CC BY
19
вопросы инновационной экономики
>
Том 10 • Номер 1 • Январь-март 2020 ISSN 2222-0372 Russian Journal of Innovation Economics
Первое
экономическое издательство
ключевые вехи реформирования системы высшего образования
Ненюк Е.В. 1
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
В современных условиях качественное и доступное высшее образование является драйвером экономического роста страны. В России в ходе реформирования бюджетного сектора был осуществлен переход к такому механизму финансирования, который обеспечил, с одной стороны, самостоятельное использование всех источников финансирования университетами и, с другой стороны, дал возможность учредителям контролировать объем и качество предоставляемых университетами услуг. Законодательно были закреплены такие элементы финансового механизма, как государственное задание на оказание государственных услуг и субсидия на выполнение государственного задания, рассчитываемая исходя из норматива финансового обеспечения по реализации услуги высшего образования. Однако указанный механизм требует совершенствования в части определения такого объема нормативных затрат, который бы соответствовал реальной стоимости подготовки высококвалифицированных кадров. Кроме того, в связи с ограниченностью средств федерального бюджета необходимо развивать систему внебюджетного финансирования университетов.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: высшее образование, государственное задание, норматив финансового обеспечения образовательных услуг, внебюджетные источники финансирования высшего образования.
введение
В экономике знаний высшее образование играет важную роль, так как является одним из компонентов формирования человеческого капитала. Инвестиции, как государственные, так и частные, в высшее образование способствуют развитию человеческого капитала и формируют контингент работников, готовых занять требующие повышенной квалификации рабочие места. Кроме того, указанные инвестиции имеют определяющее значение для снижения уровня неравенства доходов и формирования более социально сплоченного общества. Таким образом, сформировалось понимание того, что реформирование системы высшего образования должно привести к созданию такого механизма финансового обеспечения, который обеспечит достижение трех основных целей - повышение доступности, качества и эффективности.
АННОТАЦИЯ:
Key milestones in the reform of higher education system
Nenyuk E.V. 1
1 Financial University under the Government of the Russian Federation, Russia
Изучение реформы бюджетного сектора в России подразумевает проведение анализа государственного задания как основного инструмента в механизме финансового обеспечения государственных услуг высшего образования [2, с. 38-43] (Vasyunina, 2010), оценки достаточности норматива бюджетного финансирования высшего образования [3, с. 13-20] (Vasyunina, 2015), а также изучение зарубежного опыта финансирования сферы высшего образования [1, с. 53-73] (Abankina, Abankina, Nikolaenko, Filatova, 2013).
Цель исследования - изучение основных этапов реформирования системы высшего образования, проведение сравнительного анализа объемов расходов на высшее образование в России и в странах ОЭСР, а также выявление внебюджетных источников финансирования высшего образования.
В реформировании системы финансирования высшего образования можно выделить три ключевых этапа.
До вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации деятельность университетов регулировалась Гражданским кодексом Российской Федерации и отраслевым законодательством (Федеральным законом от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», утратил силу), которые устанавливали право собственности университетов на доходы от собственной деятельности [10] (Lisin, Rudnik, 2012).
Принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации упорядочило правовые основы финансовой деятельности университетов и определило механизм бюджетного
ABSTRACT:_
In modern conditions, high-quality and affordable higher education is a driver of the country's economic growth. In Russia, in the course of reforming the budget sector, a transition was made to a funding mechanism that ensured, on the one hand, the independent use of all sources of funding by universities, and, on the other hand, enabled the founders to control the volume and quality of services provided by universities. The elements of the financial mechanism such as the state task for rendering of state services and grants for the fulfillment of state assignments, calculated on the basis of financial support for the implementation of higher education, have been legislated. However, this mechanism requires improvement in determining the amount of regulatory costs that would correspond to the actual cost of training highly qualified personnel. In addition, due to the limited resources of the Federal budget, it is necessary to develop a system of extra-budgetary funding for universities.
KEYWORDS: higher education, state assignment, financial support of educational services, extra-budgetary sources of higher education financing
JEL classification: ¡21, i23, i26, i28 Received: 30.12.2019 / published: 31.03.2020
© Author(s) / Publication: PRIMEC Publishers
For correspondence: Nenyuk E.V. (evnenyuk0gmai1.com)
CITATION:
Nenyuk E.V. (2020) Klyuchevye vekhi reformirovaniya sistemy vysshego obrazovaniya [Key milestones in the reform of higher education system]. Voprosy innovatsionnoy ekonomiki. 10. (1). - 397-406. doi: 10.18334/vinec.10.1.41572
финансирования университетов: государство выделяло бюджетные ассигнования на содержание университета (сметное финансирование), контролировало их финансовую деятельность и несло субсидиарную ответственность по их обязательствам [11] (Ыаткта, 2014).
