CC BY
53
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», которые установили бы основные элементы данного правового режима.
Руководитель научно-образовательного центра частного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина кандидат юридических наук И. Д. Соболев также отметил комплексный характер режимов, обозначив высокую роль науки при формировании общеправовых подходов.
Подводя итоги семинара, А. Ф. Ноз-драчев отметил необходимость формирования новой концепции административно-правовых режимов, в которой следует дать характеристику их нового содержания, определить место в системе средств административ-
но-правового регулирования, выявить особенности новой юридической конструкции и организационной структуры. Сейчас на первый план выдвигаются задачи модернизации и смягчения законодательства о режимах; обеспечения открытости и транспарентности административно-правовых режимов; усиления гарантий законности и защиты прав и свобод граждан в условиях действия режимов, а также совершенствования мер юридической ответственности за нарушение режимных требований.
НОЗДРАЧЕВ А. Ф, заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
СТАРОДУБОВА О. Е, младший научный сотрудник ИЗиСП
Климат планеты в фокусе права
7 апреля 2016 г. в Центральном доме ученых Российской академии наук (далее — Дом ученых) состоялось совместное заседание секций права и экологии на тему «Климат планеты в фокусе права». Открывая научное мероприятие, председатель секции права доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров отметил, что заявленная тема не очень понятна как для юристов, так и экологов. Между тем ученые-юристы XIX в., в том числе Ш.-Л. Монтескье, отмечали необходимость учета климатических законов. Монтескье в своей классификации законов выделял климатические законы, под которыми понимал законы людей, живущих в различных климатических условиях, например в Африке. Русская профессура XIX в. наряду с божественными и юридическими законами выделяла и законы естественного мира.
Научно-технологическая революция ежедневно ставит все новые и новые задачи перед человечеством. При
этом раньше люди стремились сами изменить природу, подчинить ее своей воле: всем известен грандиозный проект по повороту сибирских рек в Среднюю Азию. Рылись каналы, огромные территории, целые города попадали в зону затопления при строительстве водохранилищ. Теперь природа нам показывает последствия вольного и бездумного обращения с ней. Стала ощущаться гибельность, которая грозит всему человечеству.
Люди почувствовали угрозу своему существованию; возникла потребность в появлении определенной правовой регуляции противодействия изменениям климата.
В последние десятилетия стали возникать международные правовые регуляции: с момента Конференции в Рио-де-Жанейро по устойчивому развитию в 1992 г. были приняты Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Киотский протокол к ней. При этом каждая страна в мире исходит из того, что необходимо ее населению, бизнесу. Киотский протокол не побу-
дил некоторые страны, прежде всего США и Китай, принять на себя обязательства по квотам на выбросы парниковых газов. Между тем Россия просто потеряла свою промышленность и находится в кризисе последние десятилетия. Выбросы парниковых газов в нашей стране не столь велики именно из-за падения промышленного производства, хотя российское законодательство не отличается совершенством по экологическим вопросам. Например, если немецкое законодательство направлено на стимулирование природоохранной деятельности, реальное снижение уровней выбросов, то мы хватаемся за голову тогда, когда необходимы уже экстраординарные меры.
Представители ныне живущего поколения могут заметить, что климат планеты изменился даже в течение последних 50 лет: не такие зимы, не такое лето.
В первой декаде декабря 2015 г. в Париже завершилась Всемирная конференция по климату, результатом которой стало новое соглашение, подписанное главами 95 государств. Обязательства взял и Президент Российской Федерации. Это ключевой документ планетарного масштаба, предусматривающий обязательства по внедрению новых экологически чистых технологий в целях охраны климата.
Проблема изменения климата затрагивает все науки: физику, астрономию, географию. Юридическая наука также должна участвовать в дискуссиях по этой проблематике, поскольку право регулирует развитие общества, в том числе в глобальном аспекте — через международное право. К сожалению, для юристов тема климата планеты в фокусе права не очень интересна. Между тем для юридической науки данная проблема очень актуальна и важна, в первую очередь для отрасли экологического права, природоресурс-ного права (земельного, лесного, водного, горного, фаунистического). Кроме экологического законодательства, это важно для теории права и теории
государства. Для теории права появляется новый объект воздействий: климат, отношения по недопущению его изменений. Для государства проблема климата также чрезвычайно важна — появляется принципиально новая функция по борьбе с его изменением, последствиями таких изменений. Все отрасли права — международное, конституционное, административное, гражданское, уголовное — должны быть задействованы в правовой регламентации борьбы с изменением климата и негативными последствиями таких изменений.
Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ кандидат юридических наук Н. В. Кичигин согласился с Ю. А. Тихомировым, что тематика секции выбрана очень актуальная, поскольку помимо заключения Парижского соглашения подход Российской Федерации к глобальному изменению климата в последние годы кардинально изменился. Несколько лет назад эксперты заявляли, что Киот-ский протокол действует, но не реализуется в Российской Федерации должным образом, в отсутствие политической воли не осуществляются проекты по снижению выбросов парниковых газов. В настоящее время государственная политика в отношении выбросов парниковых газов кардинально изменилась.
Н. В. Кичигин полагает, что Парижское соглашение по климату сможет продвинуть вперед усилия мирового сообщества по стабилизации выбросов парниковых газов. При этом Соглашение может не только сформировать механизмы регулирования выбросов в мировом масштабе, но и простимулировать развитие научных исследований в сфере изменений климата в самых различных аспектах, в том числе юридическом. На Западе эта тематика очень популярна, активно развивается, формируется климатическое право как сегмент законодательства и научная дисциплина. В Российской Федерации соответствующие исследова-
ния, например, в юридической сфере практически не ведутся.
Изучая Парижское соглашение, очевидно, что перед нами плод глубочайшего компромисса, достигнутого между развитыми и развивающимися странами. Можно вспомнить, что несколько лет назад в Копенгагене такое соглашение заключить не удалось. Парижское соглашение в данных условиях носит в определенной степени промежуточный характер. Если Киотский протокол устанавливал конкретные показатели по ограничению выбросов, то Парижское соглашение такие лимиты не предусматривает. Оно вообще не устанавливает каких-либо четких количественных обязательств для государств-участников. Однако, несмотря на все недостатки и неконкретность данного документа, это огромный прорыв.
По мнению выступающего, можно выделить несколько положительных отличий Парижского соглашения от Киотского протокола. В Соглашении прослеживается четкая дифференциация между развитыми и развивающимися странами в части объема участия в борьбе с негативными изменениями климата, оказания научно-технического, финансового содействия.
Впервые на уровне такого международного документа выделена отдельная категория стран с наименьшим потенциалом по предупреждению изменений климата: наименее развитые, в том числе островные, страны. Особый упор сделан на необходимости оказания помощи таким реципиентам.
В документе четко обозначена конечная цель усилий мирового сообщества. Она определена в подп. «а» п. 1 ст. 2 Соглашения и заключается в удержании прироста глобальной средней температуры намного ниже 2о С сверх доиндустриальных уровней и ограничения роста температуры до 1,5о С, поскольку это значительно сократит риски и воздействия изменения климата. Пожалуй, это единственные четкие показатели, которые установлены в Парижском соглашении. Но
это не означает, что Соглашение полностью декларативно. Оно состоит из двух частей. Само Соглашение занимает меньше половины общего объема документа. Большую часть составляет согласованный всеми государствами подробный план действий по реализации Соглашения: кто за что отвечает, в какие сроки будут проводиться соответствующие мероприятия. Это очень позитивная тенденция, когда заключенному международному соглашению предшествует выработанный план действий, дорожная карта по его реализации.
Еще один положительный момент заключается в том, что Рамочная конвенция ООН по изменению климата постепенно обросла «мышцами» — различными органами, экспертными группами, на которые возлагается выполнение тех или иных функций или конкретных задач в рамках Парижского соглашения. Это и финансовые организации, такие как Зеленый экологический фонд, Глобальный экологический фонд. Указанные финансовые институты представляют собой глобальный механизм перераспределения финансовых и иных ресурсов от развитых стран в пользу развивающихся и особенно стран с наименьшим потенциалом.
Следующий важнейший аспект Парижского соглашения заключается в том, что оно не ограничивается, как Киотский протокол, только вопросами предупреждения изменения климата. Эксперты в области изменения климата со всей очевидностью понимают, что изменения климата происходят и нужно пытаться адаптироваться к ним. Скорее всего человечество не сможет остановить климатические изменения, поэтому важнейшей частью Парижского соглашения является адаптация государств, экономики, социальной сферы к изменениям климата. Для достижения поставленной задачи предусматривается обмен технологиями, предоставление финансовой помощи.
