CC BY
24
КОГДА ДАНО ПРЕДУГАДАТЬ, КАК СЛОВО В ДЕЛЕ ОТЗОВЕТСЯ?
ГЕННАДИЙ БОРИСОВИЧ МОРОЗОВ
Кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, профессор кафедры экономики и технологии Уральского государственного педагогического университета, e-mail: [email protected]
Анализируются лексическое значение и юридическая сущность ряда понятий Федерального закона «Об охране окружающей среды». Приводятся доказательства ненадлежащего правового определения некоторых юридически значимых терминов экологического права, из-за чего названный Закон не решает задачи охраны окружающей среды.
Lexical meaning and legal essence of a number of concepts used in the Federal law on environmental protection are analyzed. It is proved that legal definitions of some legally significant terms of the ecological law are inadequate, therefore the named law doesn't solve environmental protection problems.
Ключевые слова: нормы-дефиниции экологического права, охрана окружающей среды, вред окружающей среде, экологические ущербы
Key words: rules-definitions of the ecological law, environmental protection, harm to environment, ecological damages
Заявленный в названии статьи вопрос объясним анализом ряда терминов и норм Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ № 7). Это один из неудачных законов в правовой системе страны, что подтверждается данными об уголовных делах, возбужденных в Свердловской области в 2005-2013 гг. по статьям гл. 26 УК РФ «Экологические преступления». Указанный регион можно оценивать как достоверную модель природоресурсных и экологических отношений для всей страны. В Свердловской области интенсивно действует множество отраслей материального производства (промышленность, транспорт, сельское хозяйство), существенно влияющих на ухудшение качества окружающей среды (далее - ОС). Эффективность же действия норм гл. 26 УК РФ достаточно низкая.
Количество дел, возбужденных по большинству статей УК РФ экологической направленности в экологически неблагоприятном регионе, мизерно. По ряду статей (ст. 248, 249, 252, 253, 255, 259) уголовные дела вообще не возбуждались, по ст. 246, 247, 250, 251, 254, 257, 263 их слишком мало для анализа. Больше всего дел возбуждено по ст. 256, 258, 260 и 261, но и их число невелико в сравнении с причиненным ОС ущербом. Выделим лишь данные о престу-
плениях по ст. 260, включающей в себя примечание о порядке определения степени тяжести последствий вреда. Оно дает правоохранителям возможность проводить более точную квалификацию деяний. Думается, что и открывающая гл. 26 Уголовного кодекса ст. 246 нуждается в подобном примечании. Этого было бы достаточно для эффективного действия санкций.
Из множества правовых проблем неэффективности Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделим проблему толкования содержащихся в нем норм-дефиниций. Лингвистические пороки построения его норм препятствуют правоприменению.
Как известно, правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, в которое вступают его субъекты - государство и муниципальные образования, физические и юридические лица, имеющие материальные и нематериальные интересы, а также субъективные права и юридические обязанности. Неисполнение нормы влечет принудительное прекращение отношения государством и применение установленной законом юридической санкции (наказания). Насколько точно данным постулатам теории права отвечают нормы ФЗ № 7? Анализ начнем с его преамбулы, где сформулирован общий предмет правового регулирования природоохранных правоотношений.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Абзац 1 гласит: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации... каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам...». Получается, ОС и природа - пространственно разные объекты права, хотя согласно ст. 1 понятие ОС включает в себя природные, антропогенные, природно-антропогенные объекты и компоненты природной среды (природы). На регулирование отношений это серьезно не влияет, но смысловая неряшливость изложения налицо уже в первых строках ФЗ № 7.
В абз. 3 сформулирован предмет правового регулирования природоохранных отношений: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и
В регулируемые ФЗ № 7 отношения вступают неизвестные правовой науке субъекты -общество и природа
природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду...». Отметим юридические пороки, из-за которых ФЗ № 7, по сути, не может рассматриваться как нормативный правовой акт.
1. В регулируемые ФЗ № 7 отношения вступают неизвестные правовой науке субъекты -общество и природа, а не граждане, юридические лица, государство и муниципальные образования. Общество субъектом юридических отношений не является.