Вместе с тем возник ряд следующих проблем: финансирование осуществлялось не в полном объеме, контроль за использованием внебюджетных источников финансирования со стороны казначейства препятствовал их эффективному использованию, а также отсутствовала увязка объема финансирования с качеством предоставляемого университетом образования.
В целях повышения качества и доступности образовательных услуг высшего образования для населения, эффективности деятельности университетов был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон № 83-Ф3).
Введение Федерального закона № 83-Ф3 ознаменовало изменение многих институциональных основ системы высшего образования. Возникли новые инструменты управления, руководитель учреждения освоил неизвестную ранее функцию менеджера, а образовательная система в целом - новую категорию «образовательная услуга», которая до настоящего времени не имеет единственного нормативно-правового определения.
Данный закон определил три типа учреждений: казенные, бюджетные и автономные, а также новый механизм финансирования высшего образования.
Отличительными чертами механизма финансового обеспечения автономных и бюджетных учреждений от казенных учреждений является формирование учредителем государственного задания на оказание услуг высшего образования, предоставление субсидии на выполнение данного задания, формирование плана финансово-хозяйственной деятельности университетом, а также возможность университетами самостоятельно использовать средства, полученные от приносящей доход деятельности [4, 5] (ОоНоуа, 2013; ОоНоуа, 2011).
Такой финансовый механизм способствует повышению обоснованности предоставления бюджетных ассигнований университету, обеспечивает увязку объема предоставляемых финансовых ресурсов и объема и качества предоставляемого университетами высшего образования, также усиливает ответственность руководства университета за результативное использование бюджетных ассигнований.
ОБ АВТОРЕ:_
НенюкЕкатерина Владимировна, аспирантка, департамент общественных финансов (evnenyuk0gmai1.com)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Ненюк Е.В. Ключевые вехи реформирования системы высшего образования // Вопросы инновационной экономики. - 2020. - Том 10. - № 1. - С. 397-406. сЫ: 10.18334^пес.10.1.41572
Объем субсидий на государственное задание рассчитывается исходя из базовых нормативных затрат на одного студента, скорректированных на территориальный и отраслевой коэффициенты.
Идея внедрения нормативного принципа финансирования высшего образования в России принадлежит М. Фридману и была выдвинута в середине 50-х годов XX столетия. Смысл ее заключался в том, чтобы привнести в сферу высшего образования конкуренцию за обучающихся, за которыми последует государственное финансирование.
При этом принципиально важно, что образовательное учреждение обладает определенной свободой в определении направлений расходов и не обязано учитывать структуру норматива, по которому получило субсидию. Таким образом, бюджетная смета уступила место плану финансово-хозяйственной деятельности - основному инструменту повышения эффективности работы образовательных учреждений высшего образования, в котором отражаются поступления в разрезе источников и расходы высшего учебного заведения. Учредитель больше не указывает, на что расходовать денежные средства, а предоставляет инструмент и существенную автономию в принятии решений, однако оценивая и контролируя эффективность деятельности образовательной организации высшего образования. Таким образом, расширение автономии образовательных учреждений высшего образования порождает большую ответственность руководства и коллектива за результат деятельности учреждения.
В соответствии с Федеральным законом от 16.11.2011 № 318-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приема граждан для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» аккредитованные государством негосударственные образовательные организации высшего образования также могут получить финансирование на оказание образовательных услуг из федерального бюджета. Это означает, что государственные и негосударственные высшие учебные заведения при наличии государственной аккредитации могут конкурировать за право оказывать государственную образовательную услугу по обучению студентов. Однако доля бюджетных студентов в негосударственных образовательных учреждениях невелика. На сегодняшний день между негосударственными образовательными учреждениями распределяется не более одного процента контрольных цифр приема. Это крайне низкий показатель, который можно объяснить тем, что негосударственные образовательные учреждения менее конкурентоспособны [6, 7] (Klyachko, Rozhdestvenskaya, 2014; Klyachko, 2013).
Нормативы финансирования системы высшего образования в настоящее время рассчитываются Министерством науки и высшего образования Российской Федерации.