В Парижском соглашении появился также симптоматичный раздел, по-
священный потерям и ущербу, которого нет в Рамочной конвенции ООН и Киотском протоколе. Это также свидетельствует о том, что нужно готовиться к негативным изменениям климата и пытаться минимизировать потери и ущербы путем взаимодействия государств. Важными разделами Парижского соглашения являются блоки, посвященные обмену технологиями, финансовый блок, раздел по укреплению потенциала. Отдельное внимание уделено транспарентности действий и поддержке. Транспарентность в контексте Парижского соглашения подразумевает проверку соблюдения взятых сторонами на себя обязательств по снижению выбросов парниковых газов, некий мониторинг выполнения обязательств по снижению выбросов. Предусматривается проводимое раз в четыре года «Глобальное подведение итогов» — новое явление в международном регулировании выбросов парниковых газов. Еще одной новеллой Соглашения является раздел по содействию осуществлению и соблюдению, что подразумевает осуществление мониторинга помощи иным странам, в первую очередь развивающимся и наименее развитым.
Как уже отмечалось, в рамках Парижского соглашения государства не стали брать на себя конкретные обязательства по снижению выбросов. В противном случае Соглашение скорее всего заключить снова не удалось бы. Между тем документ предусматривает такой интересный механизм, как национальные вклады. То есть каждое государство объективно оценивает свой потенциал и добровольно берет на себя определенные обязательства по снижению выбросов парниковых газов.
Таким образом, Парижское соглашение не содержит норм обязывающего характера. Наоборот, в нем прямо указывается, что государства в рамках мероприятий по транспарентности не должны контролировать другие страны, они должны выполнять взятые на себя обязательства.
Никаких санкций за невыполнение национальных вкладов в Парижском соглашении не установлено. В качестве примеров таких национальных вкладов можно назвать заявление Европейского Союза о снижении выбросов парниковых газов на 40% к 2030 г. Российская Федерация также взяла на себя обязательство по снижению выбросов: Указом Президента РФ предусмотрено снижение выбросов парниковых газов на 25% к 2020 г. Указанные обязательства являются добровольными для государств, подлежат периодическому рассмотрению и пересмотру в случае необходимости. За их несоблюдение не установлена юридическая, экономическая или иная ответственность.
Еще одним отличием Парижского соглашения от Киотского протокола является полное отсутствие в нем каких-либо конкретных экономических механизмов, например, по торговле квотами на выбросы парниковых газов или по реализации проектов совместного осуществления. Стороны не договорились о конкретном механизме при подготовке Парижского соглашения, однако он в самом общем виде предусмотрен в данном документе. Такой механизм деликатно назван механизмом передачи части снижения выбросов. Тем не менее на первой встрече Сторон Парижского соглашения государства-участники постараются выработать некий конкретный рыночный механизм. При этом установлено: такой механизм должен быть добровольным, нельзя принуждать стороны к заключению сделок. При осуществлении соответствующих операций определенную долю от сделки должны получать помимо страны-выгодоприобретателя также организационные структуры, осуществляющие реализацию Парижского соглашения. В Соглашении сделан акцент и на применении нерыночных механизмов, которые обязательно должны существовать параллельно с рыночным механизмом. Нерыночные механизмы заключаются в прямом финансировании государствами различных мероприятий, пе-
редаче технологий, поставке оборудования, обмене опытом.
Это основные механизмы Парижского соглашения, которое вступит в силу после его подписания 55 сторонами Соглашения, выбрасывающими не менее 55% выбросов парниковых газов от общемирового объема. Подписание Парижского соглашения начинается в апреле 2016 г. и будет длиться до апреля 2017 г. Российской Федерации необходимо будет подписывать данное Соглашение, чтобы оно в будущем вступило в силу. Без России, скорее всего, этого не произойдет, т. е. может повториться история с Киотским протоколом, который вступил в силу благодаря его ратификации Российской Федерацией. При этом Россия, к сожалению, не воспользовалась механизмами, предусмотренными Ки-отским протоколом.
Парижское соглашение является очень выверенным документом, налицо титаническая работа над текстом множества экспертов из разных стран. По своему содержанию Соглашение выходит за рамки чисто юридического документа. Это и документ идеологический. В нем, в частности, заявляется стремление государств к справедливому распределению ресурсов между странами. Таким образом, в общем и целом складывается позитивное впечатление от Парижского соглашения, несмотря на обтекаемые формулировки и отсутствие конкретных лимитов выбросов, как было установлено в Киотском протоколе. Киотский протокол, который несомненно является более жестким и обязывающим международным соглашением, чем Парижское соглашение, не достиг тех целей, которые на него возлагались.
