CC BY
65«КОГДА В СОЮЗНИКАХ СОГЛАСЬЯ НЕТ»: ПРОГРАММА PESCO В КОНТЕКСТЕ ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
Юрий Никуличее,
ведущий научный сотрудник Отдела проблем европейской безопасности ИНИОН РАН
Ключевые слова: Европейский союз; PESCO; Ли-сабонский договор ЕС; США; НАТО; трансатлантические противоречия.
В политологическом и экономическом анализе международных отношений сегодня утвердилась тенденция, которую можно определить так: чрезмерное внимание к «фактору Трампа». Большой проблемы в этом, наверное, не было бы, не заслоняй от нас колоритная персона Д. Трампа все те области международных (в данном случае трансатлантических) отношений, где, по популярному выражению, «непрерывно роет крот истории», - годами и десятилетиями развиваются глубинные процессы, часто незамечаемые, но рано или поздно вырывающиеся на поверхность в виде той или иной новой «повестки дня» с ее проблемами и противоречиями.
Именно так в конце 2017 г. произошла «неожиданная» актуализация европейской военно технической программы, вошедшей в международный лексикон под аббревиатурой PESCO - от ее полного англоязычного названия Permanent Structured Cooperation («Постоянное структурированное сотрудничество» - с уточнением: «в области безопасности и обороны»). Не подлежит сомнению, что решение Совета ЕС по запуску PESCO во многом было реакцией на те эксцессы, которые во внутриатлантиче-ских отношениях периодически провоцируются администрацией Д. Трампа, но сводить инициативу только к этому означает терять из виду всю предысторию программы, а она на сегодняшний день насчитывает как-никак добрые 15 лет.
Впервые идея «структурированного сотрудничества» появилась еще в проекте Конституции ЕС (2003) с его положением о том, что государствам, обладающим «более развитым военным потенциалом», следует в своем военно-техническом сотрудничестве ориентироваться на «задачи, требующие особого внимания». Идея была представлена в Лисабонском договоре ЕС (2009), где статья 42(б) гласила: «Государства-члены, которые отвечают более высоким критериям военных потенциалов и приняли на себя в этой сфере более жесткие обязательства с целью выполнения максимально сложных миссий, устанавливают постоянное структуриро-
ванное сотрудничество в рамках Союза»1. Изначальной целью PESCO, как отмечают многие аналитики, был запуск процесса, который сообщил бы Европейскому союзу способность «без содействия со стороны США» справляться с кризисами, которые возникают за пределами ЕС, но, так или иначе, воздействуют на Союз2. Предполагается, что для этого необходима интеграция такого уровня, на котором в конце концов могла бы сформироваться «общая оборона, не дублирующая НАТО»3. Если PESCO определить одним словом, пишет один из аналитиков, это - процесс «Это институциональный процесс, инициированный авангардом ЕС с тем, чтобы Европейский союз приобрел "автономный военный потенциал", где последний - это нечто, находящееся в состоянии независимости от США»4.
На начало 2018 г. о своем участии в Программе заявили 25 государств: это все страны бывшей «Ев-ропы-28» за исключением Дании, Мальты и Великобритании, осуществляющей Брекзит. 20 государств - участников Программы состоят в НАТО; к ним добавились традиционно нейтральные Австрия,
1 В русском переводе текста Договора «структурированное» переведено как «организованное». На английском языке эта часть договора изложена следующим образом: «Those Member States whose military capabilities fulfil higher criteria and which have made more binding commitments to one another in this area with a view to the most demanding missions shall establish permanent structured cooperation within the Union framework». См.: Consolidated texts of the EU treaties as amended by the treaty of Lisbon // https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment.../7310.pdf
2 EU Defence and Military: An Analysis of PESCO and Other EU Security Initiatives. - 2018. Mode of access: https://www. brugesgroup.com/blog/eu-defence-military-analysis-1 (Дата обращения 12.05.2018.)
3 Permanent Structured Cooperation: National Perspectives and State of Play. European Parliament. Directorate General for External Policies. - The EU commission, Policy Department. 2017. - P. 7 -Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ STUD/2017/603842/EXP0_STU%282017%29603842_EN.pdf (Дата обращения 12.05.2018.)
4 Permanent Structured Cooperation: National Perspectives and State of Play. European Parliament. Directorate General for External Policies. - The EU commission, Policy Department. 2017. - P. 7 -Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ STUD/2017/603842/EXP0_STU%282017%29603842_EN.pdf (Дата обращения 12.05.2018.)