В состав базовых нормативных затрат включены расходы на оплату труда профессорско-преподавательского состава, на приобретение материальных запасов для учеб-
ного процесса, командировочные расходы, расходы на организацию практики студентов, а также на общехозяйственные нужды [15] (Yastrebova, Manuilov, 2014).
Анализ базовых нормативных затрат, установленных на 2018-2020 годы, показывает, что с увеличением числа стоимостных групп специальностей и направлений подготовки произошло снижение базовых нормативов по группам 1, 2 и 3а. Так, например, нормативы на подготовку бакалавров и магистров по группе 1 снизились в 2019 году по сравнению с 2018 годом на 7% и в 2020 году не достигли уровня 2018 года.
Стоит отметить, что Министерством науки и высшего образования Российской Федерации установлены низкие показатели норматива финансового обеспечения
Таблица 1
Значения базовых нормативных затрат по государственным услугам по реализации программ высшего образования на 2018-2020 гг.
2018 2019 2020
Группа 1 Группа 2 Группа 3 Группа 1 Группа 2 Группа 3а Группа 3Ь Группа 3с Группа 1 Группа 2 Группа 3а Группа 3Ь Группа 3с
Бакалавриат, специалитет Бакалавриат, специалитет Бакалавриат, специалитет
89,28 102,67 153,45 83 98,3 126,33 165,75 260,86 86,46 102,36 130,74 173,56 256,27
Магистратура Магистратура Магистратура
95,65 109,04 1 61,38 88,35 104,05 134,21 179,5 - 92,64 108,48 139,02 188,06 -
Источник: составлено автором по данным [17, 18, 19].
6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
^w0
о &
° ¡2 и
N
U
с У
<3 £
rs
■я t
■ г
r
• ё 1
'§ -а
к &
& К
йй-о^с 0<ийи я
■OECD average
Рисунок 1. Доля расходов на высшее образование в общем объеме государственных расходов
в 2016 г.
Источник: составлено автором по данным [16].
затрат на оказание государственных услуг высшего образования, а его снижение приведет к снижению объема субсидии на государственное задание и, как следствие, снижению качества высшего образования.
Таким образом, механизм нормативного финансирования требует совершенствования в части определения реального объема затрат, необходимых на подготовку студентов для реализации государственных целей и задач.
Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 перед Правительством Российской Федерации поставлена задача обеспечить конкурентоспособность российской системы образования. Выполнение поставленной задачи требует соответствующего объема финансовых ресурсов.
Одним из ключевых показателей уровня финансового обеспечения высшего образования является доля расходов на высшее образование в общем объеме государственных расходов.
По данным ОЭСР, в России уровень расходов на высшее образование в структуре государственные расходов составляет 2,2%, что на 24% ниже среднего уровня расходов по странам ОЭСР (2,9%). Самый высокий уровень расходов - в Чили (5,4%), а самый низкий - в Италии (1,5%).
Проведенный анализ показывает, что существующий в настоящее время объем расходов на высшее образование недостаточен для выполнения поставленных Указом Президента Российской Федерации целей и задач. Вместе с тем финансовые ресурсы государства ограничены, следовательно необходимо развивать систему внебюджетного финансирования университетов.
По данным ОЭСР, высокий уровень расходов на высшее образование обеспечивается за счет высокой доли частных расходов. Так, например, в США доля госу-
3,0 2,5 2,0
^■Public Private ^^OECD average, Public
Рисунок 2. Доля государственных и частных рааходов на высшее образование (% от ВВП) Источник: составлено автором по данным [16].
дарственных расходов в ВВП составляет 0,9%, а за счет частных источников - 1,6%. Аналогичная ситуация складывается в Чили - 1% ВВП составляют государственные расходы и 1,7% ВВП - частные источники. В России объем внебюджетных источников финансирования университетов крайне низок - 0,4% ВВП (доля государственных расходов составляет 0,7% ВВП, что сопоставимо с уровнем государственных расходов в странах ОЭСР - 0,9% ВВП).
Увеличение объемов привлекаемых внебюджетных поступлений образовательных учреждений высшего образования возможно путем расширения каналов внебюджетного финансирования сферы образования, а именно развития эндаумент-фондов, развития образовательных кредитов, использования зарубежного опыта по внедрению инновационных моделей распределения ресурсов - lifelong learning accounts в Великобритании и human capital contracts в Австралии, сотрудничества с частным и государственным сектором в области передовых исследований с целью получения контрактов.