2. Участник правоотношения - это, по общему правилу, физическое лицо, обладающее физиологическими функциями, психикой и интеллектом, выступающее от своего имени либо по поручению, либо как должностное лицо, уполномоченное органами государственной или муниципальной власти. У природы этих функций и качеств нет, и потому она не может вступать в отношения с кем-либо.
Вызывает вопросы и содержание юридических обязанностей субъектов правоотношений. По п. 3 ст. 11 ФЗ № 7 граждане обязаны «сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства». Во-первых, в норме не говорится об обязанности граждан охранять ОС от вредных действий. Во-вторых, взамен охраны (сторожевой функции) на них накладывается обязанность обеспечения сохранности природы и ОС (функция гражданско-правового договора хранения). На какой именно территории гражданин должен заниматься сохранением объектов? Как и какие объекты вверены ему для этого? Является ли деятельность
по сохранению объектов возмездной? Какую ответственность он несет за несохранение объекта? Ответов на данные вопросы нет.
Наибольшие проблемы в этом плане связаны со ст. 1 ФЗ № 7, содержащей определения более 40 понятий. Казалось бы, если в законе есть дефиниции терминов, то это позволяет успешно регулировать отношения при условии, что термины определены четко, без использования абстрактных, наукообразных и образных выражений. Для примера проанализируем содержательные характеристики некоторых норм-дефиниций в ст. 1.
«Окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и при-родно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». «Компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле». По сути, здесь описаны объекты природоохранных отношений, а государство предусматривает законные процедуры предоставления объектов для рационального использования, а также охраняет их от хищнической эксплуатации и уничтожения.
Юридически несостоятельно требование нормы обеспечивать «в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле». К кому (чему) обращено требование -к природопользователям, самой ОС с ее компонентами или всем вместе? Если в силу естественных особенностей на некоторых территориях (Южном полюсе или Эвересте) таких благоприятных условий нет, эти территории не нужно охранять? И какими юридическими способами можно качественно и количественно оценить эту «благоприятствующую существованию жизни на Земле» идеальную совокупность природных компонентов?
«Естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией». Данная дефиниция вряд ли будет способствовать реализации отношений по сохранению естественных экологических систем по следующим причинам.
1. Для того чтобы указать пространственно-территориальные границы, отделяющие природную систему от иных территорий, не входящих в ее состав, потребовалось бы провести
официальное территориальное деление страны в зависимости от того, что на разных территориях живые и неживые элементы системы «взаимодействуют как единое функциональное целое» исключительно по-своему. Однако установить такие точные границы невозможно.
2. Реальное взаимодействие кого-либо с кем-либо возможно тогда, когда обе стороны активно воздействуют на ОС и соответственно друг на друга, когда в ответ на действие одной стороны следует такое же действие другой. Это характерно для живых организмов в локальной среде. Неживые элементы влияют на ОС и ее компоненты пассивно, поэтому обмен веществ и энергии от их взаимодействия происходит незаметно.
3. Непонятно, как установить достоверные признаки «единого функционального целого» всех живых и неживых элементов на конкретной территории, связанных между собой обменом веществом и энергией. Поэтому использованное в ФЗ № 7 словосочетание «единое целое» относится к области научной фантастики либо научной абстракции.
«Природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками». При толковании этого термина возникают примерно те же трудности, что и при анализе предыдущего понятия.
1. Неясно, могут ли «природный комплекс» и «естественная экологическая система» совпасть территориально, или это отдельные территории с присущими только им специфическими признаками. Необходимо объяснить такие различия, поскольку в ФЗ № 7 речь идет о разных природоохранных объектах первостепенной важности.
2. Значение термина «комплекс» в нормативных правовых актах не разъясняется. В «Большом энциклопедическом словаре» он определен так: «Комплекс (лат. complexus - связь, сочетание): 1. Совокупность предметов или явлений, составляющих одно целое. 2. Комплекс (психол.), соединение отдельных психических процессов в некое целое»1. Для правового толкования указанного понятия нужно конкретизировать «набор» его элементов (относящихся к природной среде предметов и явлений), в совокупности составляющих нечто единое. Как и в предыдущих случаях, это неразрешимая задача для правоведа.