Продолжая научную дискуссию, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева представила вниманию участников заседания секции российский опыт правового регулирования выбросов парниковых газов. По
мнению выступающей, оценка правового потенциала в решении климатической проблемы необходима, так как право — единственный социальный регулятор, способный упорядочить деятельность всех участников климатического процесса, создать общеобязательные «правила игры» для реального сокращения выбросов парниковых газов во всех отраслях экономики, стимулирования внедрения низкоуглеродных технологий, развития рынков экологически чистой энергии в целях предотвращения или хотя бы замедления климатических изменений, ослабления их негативных последствий.
Выступающая представила характеристику трех периодов в развитии правового регулирования выбросов парниковых газов в России: с 1994 по 2004 г. (период до ратификации Киот-ского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата), с 2005 по 2012 г. (период исполнения Российской Федерацией обязательств по Ки-отскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата), с 2013 г. по настоящее время (период подготовки и принятия Парижского соглашения к Рамочной конвенции ООН об изменении климата).
С 1994 по 2004 г. были приняты акты, впервые закрепившие институциональные основы климатического регулирования в России. В частности, национальным законодательством были определены полномочия органов государственной власти в сфере регулирования выбросов парниковых газов, а также орган, на который возложено осуществление задач по координации работы министерств и ведомств Российской Федерации по уменьшению негативного влияния хозяйственной деятельности на климат, предотвращению отрицательных последствий изменения климата для экономики страны и природной среды (Межведомственная комиссия по проблемам изменения климата).
В этот же период появилась регламентация порядка сбора и организации централизованного учета доку-
ментов о выбросах и стоках парниковых газов, а также результатов проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов, ведения кадастра антропогенных выбросов и стоков парниковых газов и регистра результатов проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов, порядка отчетности субъектов хозяйственной деятельности о выбросах и поглощении парниковых газов, мер государственной поддержки мероприятий по адаптации к изменениям климата, обусловленным выбросами парниковых газов.
В последующий период в системе права России появились инструменты, призванные обеспечить выполнение нашей страной обязательств, вытекающих из положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Н. И. Хлудене-ва отметила, что именно этот временной отрезок стал самым плодотворным с точки зрения развития нормативной правовой базы регулирования выбросов парниковых газов на национальном уровне. Так, взамен прежней модели организации учета информации о выбросах и стоках парниковых газов была внедрена правовая модель российской системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов для: 1) оценки объемов антропогенных выбросов парниковых газов; 2) представления ежегодно в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата и Киотским протоколом соответствующих данных в форме кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов; 3) разработки мероприятий, направленных на ограничение (снижение) антропогенных выбросов из источников и (или) увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов.
В рассматриваемый период правовое закрепление получили и меры по реализации предусмотренных Киот-ским протоколом проектов совместного осуществления.
Вехой в развитии правового регулирования выбросов парниковых газов на данном этапе стало принятие в 2009 г. Климатической доктрины Российской Федерации (далее — Доктрина), в которой впервые была сформулирована стратегическая цель российской политики в области климата — обеспечение безопасного и устойчивого развития страны, включая институциональный, экономический, экологический и социальный, в том числе демографический, аспекты развития в условиях изменяющегося климата и возникновения соответствующих угроз.
Обязательными условиями такой политики должны стать государственная поддержка и обеспечение соответствия мировому уровню: систематических наблюдений за климатом, фундаментальных и прикладных исследований в области климата и смежных областях науки, применения результатов исследований для оценки рисков и выгод, связанных с последствиями изменений климата, а также возможности адаптации к этим последствиям.
Доктрина определила четыре основных направления национальной политики в области климата, которые впоследствии были конкретизированы в комплексном плане ее реализации на период до 2020 г.:
развитие нормативно-правовой базы и организация государственного регулирования в области изменений климата;
развитие экономических механизмов, связанных с реализацией мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат;
научное, информационное и кадровое обеспечение разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат;
международное сотрудничество в области разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат.
Н. И. Хлуденева подчеркнула, что намеченные в документах программ-
ного характера цели и предложенные средства их достижения в целом соответствуют общемировым тенденциям в регулировании выбросов парниковых газов.
Третий период в развитии правового регулирования выбросов парниковых газов в России начался с принятия Указа Президента РФ от 30 сентября 2013 г. № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов». Этим Указом Правительству РФ было поручено: 1) обеспечить к 2020 г. сокращение объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75% объема указанных выбросов в 1990 г.; 2) утвердить в шестимесячный срок план мероприятий по обеспечению установленного объема выбросов парниковых газов, предусмотрев в нем разработку показателей сокращения объемов выбросов парниковых газов по секторам экономики.