Кипр, Финляндия, Ирландия и Швеция. Из государств - членов НАТО в PESCO не участвуют Албания, Исландия, Черногория, Норвегия, Турция, Канада и США.
К моменту объявления Программы был уже наработан широкий круг идей (эксперты говорят примерно о 50 возможных проектах), на основе которых могло бы строиться дальнейшее сотрудничество стран-участниц. На настоящий момент сформировано 17 крупных проектов. Это, среди прочего, разработка сети логистических центров для поддержки военных операций, унификация механизмов стратегического командования и контроля, стандартизация военного транспорта, создание специальной радиосистемы, обеспечивающей совместимость различных радиоплатформ, организация центра передового опыта для учебных подразделений вооруженных сил стран - участниц ЕС и др.1
В публикациях отмечаются следующие особенности PESCO, отличающие проект от прежних оборонных инициатив, в разное время выдвигавшихся в Западной Европе.
В PESCO заложен инкрементальный (постепенно-пошаговый) подход к европейскому военному строительству. Программа, воплощая в себе идею «тактики малых шагов», популярной еще при начале организации европейских сообществ (1950-е годы), рассчитана на долгосрочный период, а не на реализацию в сколько-нибудь близкой перспективе.
Решения в рамках PESCO имеют обязательную силу: коль скоро государство присоединилось к «структурированному сотрудничеству», оно обязано следовать его декларированным принципам, рекомендациям и решениям, принимаемым структурами управления Программой.
Весь процесс структурирован: это ответ на вопрос, что значит «структурированное» в концепции и названии PESCO. Программа имеет в виду четкую организацию (структурирование) всего того, чем на сегодняшний день располагает европейское оборонное сообщество - финансы, вооружения, механизмы планирования, операционный потенциал. При таком подходе должны проявиться «пробелы в возможностях и потенциалах» (capability gaps), затем подлежащие заполнению мерами военного строительства. Для «структурированного сотрудничества» принципиальное значение имеет унификация вооружений. «До сих пор европейцы могли себе позволить 17 типов танков, 29 типов фрегатов и эсминцев и 20 типов боевых самолетов. Проекты PESCO планируют пересмотреть подобный подход» [PESCO и НАТО, 2017]. Согласно логике Программы, принци-
пиальное значение имеет улучшение транспортной гражданской инфраструктуры и инфраструктуры двойного назначения - шоссейных дорог, мостов, железных дорог, взлетно-посадочных полос аэродромов и портов. «Изначально во время холодной войны операционный театр снабжения и транспортировки войск НАТО был достаточно ограничен - от крупных портов на побережье в Северной Франции, Бельгии, Голландии и в Германии - в низовьях Рейна и до территории за этой рекой. Ключевую роль как тогда, так и теперь, играли морские коммуникации в Атлантике. Теперь коммуникации НАТО протягиваются далеко на восток - за Эльбу до восточной границы Польши и Прибалтики включительно. Фактически речь идет об улучшении логистики и военных перевозок на территории всех новых государств - членов НАТО в Центральной и Восточной Европе на близких подступах к России. По-видимому, новые исходные центры военной логистики скоро разместятся в Германии и Польше»2.
Наконец, Программа в общем и целом ориентирована на страны, которые идут в авангарде европейских процессов, и в этом смысле PESCO ассоциируется с широко обсуждаемыми сегодня идеями «разноскоростной европейской интеграции», «концентрических кругов» и «ядра» Европы. Предполагается, что «прогресс, достигнутый немногими, пойдет на пользу всем». Пока очевидно одно - PESCO будет (или не будет) выстроено только на одном фундаменте - на германо-французской оси военного сотрудничества: собственно, именно по этой линии и шла организация Программы в последнее время. К «внутреннему кругу» PESCO также относят Италию и Испанию. Далее, наблюдатели отмечают сильную мотивацию к участию в ней со стороны Финляндии, Эстонии, Чехии, Словакии, Греции и менее выраженную - со стороны Бельгии, Люксембурга и Нидерландов (Бенилюкс), Швеции, Португалии, Румынии, Болгарии, Латвии, Литвы и Кипра; пока не до конца определенной остается позиция Польши.