3. Абстрактный характер выражений «функционально и естественно связанных» и «объединенных... иными соответствующими признаками» позволяет считать данную дефиницию не только неправовой, но и неудачной с позиций экологической науки. Таким образом, у термина
нет конкретного юридического содержания, потому выделить природный комплекс в качестве объекта права нельзя. А коль нет объекта права, не может быть и правоотношения и соответственно его правовой защиты.
«Природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях». Для реализации правовых целей невозможно установить количественные и качественные характеристики следующих признаков:
1) «определенные типы рельефа местности» (непонятно, кем и как они определены и юридически закреплены, а кроме того, праву неизвестны признаки понятия «местность»);
2) формирование в «единых климатических условиях» (какие климатические характеристики - макро- или микроклиматические - надо учитывать?).
По аналогии проанализируем определение понятия «наилучшая существующая технология», содержавшегося в ФЗ № 7 до 21 июля 2014 г.: «...технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов». Эта норма-дефиниция могла бы сыграть позитивную роль в осуществлении государственной политики экономического стимулирования решения острейших природно-ресурсных и экологических проблем. Во-первых, в ст. 3 ФЗ № 7 «Основные принципы охраны окружающей среды» (в ред. от 12 марта 2014 г.) декларируется принцип обеспечения «снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов». Во-вторых, в ст. 14 «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды» (утратила силу с 1 января 2015 г.) было предписано «предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Тем не менее вызывают сомнения следующие словосочетания.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
1. «Наилучшая существующая технология». Как можно понять, что именно данная технология является наилучшей, и как различать понятия «наилучший» и, например, «лучший», «хороший» и «удовлетворительный», «плохой», «худший» и «наихудший»?
2. «Технология, имеющая установленный срок». Термин «технология» (греч. techne -искусство, мастерство, умение) означает «совокупность методов обработки, изготовления, изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции... Технологией называются также сами операции добычи, обработки, транспортировки, хранения, контроля, являющиеся частью общего производственного процесса»2. По правилам ст. 1225 ГК РФ технологии не являются объектами интеллектуальной собственности, поэтому согласно ст. 1230 ГК РФ нельзя установить срок действия такого права на них. Следовательно, установленного срока у наилучшей технологии юридически быть не может, и обладателю такой технологии надо отказывать в налоговых и иных преференциях. Кстати, налоговые льготы предусмотрены только специальными нормами НК РФ. Льготы за осуществление природоохранной деятельности и внедрение наилучших технологий пока не установлены.
3. «Технология, основанная на последних достижениях науки и техники». Неясно юридическое содержание термина «достижение» и то, как юридически соотнести его с наукой и техникой. И означает ли, что «последние достижения» - самые поздние по времени создания? Следует ли предоставлять за их использование налоговые и иные преференции, даже если они качественно хуже любых ранних достижений?
4. «Учет экономических и социальных факторов». Кто и как правомочен вести этот учет? Более того, факторов (жизненных условий) экономического и социального характера (кстати, нормативного толкования данных терминов тоже нет) в объективной реальности великое множество. Как можно учесть и оценить все эти факторы для льготного налогообложения?
В 2014 г. законодатель попытался исправить это недоразумение, заменив в ст. 1 ФЗ № 7 понятие «наилучшая существующая технология» на словосочетание «наилучшая доступная технология», под которой теперь понимается «технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения». Тогда же в ФЗ № 7 была введе-
на ст. 281 «Наилучшие доступные технологии», которая, тем не менее, не позволяет понять, как именно Правительство РФ будет устанавливать признаки этих технологий, чтобы они стали объектами реального внедрения. Для решения вопроса требуется скрупулезный анализ содержания правовых новелл. Только состояние ОС это вряд ли улучшит.
Помимо сказанного, ФЗ № 7 изобилует бланкетными нормами, отсылающими читателя к иным нормативным правовым актам посредством словосочетания «в соответствии с законодательством». В правовой системе бланкетная норма обычно указывает на конкретный вид правовых актов («в соответствии с законом» и т. п.), либо в законе дается поручение Правительству РФ разработать подзаконный акт, конкретизирующий условия и порядок регулирования правоотношения.