Важным положительным следствием формирования фондов целевого капитала и расширения системы кредитования в сфере высшего образования являются изменения в системе управления высших учебных заведений:
• повышается степень открытости и достоверности информации о деятельности образовательной организации, в том числе в части расходования денежных средств;
• повышается уровень общественного контроля деятельности образовательной организации;
• усиливается стратегический аспект планирования развития образовательной организации на перспективу 20-30 лет на базе получения источника долгосрочного финансирования.
Заключение
Таким образом, проведенный анализ показывает, что объем расходов на высшее образование в России недостаточен для обеспечения его конкурентоспособности. Необходимо в первую очередь определить базовые нормативные затраты на оказание услуги высшего образования исходя из реальной стоимости подготовки студентов. Однако, учитывая ограниченность средств федерального бюджета, необходимо также внедрять механизмы внебюджетного финансирования университетов, что позволит увеличить долю расходов на высшее образование в структуре ВВП и повлечет рост качества высшего образования.
ИСТОЧНИКИ:
1. Абанкина И.В., Абанкина Т.В., Николаенко Е.А., Филатова Л.М. Сравнительная характеристика систем высшего образования зарубежных стран: конкурентные методы финансирования // Экономика образования. - 2013. - № 1. - c. 53-73.
2. Васюнина М.Л, Государственное (муниципальное) задание как основной инстру-
мент в механизме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг // Финансы и кредит. - 2010. - № 18. - с. 38-43.
3. Васюнина М.Л. О нормативах бюджетного финансирования высшего образования //
Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2015. - № 7. - с. 13-20.
4. Горлова О.С. Анализ механизма финансового обеспечения предоставления государ-
ственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями // Экономика и управление: проблемы, решения. - 2013. - № 9. - с. 16-22.
5. Горлова О.С. Изменение порядка финансового обеспечения оказания образователь-
ных услуг вузами за счет средств федерального бюджета // Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2011. - № 12. - с. 49-55.
6. Клячко Т.Л Рождественская И.А. Текущее состояние и актуальные проблемы функ-
ционирования сферы образования // Экономика образования. - 2014. - № 2. -с. 146-153.
7. Клячко Т.Л. Российское образование в 2000-е годы: тенденции развития и реформи-
рования // Актуальные проблемы Европы. - 2013. - № 2. - с. 164-185.
8. Клячко Т.Л., Мау В.А. Будущее университетов. Статья 2.Российские тенденции //
Общественные науки и современность. - 2015. - № 4. - с. 5-25.
9. Кудрин А., Соколов И. Бюджетный маневр и структурная перестройка российской
экономики // Вопросы экономики. - 2017. - № 9. - с. 5—27.
10. Лисин Н.В., Рудник Б.Л. Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски, перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - № 2. -с. 60-77.
11. Маркина Е.В. Развитие финансового механизма функционирования бюджетных учреждений // Вестник Финансового университета. - 2014. - № 4. - с. 23-32.
12. Солянникова С.П. Ответственная бюджетная политика в социальной сфере: проблемы разработки и реализации // Экономика. Налоги. Право. - 2015. - № 5. -с. 45-51.
13. Солянникова С.П. Результативность государственных расходов: проблемы оценки и мониторинга // Финансы и кредит. - 2013. - № 46. - с. 10-18.
14. Солянникова С.П. Факторы, влияющие на результативность государственных расходов // Экономика. Налоги. Право. - 2013. - № 5. - с. 26-32.
15. Ястребова О.К., Мануилов Н.А. Нормативные затраты на оказание государственных образовательных услуг как основной инструмент финансового обеспечения вузов // Образовательные технологии (г. Москва). - 2014. - № 3. - с. 78-89.
16. Education at a Glance 2019 OECD Indicators. [Электронный ресурс]. URL: https:// www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2019_f8d7880d-en ( дата обращения: 25.12.2019 ).