Итак, на сегодняшний день PESCO от прежних оборонных начинаний Евросоюза (и от того, как национальная оборона осуществляется в странах, не присоединившихся к Программе) отличает перевод военного строительства в четкие институциональные рамки. Собственно говоря, сказать что-либо сверх этого о PESCO на данный момент, видимо, рано. Вопрос, следовательно, стоит так: чем и как будут заполнены эти институциональные рамки? И как «новая оборонная идентичность» Европы соотносится с НАТО? Ниже даны сценарии возможного развития процессов на этом направлении.
1 Подробнее см.: Permanent Structured Cooperation (PESCO)
first collaborative PESCO projects //The EU Commission. - 2018. -Mode of access: https://www.consilium.europa.eu/media/32079/ pesco-overview-of-first-collaborative-of-projects-for-press.pdf (Дата обращения 12.05.2018.)
PESCO и НАТО: взаимодополнение военных усилий, направленных на Восток. - 2017. - 15.11. - Режим доступа: https:// eadaily.com/ru/news/2017/11/15/pesco-i-nato-vzaimodopolnenie-voennyh-usiliy-napravlennyh-na-vostok (Дата обращения 12.05.2018.)
Сценарий I. «PESCO не состоится»
Этот сценарий стоит рассматривать ввиду тех все более острых внутриевропейских противоречий, которые обозначились в последнее время и касаются, как всегда, вопросов экономики, согласования решений по внутренней политике и границам. Насколько концепция «структурированного сотрудничества» осуществима, когда сама Европа «структурируется» на ядро и периферию? Данный сценарий тем более вероятен после Брекзита и в условиях начала президентства Д. Трампа, а также все более широкого распространения влияния популистских сил, ставящих под вопрос само существование объединенной Европы. ЕС при развитии этого сценария будет постоянно терять в своей способности эффективно координировать общую оборонную политику, особенно если при этом он утратит и сильных политических лидеров уровня А. Меркель. Тогда неизбежен возврат к прежнему положению дел и установкам, т.е. роли НАТО и США как фундамента.
числа НИОКР по разработке военной техники, общий рост затрат на оборону, более эффективное их использование через расширение кооперации и более четкую специализацию между участниками -все это может создать кумулятивный эффект. Он может серьезно усилить возможности общеевропейской политики в сфере обороны и безопасности, хотя, возможно, и не приведет к полной стратегической независимости ЕС от США. Вряд ли Европейский союз собственными силами сумеет создать тот объем потенциала сдерживания различных угроз, которые объединение считает для себя актуальными. Некоторые эксперты находят именно такой сценарий наиболее вероятным, указывая при этом на то, что он, однако, может привести и к существенному обострению противоречий между ЕС и США: «Если Европа сможет зайти столь далеко, почему бы ей не пройти и весь путь до конца»1.
Сценарий IV. «Внутриатлантическое размежевание»
Сценарий II. «Business as usual, сохранение статус-кво»
В этом сценарии общая оборонная политика ЕС будет двигаться по уже давно определившейся траектории, - возможно, с незначительными улучшениями в том, что касается потенциалов и качества принятия решений. Серьезных успехов «структурированному сотрудничеству» это, однако, не гарантирует, как не обещает и заметного прогресса в продвижении Евросоюза к «стратегической автономии». В краткосрочной перспективе отношения с НАТО также сохраняют статус-кво, без серьезных улучшений и ухудшений. Необходимо подчеркнуть, что в этом сценарии есть много факторов неопределенности. Что, собственно говоря, на практике будут означать концепции «авангарда» и «миссий, требующих особого внимания»? Миссии какого характера имеются в виду? Удастся ли обеспечить движение единым фронтом для государств-участников, широко различающихся своими военно-стратегическими культурами, восприятием угроз, состоянием экономики?
Сценарий III. «На пути к успеху»
Этот сценарий, даже если на сколько-нибудь обозримую перспективу он и малореалистичен, стоит рассматривать ввиду тех противоречий между США и объединенной Европой, которые инспирируются по другую сторону Атлантики - в Вашингтоне. В США не только эпизодически раздаются голоса о том, что ЕС должен стать более независимым и «зрелым» игроком в международных делах, -сегодня это стало уже устоявшейся традицией определенного аналитического дискурса. Когда Д. Трамп говорит, что «США сыты по горло тем, что приходится кормить европейцев, привыкших ездить зайцем, и необходимо переосмыслить самые основы Альянса», это далеко не только его личная позиция: примерно так же в президентской кампании 2016 г. высказывались Б. Сандерс и Р. Пол, а в исследовательском сообществе США появилась не одна книга на тему о том, что «союзники обходятся куда дороже, чем они того реально стоят». Пишут даже о том, что Вашингтон должен четко определить срок прекращения членства США в НАТО и отозвать свои войска из Европы. Например: следующая администрация должна «в первый же свой день» послать европейским государствам-партнерам четкий сигнал: «занимайтесь сами своей обороной - мы возвращаемся домой»2.