Имеющиеся в ФЗ № 7 отсылки к «законодательству» не устанавливают таких условий, ограничений и порядка реализации конкретных правоотношений. И вот почему. В «Большом энциклопедическом словаре» даются следующие значения слова «законодательство»: «1) деятельность уполномоченных органов государства по изданию законов; 2) совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве (например, российское законодательство) или регулирующих отдельную сферу общественных отношений (гражданское законодательство, уголовное законодательство)»3. Можно предположить, что каким-то неустановленным государственным органам «дается поручение» разработать и издать закон неизвестно какого содержания или, наоборот, среди российских нормативных правовых актов надо отыскать «соответствующий» и применять его при реализации отношения, регулируемого бланкетной нормой. Если подобных норм нет, то отношение реализовать нельзя.
Эти механизмы описаны в ст. 77-79 ФЗ № 7. В ст. 77 предусмотрена обязанность полного возмещения вреда ОС: «1. Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством... 3. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при
их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды».
В ст. 78 ФЗ № 7 описан порядок компенсации вреда ОС, причиненного нарушением законодательства в области охраны ОС. Из-за дефектов экологического законодательства при грамотной юридической защите причинитель вреда легко доказывает свою невиновность, и его нужно освобождать от ответственности. Это подтверждает анализ норм ст. 78: «1. Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда... Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды... 3. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет».
Во-первых, возникают вопросы процедурного порядка.
Как, по каким методикам, с использованием каких инструментальных измерителей истцы смогут точно посчитать причиненный ОС вред?
Кто в этой процедуре выступит ответчиком по делу, если факт причинения вреда юридически не зафиксирован или «не пойман» его при-чинитель?
Кто должен выступать истцом по такому делу? По нормам гражданского процессуального законодательства, истцами по гражданским делам могут быть лица, чьи законные права и интересы прямо пострадали. Экологический же вред может быть нанесен неопределенному кругу лиц, не уполномочивших гражданина или организацию выступать от их имени по делу.
Кому (или чему, если вред причинен неодушевленным объектам ОС) и как нужно выплачивать компенсацию (в денежной или натуральной форме) в случае положительного судебного решения?
Во-вторых, более серьезны проблемы определения порядка возмещения вреда. При осу-
ществлении любой деятельности может быть нанесен экологический ущерб (причинен вред), включающий прямой ущерб ОС и косвенный вред государству, юридическим и физическим лицам. Он складывается из реального ущерба (стоимости утраченного или поврежденного имущества, природных объектов и ресурсов, сумм вынужденных расходов на очистку или рекультивацию ОС, расходов на восстановление здоровья людей и компенсацию потерпевшим) и упущенной выгоды (стоимости неполученных доходов и натуральных выгод из-за утраты природных ресурсов). В нашем случае возмещение вреда невозможно по процедурным основаниям, связанным с реализацией положений ст. 78:
определение размера экологического вреда по п. 3 ст. 77 ФЗ № 7 осуществляется в соответствии с утвержденными Правительством или Минприроды методиками и таксами исчисления его размера. Однако во многих случаях объективно оценить экологический ущерб невозможно. Расчет ущерба по действующим методикам математически сложен из-за необходимости использования множества исходных фи-
Из-за дефектов экологического законодательства при грамотной юридической защите причинитель вреда легко доказывает свою невиновность
зико-химических и биологических показателей, требующих точного измерения, что на практике не проводится из-за отсутствия измерительного инструментария;
сомнительно указание на то, что при отсутствии методик и такс вред надо рассчитывать исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния ОС с учетом убытков. Чтобы восстановить ОС и ее объект, требуется обосновать и доказать, сколько денежных и материальных средств нужно затратить на ее восстановление. Или же (по принципу применения аналогии закона), должны появиться судебные прецеденты по делам, связанным с восстановлением аналогичного объекта или нарушенного состояния ОС до первоначального состояния (т. е. был восстановлен разрушенный памятник природы, клонировано исчезнувшее животное и т. п.). Нужно было бы выяснить, каковы были фактические финансовые и иные затраты на это восстановление в соответствии с таким решением, а затем истребовать от нарушителя денежную сумму или обязать его за свой счет устранить нанесенный им вред.
