом новом субъекте гражданского права. Несмотря на то, что практике применения соответствующих норм уже более 15 лет, дискуссии по вопросам, так или иначе, связанным с правовым статусом государственных корпораций, не стихают как среди специалистов-практиков, так и ученых-цивилистов.
Многие авторы отмечают, что применение термина «корпорация» осуществлено в данном случае в противоречии с устоявшимся правовым смыслом данной конструкции. И.В. Елисеев полагает, что законодатель применил термин «корпорация» как синоним понятия «организация», так сказать, для «солидности» [2, С.209]. Действительно, имеющиеся в юридической науке определения понятия «корпорация», содержат указание на такой её первоочередной признак, как наличие членства [3, С.11-15]. При этом воля такой организации определяется интересами входящих в ее состав участников. Принимая во внимание тот факт, что государственная корпорация, является организацией, не имеющей членства, следует отметить, что данный субъект гражданского права не может рассматриваться как классическая корпорация в том пониманием, которое сложилось в юридической науке.
Кроме того, в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, указывается, что государственные корпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности (п.7.3.1).
Одной из отличительных особенностей статуса данного субъекта состоит в том, что в соответствии с п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [9] государственные корпорации учреждаются Российской Федерацией на основании имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, а учредительным актом является соответствующий федеральный закон.
Публичный интерес - это интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития. Таким образом, важнейшее значение для характеристики государственных корпораций имеют социальные, управленческие или иные общественно
полезные цели, ради которых они учреждаются. Для этих целей в Российской Федерации были учреждены следующие государственные корпорации:
- Агентство по страхованию вкладов (Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»);
- Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Федеральный закон от 17 мая 2007 г. №82-ФЗ);
- Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон от 21 июля 2007 г. №185-ФЗ);
- Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. №270-ФЗ);
- Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. №317-ФЗ);
- Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. №215-ФЗ).
Как свидетельствует анализ указанных законов, государственные корпорации были созданы в тех сферах, которые являются государственно значимыми. В этой связи они наделяются государством управленческими функциями, которые по своей сути имеют публично-правовой характер. Следует отметить, что для государственных корпораций характерно отсутствие возможности изменять цели их деятельности, кроме как путем внесения изменений в федеральные законы. Специфика целей деятельности отличает такие корпорации от других некоммерческих организаций, функционирование которых также хотя и направлено на реализацию общественно полезных целей, которые, однако, не являются общегосударственными по своему масштабу и не связаны с публично-властными функциями. Вместе с тем, в отличие от органов государственной власти госкорпорации имеют достаточно широкие возможности участия в гражданско-правовых отношениях. В юридической науке высказана позиция о необходимости более четкой конкретизации целей создания государственных корпораций для повышения определенности их правового статуса. А.Я. Курбатов, отмечая широту в целей создания государственных корпораций, подчеркивает, что они больше напоминают направления экономической политики государства, чем цели деятельности юридического лица [4, С.111].
В связи с рассмотренными особенностями правового статуса часто высказывается мнение в отношении государственных корпораций об их финансовой закрытости и связанных с ними возможностях злоупотреблений. Данное мнение является небеспочвенным. Так, проверки финансовой деятельности отдельных государственных корпораций, проводимые Генеральной прокуратурой и контрольным управлением администрации президента, выявили факты невыполнения функций и задач и несо-
Социально-политические науки
2 '2016
ответствия деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании. В «Роснано», Фонде содействия реформированию ЖКХ, ГК «Олимпстрой», ГК «Ростехнологии» были выявлены случаи нецелевого и неэффективного использования финансовых средств и имущества, переданного им государством. Также были выявлены факты незаконного распоряжения имуществом в связи с его неправомерным отчуждением [3]. По результатам проверок высказывались предложения о целесообразности преобразования государственных корпораций, функционирующих в конкурентной среде, в иные организационно-правовые формы, в частности в акционерные общества.
Однако на страницах юридической литературы кроме вышеуказанных негативных оценок, высказанных в отношении государственных корпораций, можно найти и противоположное мнение. Так, О.А. Серова отмечает, что «все эти ошибки носят тактический характер» и «не влияют на государственную стратегию в отношении этой категории юридических лиц. Целью данной стратегии является создание организационно-правовой формы юридического лица, ориентированной на реализацию публичных интересов и задач» (имеется ввиду неуместность использования термина «корпорация», неоднозначность правовой природы имущества, закрепленного за организацией, отсутствие в первоначальном варианте нормативной базы механизмов контроля над деятельностью государственной корпорации [5]). Представляется, что подобный научно-практический подход, оправдывающий с доктринальных позиций данную юридическую конструкцию, в значительной степени исходит из констатации необратимости того объективного факта, что государственная корпорация уже успела стать важной формой участия государства в различных отраслях экономики и социальной жизни общества, вызванной существующей сегодня моделью государственной организованной экономики. Создание государственных корпораций также является свидетельством комплексного - частно-публичного - характера современного права, так как в российском обществе существует социальный запрос на непосредственное участие государства в экономической деятельности, что отразилось в корректировке либерального курса развития страны и усилении государственного сектора, представляющего собой экономическую основу социального государства. Именно поэтому государственным корпорациям, хоть и являющимся некоммерческими организациями, разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность.