Это сценарий существенного, хотя в каких-то отношениях пока еще ограниченного, продвижения Евросоюза к более эффективной оборонной политике. Фактором этого успеха, собственно говоря, может стать само PESCO, если будет развиваться так, как это заложено в сегодняшних планах. Надлежащее исполнение технических проектов «структурированного сотрудничества», увеличение расходов и
1Howorth J. Strategic autonomy and EU-NATO Cooperation: squaring the circle//Security Policy Briefs. - 2017. - 10.05. - Mode of access: http://www.egmontinstitute.be/strategic-autonomy-and-eu-nato-cooperation/ (Дата обращения 12.05.2018.)
2 Bacevich A. Ending Endless War: A Pragmatic Military Strategy //Foreign Affairs. - 2016. - 1.09. - Mode of access: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2016-08-03/ ending-endless-war (Дата обращения 12.05.2018.)
В период формирования НАТО ее генеральный секретарь лорд Г.Л. Исмей говорил: предельно общая задача НАТО - «оставить русских [советских] - вне [Альянса], американцев - внутри, а немцев [ФРГ] - под контролем». Сегодня Германия
вместе с Францией активнее всех участвует в европейском военном строительстве, а США критикуют НАТО и чуть ли не собираются «возвращаться домой»... Да, много же воды утекло под мостами Сены, Рейна и Потомака!
«ФАКТОР ПРО» В ЕВРОПЕ: ПРОТИВОРЕЧИЯ И КРИЗИС РЕЖИМОВ КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ
Константин Богданов,
научный сотрудник ЦМБ ИМЭМО РАН им. Е.М. Примакова
Ключевые слова: ЕвроПРО; стратегическая стабильность; контроль над вооружениями; полицентрический ядерный мир; безопасность в Европе.
Выход США из Договора по ПРО, активизация усилий США и НАТО по совершенствованию и созданию противоракетных систем серьезно обострили российско-американские военно-политические отношения, создали угрозу для стратегической стабильности и всей системы соглашений по сокращению и ограничению ядерных вооружений. Размещение стационарных противоракетных комплексов Aegis Ashore в Восточной Европе (с 2015 г. на базе Девесе-лу, Румыния; с 2020 г. планируется на базе Редзиково, Польша) и начало дежурства американских кораблей с противоракетами Standard SM-3 в европейских водах (с 2015 г. на базе Рота, Испания) задают многостороннее измерение конфликтной ситуации, втягивая в нее и европейские страны - участницы НАТО.
Каким образом и под влиянием каких факторов трансформировались российско-американские противоречия в сфере ПРО, приведя в итоге к появлению такой проблемы международной безопасности, как размещение средств ПРО в Восточной Европе?
По «ту сторону» Договора по ПРО
Важным элементом, приведшим к глубокому кризису российско-американских военно-политических отношений, стал односторонний выход Ва-
шингтона из Договора по ПРО, который ранее официально признавался обеими сторонами как «краеугольный камень стратегической стабильно-сти»1. Примечательно, что этот выход США из Договора произошел в период, когда рабочие отношения двух стран на фоне начавшейся войны с международным терроризмом существенно потеплели и находились едва ли не в самом лучшем состоянии со времен распада СССР. Однако в США не прислушались к предложениям Москвы видоизменить договор ради его сохранения. Соглашение посчитали бесповоротно устаревшим, а отказ от гарантий аргументировался тем, что Россия отныне не является противником США и дальнейшее развитие двухсторонних отношений требует отказа от сдерживания через страх взаимного уничтожения2.
Российская сторона неоднократно обращала внимание на необходимость сохранения принципа «матрицы глобальной безопасности», органически формируемой системой международных соглаше-
1 Совместное заявление президентов РФ и США в отношении Договора по ПРО. Хельсинки, 21 марта 1997 г. URL: https://www.armscontrol.ru/start/rus/docs/hel-js.htm (Дата обращения: 18.06.2018.)
2 Bush G.W. Remarks at the National Defense University // The American Presidency Project, May 1, 2001. URL: http://www. presidency.ucsb.edu/ws/?pid=45568 (Accessed: 18.06.2018.)