Не решена и проблема возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
в результате нарушения экологического законодательства. Непонятно, как точно установить прямые причинно-следственные связи между негативными последствиями и действиями при-чинителей вреда. Не всегда ясно, был ли вред причинен в результате действий причинителя или иных негативных факторов. По общему юридическому правилу связь между данными действиями и их последствиями должна быть непосредственной, доказанной в полном объеме и юридически документированной в качестве достоверного доказательства.
Более того, достоверные расчеты такого вреда нужны и при проведении уголовно-правовых процедур, связанных с квалификацией практически всех уголовных преступлений, указанных в гл. 26 УК РФ. Дело в том, что их квалифицирующими признаками, отграничивающими эти преступления от соответствующих административных правонарушений (гл. 8 КоАП РФ), являются количественные характеристики (материальный состав) вреда, причиненного ОС в целом и человеку в отдельности. Эти признаки в статьях гл. 26 УК РФ описаны следующими терминами: «существенное изменение окружающей среды», «причинение вреда здоровью человека», «массовая гибель животных», «массовое заболевание людей», «причинение вреда окружающей среде», «причинение существенного вреда», «причинение значительного ущерба», «причинение крупного ущерба», «уничтожение в значительных размерах», «иные тяжкие последствия». В статьях данной главы не обозначено, как количественно различаются «существенное» и «несущественное», «массовое» и «немассовое», «значительное» и незначительное», «тяжкое» и «нетяжкое». Только в примечании к ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений» (повторим) даны квалифицирующие признаки оценки вреда, достаточные для привлечения нарушителя к уголовной ответственности.
По логике, в этих статьях должен присутствовать материальный состав правонарушения - указание на высокую общественную опасность деяния, выражающуюся в серьезных негативных последствиях для общества, граждан и государства. Обычно в диспозициях статей Особенной части УК РФ повышенная опасность выражена в денежной или натуральной форме причиняемого вреда либо в виде указания на то, что деяние создает угрозу причинения вреда важным общественным отношениям. Если при доказательстве вины нарушителя в совершенном деянии эти признаки доказаны наряду с другими элементами состава правонарушения, лицо понесет уголовную
ответственность. Если такой состав не доказан, деяние квалифицируют как административное правонарушение. Так, достаточно точно материальный состав преступления отражен в примечаниях к ст. 158 УК РФ (преступления, связанные с хищением имущества), ст. 169 УК РФ (преступления в сфере экономической деятельности) ст. 198 и 199 УК РФ (преступления в сфере налоговых отношений).
В итоге выделим общие дефекты норм о возмещении вреда с позиций их возможной реализации.
1. Вред, по общему юридическому правилу, причиняется субъекту права, обладающему психикой, физиологией и интеллектом. У ОС таких качеств нет, а значит, она не может предъявить кому-либо иск, равно как и возмещать ущерб и компенсировать вред.
2. Таксы и методики исчисления вреда существуют только для оценки ущерба от уничтожения животного мира, уничтожения и добычи биологических водных ресурсов, вреда, причиненного водным объектам и лесному хозяйству. Остальные методики не применяются в силу сложности расчетов и установления фактов причинения вреда. Нет и правовых механизмов определения затрат на восстановление ОС.
3. Как правило, в смежном законодательстве нет норм, позволяющих доказать факты и виновные действия при нарушении природоохранного законодательства. Поэтому отсылки к ним делают внешне грозные нормы ст. 77-79 ФЗ № 7 по форме декларативными, а по содержанию - «мертвыми».
4. В статьях гл. 26 УК РФ (кроме ст. 260) нет количественных критериев определения степени тяжести последствий. Поскольку в данных случаях возникают неустранимые сомнения в точной квалификации совершенного деяния, в силу действия презумпции невиновности лица, обвиняемого в совершении преступления, оно освобождается от уголовной ответственности и может понести только административную ответственность.
Итак, мы делаем плачевный вывод о том, что большинство статей гл. 26 УК РФ, а также ФЗ № 7 и смежные с ним правовые акты по сути не участвуют в регулировании жизненно важного общественного отношения, каким является природоохранная деятельность.
1 Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 557.
2 Там же. С. 961.
3 Там же. С. 408.