Еще одной особенностью, порождающей неопределенность гражданско-правового оборота с участием государственных корпораций стало то, что особенности правового положения данных субъектов устанавливаются каждый раз отдельным законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Следует отметить, что данное право присуще исключительно Российской Федерации, другие лица, например, субъекты Российской Федерации не вправе учреждать государственные корпорации.
Другой важной проблемой определенности статуса государственной корпорации стала неопределенность их организационно-правовой формы. В п.3 ст.50 Гражданского кодекса Российской Федерации установлен закрытый перечень некоммерческих организаций. К их числу законодатель отнес: потребительские кооперативы, общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в госу-
дарственный реестр казачьих обществ в РФ, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, фонды (общественные и благотворительные), учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, публично-правовые компании, адвокатские палаты, адвокатские образования. Как видим, в данной норме отсутствует указание на такую организационно-правовую форму некоммерческой организации как государственная корпорация. А согласно ст. 123.1 ГК РФ некоммерческие корпоративные организации создаются в организационно-правовых формах потребительских кооперативов, общественных организаций, ассоциаций (союзов), товарищества собственников недвижимости, казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, общин коренных малочисленных народов Российской Федерации. Единственное упоминание о государственных корпорациях в ГК РФ имеет место в ст. 65, в которой закрепляется, что государственная корпорация может быть признана несостоятельной (банкротом) если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание.
Вместе с тем, согласно п.2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство Российской Федерации состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, которые должны соответствовать ГК РФ. Таким образом, Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», который является специальным правовым актом, определяющим правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, по сути не соответствует положениям ГК РФ.
Также было отмечено, что для создания государственных корпораций не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Данное положение в сочетаниях с рассмотренными противоречиями ФЗ «О некоммерческих организациях» и ГК РФ», а также то, что государственная компания может быть признана несостоятельной, только если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание, стали основой для формирования позиции о том, что государственные корпорации не имеют всех признаков юридического лица [8, С.4-12].
Однако, по мнению некоторых авторов, наличие подобных исключений в правовом регулировании не может свидетельствовать о том, что государственные корпорации не являются юридическими лицами [1, С.4-6]. Так, например, указывается, что нормы о несостоятельности (банкротстве) также не подлежат применению в отношении фондов.
В соответствии с п.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В юридической науке общеизвестно, что признание какого-либо образования юридической личностью зависит о того, обладает ли оно теми свойствами, которые в своей совокупности делают его самостоятельным участником гражданских правоотношений. Очевидно, что государственные корпорации хотя и обладают необходимыми признаками юридическо-
Чудаев Б. П.
КОЛЛИЗИОННОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
го лица, в соответствии со смыслом ч.1. ст.48 ГК РФ, однако формально не могут быть признаны существующими в надлежащей организационно-правовой форме.
Отсутствие надлежащей и непротиворечиво признаваемой гражданским правом организационной формы создает потенциальные правовые риски признания недействительными действий и бездействий таких организаций, в большей степени конечно гипотетического характера, что, тем не менее, вносит свой негативный вклад в общее состояние инвестиционного климата в стране, во многом обусловленного нарастающей неустойчивостью правовой системы с таким количеством коллизий и исключений из общих правил. Последнее обстоятельство в рассматриваемом нами контексте обусловлено тем, что основное значение в регламентации правового статуса конкретных государственных корпораций имеют именно отдельные федеральные законы об их создании, регламентирующие правовое положение, цели деятельности, полномочия и функции, порядок управления деятельностью, порядок их реорганизации и ликвидации.
