CC BY
186
О.А. Солина
Солина Оксана Александровна — адъюнкт кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права
Нижегородская академия МВД России
Коллизии в системе государственных закупок
На современном этапе развития российской экономики институт государственных закупок играет немаловажную роль. В первую очередь, он направлен на эффективное и целевое расходование бюджетных средств, обеспечение стабильного развития страны, а также оказывает поддержку среднего и малого бизнеса в России.
Законодательной основой данного института является Федеральный закон «О контрактной системе для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 4 4-ФЗ1 (далее — Закон № 44-ФЗ), при этом понятие «контрактной системы» является довольно новым для нашей страны и включает в себя всю совокупность участников этой системы, а также процессы планирования закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), особенности исполнения контрактов, мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок.
Стоит отметить, что данный Федеральный закон, пришедший на смену Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ2 (далее — Закон № 94-ФЗ) и множеству других законодательных актов в сфере закупок3, был призван устранить все имеющиеся недостатки, противоречия и коллизии в законодательстве, регламентирующем данную сферу экономики.
Рассмотрим наиболее важные и интересные из них:
Законом № 44-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, при этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону № 44- ФЗ.
Основными конкурентными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) согласно статьи 24 вышеупомянутого закона являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
При этом в отличии от Закона № 94-ФЗ который давал определения основным способам размещения заказов, например, статья 32 содержала в себе трактовку аукциона, под которым понимались торги, победителем которых признавалось лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта, Закон № 44-ФЗ не дает прямого разъяснения способов осуществления закупок. Однако, проанализировав, например, статью 69 Закона № 44-ФЗ, можно также прийти к выводу, что аукцион —это один из способов закупки товаров, работ, услуг, победителем которого признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Данные нормы противоречат части 4 статьи 447 ГК РФ4 которая гласит, что выигравшим торги на на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Как это можно совместить с закупками для государственных или муниципальных нужд, не совсем понятно.
Другое противоречие действующих норм Закона № 44-ФЗ мы обнаружим, если обратимся к статье 107 закона, регламентирующей виды ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе, а именно, данная норма устанавливает, что за нарушение законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок предусмотрена дисциплинарная, гражданско- правовая административная и уголовная ответственность.
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Российская газета. 2013. 12 апреля.
2 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Российская газета. 2005. 28 июля.
3 О поставках продукции для федеральных государственных нужд: федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 34, ст. 3540.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 декабря.
Меры гражданско-правовой ответственности, достаточно полно, определяет сам Закон № 44-ФЗ. Так, в статье 34 закона предусмотрена уплата неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контракта, как со стороны государственных (муниципальных) заказчиков, так и со стороны поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом размер штрафов, пени и порядок их расчета, определяется Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом»1.
Однако нередко возникают противоречия, при установлении размера ответственности за просрочку исполнения обязательства государственным заказчиком, не смотря на то, что частью 5 статьи 34 Закона № 44- ФЗ установлена ответственность в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не уплаченной в срок суммы, в некоторых других нормативных правовых актах содержится иной размер ответственности. Так, например частью 2 статьи 37 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ2 размер пени за просрочку оплаты электроэнергии составляет одну стотридцатую ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день фактической оплаты, от не выплаченной в срок суммы. Такое положение дел создает порой непреодолимые противоречия при заключении договоров энергоснабжения с гарантирующими поставщиками, так как получатели бюджетных средств обязаны руководствоваться нормами Закона № 44-ФЗ, а гарантирующие поставщики — требованиями законодательства об электроэнергетике.
В статье 45 Закона № 44-ФЗ также установлена ответственность банков, выдавших банковскую гарантию в целях обеспечения заявок и исполнения контрактов, за просрочку выплаты денежной суммы по гарантии.
Еще одним видом гражданско-правовой ответственности, согласно Закона № 44-ФЗ, является занесение информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов в реестр недобросовестных поставщиков. Включение в подобный реестр в течение 2 лет создает препятствия недобросовестным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) при участии в закупках, так как в соответствии со статьей 31 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки — юридического лица.
Административная ответственность предусмотрена как для участников закупок (поставщиков, подрядчиков, исполнителей), государственных и муниципальных заказчиков, так и для оператора электронной площадки и регламентируется статьями 7.29—7.32.1 КоАП РФ.3 Типичными нарушениями являются: заключение контракта без проведения процедуры закупки; осуществление закупки иным способом, чем регламентировано законодательством; также огромное количество нарушений встречается при оформлении документаций о закупках, а именно не установление обязательных требований к участникам закупки, отсутствие инструкций по заполнению заявок, установление требований к объекту закупки, ограничивающих число участников и т. д.
Что же касается уголовной ответственности, то в отличие от гражданско- правовой и административной, нормы которых закреплены в самом Законе № 44-ФЗ, ГК РФ и КоАП РФ соответственно, Уголовным кодексом РФ не установлено специальной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе. Хотя в современных реалиях это необходимо, для предотвращения коррупции и хищений в сфере государственных закупок, которые сегодня достигли огромных масштабов. Так по данным главного государственного органа внешнего финансового контроля — Счетной палаты РФ в
1 Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом: постановление Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. № 1063 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 48, ст. 6266.
2 Об электроэнергетике: федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ // Российская газета. 2003. 1 апреля.
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
708
Юридическая техника. 2017. № 11
2012 году размер ущерба от злоупотреблений в сфере государственных закупок составил 100 млрд. рублей1, в 2014 году — 130 млрд. рулей2.
Коррупционная составляющая в контрактной системе вызывает огромный интерес у проекта «ЗА честные закупки», которые обнародуют в средствах массовой информации результаты собственных проверок по вопиющим фактам нецелевого расходования и хищений бюджетных средств в сфере закупок. Недаром одним из принципов данного проекта является «все тайное становится явным, а иногда даже материалами уголовных дел»3. Это все и обуславливает необходимость введения специального состава преступления, направленного за защиту государства, муниципальных органов, чьи интересы страдают в первую очередь при осуществлении преступных посягательств в сфере закупок.
1 18 декабря 2012 г. Сергей Степашин выступил на совещании по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации. URL: www.ach.gov.ru/ru/news/archive/18122012-1 (дата обращения: 15.09.2016).
2 Счетной палатой в 2014 г. проведено 100 проверок в области государственных и муниципальных закупок. URL: http://audit.gov.ru/press_center/news/20858?sphrase_id=1766959 (дата обращения: 08.08.2016).
3 Редакционная группа проекта «ЗА честные закупки». Серая книга Остапа Бендера. М., 2015. С. 5.
