CC BY
143
УДК 342.736
Д.В. Карасев* КОЛЛЕКТИВНЫЕ ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН КАК ФОРМА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
В статье рассматривается институт коллективных обращений граждан как формы участия общественности в деятельности органов публичной власти в России.
Выявляются проблемы, связанные с рассмотрением коллективных обращений, а также анализируется влияние информационных технологий на развитие данного института.
Ключевые слова: коллективные обращения граждан, предложения, заявления, жалобы, правотворческая инициатива, органы публичной власти, общественность.
На современном этапе развития отечественного законодательства участие общественности в управлении делами государства может быть реализовано не только в нормотворческойм деятельности и процессе формировании органов публичной власти, но и в случае участия общественности в деятельности этих органов.
В науке предложено подразделять формы участия общественности в деятельности органов публичной власти на непосредственные и косвенные. Непосредственное участие достигается благодаря принятию гражданами публичных решений и участию в их принятии. В данном случае речь идет о замещении гражданами государственных должностей, прохождении государственной службы, а также их участии в деятельности общественных, экспертных и консультативных органов, создаваемых при органах публичной власти. Косвенное участие общественности выражается в опосредованном влиянии граждан на принятие публичных решений. Наиболее распространенной формой косвенного участия являются коллективные обращения граждан [1, с. 206—226].
Суть института коллективных обращений состоит в том, что граждане выражают свое мнение по вопросу, имеющему общественное значение, и это мнение в обязательном порядке рассматривается уполномоченным органом публичной власти. В свою очередь, через процедуру рассмотрения коллективного обращения оказывается воздействие на принятие уполномоченным органом публичных решений.
С развитием информационных технологий, их проникновением во все сферы общественной жизни возрастает значение коллективных обращений как формы участия общественности в деятельности органов публичной власти. Это обусловлено
тем, что информационные технологии позволяют охватить наиболее широкую целевую аудиторию, привлечь всех заинтересованных граждан к решению насущных проблем. Именно поэтому органам государственной власти следует обратить внимание на актуализацию и совершенствование института коллективных обращений в данном направлении.
Институт коллективных обращений граждан давно известен отечественному законодательству. Еще в ст. 51 Конституции РСФСР 1978 года говорилось о праве граждан направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок [2].
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. также предусматривает институт коллективных обращений. Согласно ст. 33, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [3].
В целях реализации гражданами своего конституционного права на обращение в органы публичной власти принят Федеральный закон от
02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В статье 4 данного законодательного акта предусматриваются три формы обращений граждан: предложение, заявление и жалоба [4].
Следует отметить, что ранее в литературе выражалось мнение о том, что если жалобы и заявления больше отражают индивидуальный интерес граждан, то предложения — общественный инте-
* © Карасев Д.В., 2013
Карасев Дмитрий Владимирович (karasev163@gmail.com), кафедра государственного и административного права Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
Коллективные обращения граждан как форма участия общественности в деятельности органов публичной власти в России
рес, желание человека как-то повлиять на положение дел, ликвидацию недостатков, от чего будет польза и ему лично, и окружающим гражданам, и обществу в целом [5; 6].
Однако в настоящее время можно констатировать, что как минимум коллективные обращения в форме жалоб также приобрели публичную значимость и позволяют гражданам эффективно отстаивать свои права и законные интересы. В то же время с точки зрения общественного звучания наиболее важными остаются предложения [7].
Право граждан на коллективные обращения закрепляется в отношении органов не только государственной власти, но и местного самоуправления. Так, в ст. 32 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» воспроизводятся конституционные положения о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения, а также устанавливается единство процедуры рассмотрения обращений, поступивших как в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления [8].
При рассмотрении института коллективных обращений особое внимание необходимо уделить проблемам, возникающим в процессе реализации данного института.
Во-первых, несмотря на общественную значимость коллективных обращений, федеральный законодатель предусмотрел универсальный порядок рассмотрения всех обращений граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ст. 1 Федерального закона от
02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). К числу таких законов относятся прежде всего те, которые определяют осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства [9].
В научной литературе отмечается, что право на коллективное обращение отличается по своей правовой природе от традиционных обращений граждан, в связи с чем процедура подачи коллективных обращений должна быть выделена в отдельное производство. Предполагается, что основной особенностью такого производства станет временно образуемая комиссия, рассматривающая поступившие коллективные обращения граждан [10].