Даже проведенный краткий анализ основных норм, регулирующих различные аспекты юридического статуса государственных корпораций в качестве участников существующего гражданско-правового оборота позволяет сделать вывод, во-первых, о существенном противоречивом (коллизионном) характере многих составляющих их статуса (таких как организационно-правовая форма, порядок учреждения, правомочия по распоряжению собственностью и др.), и, во-вторых, о значительной разнородности и специфичности ad hoc регулирования положения отдельных конкретных государственных корпораций. В совокупности эти факторы создают мультипликативный эффект, подрывающий как принцип формального равенства участников гражданско-правового оборота, требующий определенного уровня унифицированности гражданской правосубьектности этих участников, так и принцип правовой определенности во многих сферах частноправовых отношений, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, не позволяя сторонам данных отношений с достаточной долей вероятности предвидеть юридические последствия тех или иных действий и бездействий во взаимодействии с таким видом субъектов как государственная корпорация. И хотя полная унификация вряд ли возможна (вследствие, например, конституционно закрепленного особого статуса Центрального Банка), поскольку существование единичных исключений из установленного законом перечня видов юридических лиц, как подтверждает отечественный и зарубежный опыт, само по себе никак не сказывается на развитии имущественного оборота и правоприменительной практики [7, С.24].
Возможными способами решения данных проблем может являться либо полная ликвидация такого субъекта права как государственная корпорация c преобразованием подобных существующих организаций в иные непротиворечивые и устоявшиеся организационно-правовые формы государственных юридических лиц либо унификация важнейших нормативных аспектов гражданской правосубьектности всей совокупности разнообразных государственных и некоммерческих организаций путем комплексной систематизации положений главы 4 Части 1 Гражданского Кодекса РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» при сохранении их существующих разновидностей как традиционно сложившихся организационных форм, а также в целях избежания издержек, связанных с преобразованиями соответствующих юридических лиц и
сопутствующими изменениями массива подзаконных и локальных нормативных актов, связанных с их участием в гражданско-правовом обороте.
Список литературы:
1. Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права // Право и экономика. 2011. № 3. С. 4-6.
2. Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. 765 с.
3. Кузьмин В.В. Госкорпорации на доверии // URL: http: www.rg.ru/2009/11/11/goskorporacii. html.
4. Курбатов А.Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. №4. С. 111.
5. Серова О.А. Еще раз о государственных корпорациях или о новых задачах научных исследований // «Вестник Пермского университета. Юридические науки», 2013, N 4.
6. Степанов П.В. Корпорация в российском гражданском праве // Законодательство. 1999. №4. С.11-15.
7. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 24.
8. Цимерман Ю.С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. №10. С. 4-12.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 15.01.1996 №3. Ст. 145.
РЕЦЕНЗИЯ
1. Новизна и актуальность исследования. Новизна представленного исследования обусловлена новым подходом к практическому решению проблем, вызванных к жизни противоречивым характером регулирования положения государственных корпорации как субъектов гражданско-правовых отношений в Российской Федерации, а именно путем унификации важнейших аспектов гражданской правосубьектно-сти всей совокупности разнообразных государственных и некоммерческих организаций путем комплексной систематизации положений главы 4 Части 1 Гражданского Кодекса РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» при сохранении их существующих разновидностей как традиционно сложившихся организационных форм. Предлагаемые автором изменения могут способствовать более эффективному обеспечению принципа формального равенства участников гражданско-правового оборота, требующего большей унифицированности их правосубьектности, а также принципа правовой определенности, позволив сторонам с большей долей вероятности предвидеть юридические последствия тех или иных действий и бездействий во взаимодействии с таким видом субъектов как государственная корпорация.
2. Уровень исследования. Статья отличается пониманием правовых рисков, порождаемых коллизионностью статуса государственных корпораций и значительной разнородностью и специфичностью ad hoc регулирования положения данных субъектов, а выводы исследования представляют собой возможные способы разрешения соответствующих коллизий путем унификации правового регулирования статуса и деятельности государственных некоммерческих организаций, в частности - предлагаемыми изменениями законодательства, что свидетельствует о профессионализме автора статьи.
3. Значимость результатов. Научная значимость результатов исследования заключается в том, что в дальнейшем они могут быть использованы для развития научного теоретического инструментария юридической науки в сфере частного права и корпоративных отношений в России. Практическое значение, состоит в том, что данные результаты могут быть применены в правотворческой, правоприменительной, контрольной и иной деятельности органов государства для совершенствования законов и практики применения гражданского права, разрешения соответствующих юридических коллизий, а также могут применяться в образовательном процессе юридических университетов для формирования профессиональных знаний и навыков.
4.Замечания. Принципиальных замечаний к представленной статье нет.
5. Заключение. Статья рекомендована к публикации и ранее не публиковалась.
канд. юрид. наук, доцент кафедры частного права
юридического факультета ИЭУП РГГУ
Бугорский В.П.