17. Итоговые значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования, утвержденные
Министерством образования и науки Российской Федерации от 17 июля 2017 г. № ВП-46/18вн на 2018 год
18. Итоговые значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования, утвержденные Министерством науки и высшего образования Российской Федерации от 20.11.2018 № МН-Пр-8/СК на 2019 год
19. Итоговые значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования, утвержденные Министерством науки и высшего образования Российской Федерации от 25.06.2019 № МН-Пр-18/СК 2020 год
REFERENCES:
Abankina I.V., Abankina T.V., Nikolaenko E.A., Filatova L.M. (2013). Sravnitelnaya kharakteristika sistem vysshego obrazovaniya zarubezhnyh stran: konkurentnye metody finansirovaniya [Comparative characteristics of the higher education systems of foreign countries: competitive funding methods]. Economics of education. (1). 53-73. (in Russian). Education at a Glance 2019 OECD Indicators. Retrieved December 25, 2019, from https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2019_f8d7880d-en Gorlova O.S. (2011). Izmenenie poryadka finansovogo obespecheniya okazaniya ob-razovatelnyh uslug vuzami za schet sredstv federalnogo byudzheta [Change the order of financial provision of educational services by universities at the expense of the Federal budget]. Financial Analytics: Science and Experience. (12). 49-55. (in Russian).
Gorlova O.S. (2013). Analiz mekhanizma finansovogo obespecheniya predostavleniya gosudarstvennyh i munitsipalnyh uslug byudzhetnymi i avtonomnymi uchrezh-deniyami [The analysis of the financial security mechanism of rendering state and municipal services by budgetary and autonomous institutions]. Economics and management: problems, solutions (Ekonomika i upravleniye: problemy, resheniya nauchno-prakticheskiy zhurnal). (9). 16-22. (in Russian). Klyachko T.L Rozhdestvenskaya I.A. (2014). Tekushchee sostoyanie i aktualnye problemy funktsionirovaniya sfery obrazovaniya [Current status and current problems in the functioning of education]. Economics of education. (2). 146-153. (in Russian). Klyachko T.L. (2013). Rossiyskoe obrazovanie v 2000-e gody: tendentsii razvitiya i re-formirovaniya [Education in Russian Federation during 2000s: Trends in development and reforms]. Aktualnye problemy Evropy. (2). 164-185. (in Russian). Klyachko T.L., Mau V.A. (2015). Budushchee universitetov. Statia 2.Rossiyskie tendentsii [The Future oF Universities. Article 2. Irends in Russia]. Social Sciences and Contemporary World. (4). 5-25. (in Russian).
Kudrin A., Sokolov I. (2017). Byudzhetnyï manevr i strukturnaya perestroïka rossiïskoï ekonomiki [Fiscal maneuver and restructuring the Russian economy]. Voprosy Ekonomiki. (9). 5—27. (in Russian).
Lisin N.V., Rudnik B.L. (2012). Reforma byudzhetnogo sektora: problemy, riski, pers-pektivy [Budget Sector Reform: Problems, Rises, Prospects]. Public administration issues. (2). 60-77. (in Russian).
Markina E.V. (2014). Razvitie finansovogo mekhanizma funktsionirovaniya byudzhet-nyh uchrezhdeniy [The development of the financial mechanism for budgetary institution operation]. Bulletin of the Financial University. (4). 23-32. (in Russian).
Solyannikova S.P. (2013). Faktory, vliyayushchie na rezultativnost gosudarstvennyh raskhodov [Factors affecting the performance of public expenditure]. Economy. Taxes. Law. (5). 26-32. (in Russian).
Solyannikova S.P. (2013). Rezultativnost gosudarstvennyh raskhodov: problemy otsenki i monitoringa [Efficiency of public expenditures: issues of assessment and monitoring]. Finance and credit. (46). 10-18. (in Russian).
Solyannikova S.P. (2015). Otvetstvennaya byudzhetnayapolitika v sotsialnoy sfere:problemy razrabotki i realizatsii [A responsible budgetary policy in the social sphere: problems of development and implementation]. Economy. Taxes. Law. (5). 45-51. (in Russian).
Vasyunina M.L, (2010). Gosudarstvennoe (munitsipalnoe) zadanie kak osnovnoy instrument v mekhanizme finansovogo obespecheniya gosudarstvennyh (munitsipalnyh) uslug [State (municipal) task as the main instrument in the mechanism of financial provision of state (municipal) services]. Finance and credit. (18). 38-43. (in Russian).
Vasyunina M.L. (2015). O normativakh byudzhetnogo finansirovaniya vysshego ob-razovaniya [Standards of budgetary financing of higher education]. Financial Analytics: Science and Experience. (7). 13-20. (in Russian).
Yastrebova O.K., Manuilov N.A. (2014). Normativnye zatraty na okazanie gosudarstvennyh obrazovatelnyh uslug kak osnovnoy instrument finansovogo obespecheniya vuzov [The target cost for the provision of public educational services as the main instrument of financial security universities]. Educational Technologies (Moscow). (3). 78-89. (in Russian).