Второй проблемой, возникающей в процессе подготовки и рассмотрения коллективных обращений граждан, является переплетение данного института с институтом правотворческой инициативы. Данное обстоятельство обусловлено тем, что институт правотворческой инициативы не имеет
законодательных границ, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По данному поводу С.А. Авакьян отмечает, что отличие коллективного обращения от правотворческой инициативы заключается в том, что правотворческая инициатива сопровождается проектом акта, а коллективное обращение говорит о наболевшем и оставляет на усмотрение органов власти, как и каким документом они решат проблему [7].
Предложенный подход, по нашему мнению, позволяет отнести к коллективным обращениям граждан общественные инициативы, направленные гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Данное обстоятельство обусловлено тем, что общественные инициативы размещаются на интернет-ресурсе не в форме проекта нормативного правового акта, а в форме концепции, содержащей описание проблемной ситуации, варианта ее разрешения и предполагаемого результата.
В-третьих, как уже отмечалось ранее, на современном этапе особую значимость приобретает использование информационных технологий в повседневной деятельности органов публичной власти. При этом нормативное регулирование не всегда поспевает за регулярно меняющимися тенденциями в данной сфере. Например, к настоящему времени законодательством не регламентирована процедура учета подписей граждан, собираемых инициативными группами на автономных интернет-ресурсах. В таких случаях, как правило, инициаторами сбора подписей размещен текст обращения, под которым обычным пользователям предлагается «расписаться», оставив фамилию, имя и адрес электронной почты.
Четвертой и наиболее острой проблемой, возникающей при реализации гражданами Российской Федерации своего права на направление коллективных обращений, является низкая эффективность данного института. Как правило, поступившее коллективное обращение не влечет активных действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на разрешение проблемной ситуации.
В научной литературе и средствах массовой информации высказываются различные предложения для преодоления данного дефекта в деятельности органов публичной власти — от ужесточения ответственности уполномоченных должностных лиц до создания специальных комиссий, рассматривающих коллективные обращения. Однако на данный момент ответственность органов публичной власти за качество рассмотрения коллективных обращений является больше полити-
ческой, нежели юридической, поскольку отсутствие реакции на поступившее обращение может непосредственно повлиять на репутацию соответствующего органа среди населения.
Полагаем, данная проблема может быть частично решена введением прямой ответственности руководителя органа государственной власти или местного самоуправления за отсутствие реальных действий по поступившему коллективному обращению, а также посредством привлечения представителей общественности для оценки предпринимаемых действий.
В заключение необходимо отметить, что все вышеперечисленные вопросы и проблемы требуют законодательного решения, и если не принятия нового федерального закона, предусматривающего отдельное производство по коллективным обращениям, то модернизации существующих универсальных процедур. Представляется, что меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения коллективных обращений, будут способствовать развитию интитутов гражданского общества в нашей стране.
Библиографический список
1. Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: проблемы конституционно-правового регулирования и реа-
лизации / под ред. Г.Н. Комковой. М.: Изд-во «ДМК-Пресс», 2011. С. 206-226.
2. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России (принята ВС РСФСр 12.04.1978) // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 13.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ Рф. 2009. № 4. Ст. 445.
4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
5. Авакьян С.А. Конституционное право России: в 2 т.: учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 423—424.
6. Полянский В.В. Публичная служба как функция депутата представительного органа власти // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Сер.: Право. 2003. № 2. С. 114—118.
7. Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционно-правовые гарантии ее осуществления // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 2012. № 6.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
9. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
10. Нудненко Л.А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6.
D.V. Karasev * COLLECTIVE PETITIONS OF CITIZENS AS A FORM OF PARTICIPATION OF PUBLIC IN THE ACTIVITY OF BODIES OF PUBLIC AUTHORITY IN RUSSIA
In the article an institute of citizens’ collective petitions as a form of public participation in the matters of public authority bodies in Russia is viewed. Problems concerning consideration of collective petitions are revealed and the influence of information technologies on the development of that institute is analyzed.
Key words, collective petitions of citizens, suggestions, allegations, lamentations, lawmaking initiative, bodies of public authority, public.
* Karasev Dmitriy Vladimirovich (karasevl63@gmail.com), the Dept. of State and Administrative Law, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