В настоящее время План мероприятий по обеспечению к 2020 г. сокращения объема выбросов парниковых газов активно реализуется. Так, уже утверждены предусмотренные им Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации, Методические рекомендации по проведению добровольной инвентаризации объема выбросов парниковых газов в субъектах Российской Федерации, Методические рекомендации по разработке показателей сокращения объема выбросов парниковых газов по секторам экономики, Методические указания и руководство по количественному определению объема выбросов парниковых газов организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации.
Докладчик отметила, что более чем двадцатилетний период развития правового регулирования выбросов парниковых газов в России показывает, что основным фактором, влияющим на динамику национальной политики в области климата, является участие страны в исполнении международных обязательств по снижению антропо-
генного воздействия на климатическую систему. Содержание последних предопределяет и правовое наполнение всех элементов национальной системы регулирования выбросов парниковых газов.
Так, для обеспечения реализации положений международных соглашений Российская Федерация ввела сначала централизованный учет документов о выбросах и стоках парниковых газов, а также результатов проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов, затем трансформировала его в национальную систему оценки антропогенных выбросов парниковых газов и создала реестр углеродных единиц, которые в целом позволяют получать информацию об объемах выбросов и поглощений парниковых газов в разрезе основных категорий источников таких выбросов и поглотителей.
Вместе с тем национальная система оценки антропогенных выбросов парниковых газов, по мнению многих экспертов, характеризуется двухлетним запаздыванием отчетности (отчет текущего года отражает объемы выбросов и поглощений парниковых газов за год, предшествующий предыдущему), что не в полной мере отвечает целям и задачам климатической политики России на современном этапе.
Кроме того, систематическая инвентаризация объема выбросов парниковых газов проводится в Российской Федерации только на федеральном уровне, объемы текущих выбросов парниковых газов в субъектах РФ в обязательном порядке не определяются.
Еще один недостаток национальной системы оценки выбросов состоит в том, что она представляет агрегированные оценки выбросов парниковых газов по видам газов и категориям источников, но не содержит данных о выбросах парниковых газов конкретными организациями.
Отмеченные несовершенства российской системы оценки антропогенных выбросов парниковых газов пре-
пятствуют выработке и реализации эффективной государственной политики в области климата и мер по сокращению объемов выбросов парниковых газов, а также достижению долгосрочных целей сокращения выбросов парниковых газов на период до 2030— 2035 гг. и на перспективу до 2050 г.
Российской Федерации так и не удалось получить существенную экономическую выгоду от участия в осуществлении своих международных обязательств по охране климатической системы. Один из основных рыночных инструментов Киотского протокола — торговля квотами на выбросы парниковых газов — не получил широкого применения в России, что не позволило нашей стране «заработать на излишках» накопленных квот на выбросы парниковых газов.
По мнению выступающей, ключевой вектор в развитии правового регулирования выбросов парниковых газов на ближайшие десятилетия будет предопределен необходимостью создания на национальном уровне действенной правовой основы для реального, а не формального сокращения выбросов парниковых газов во всех отраслях экономики, стимулирования внедрения низкоуглеродных технологий, развития рынков экологически чистой энергии.
Председатель секции экологии Дома ученых доктор технических наук, профессор О. Г. Феоктистова отметила, что природа развивается по спирали, переживая периоды то глобального похолодания, то потепления. Истинные причины изменения климата остаются неизвестными; ученые-экологи спорят о будущих изменениях климата. По мнению выступающей, изменение климата — это очень большая мистификация, а Парижское соглашение — пустота.
Антропогенное воздействие вряд ли является главной причиной потепления климата, так как, к примеру, СО2 выделяют все живые существа. При этом для СО2 не установлены значения предельно допустимых концентраций.
Европа уже ввела плату за пролеты авиации на основании положений Киотского протокола, в котором, к слову, говорится о промышленных выбросах, а не о выбросах транспорта. В свое время предлагалось разработать методики для гражданской авиации, которые позволяли бы уменьшить выбросы СО2. Оценить влияние авиатранспорта на изменение климата порой затруднительно (например, пролет самолета над загрязняющим атмосферу заводом).
Всегда можно придумать красивую «правовую обертку», но содержание должно быть достоверным. Если невозможно точно измерить объемы (уровни) негативного воздействия, то и не следует пытаться это регулировать.
Каждое предприятие отчитывается по предельно допустимым выбросам в атмосферу, в том числе по воде и по размещению твердых отходов. За каждое превышение производится оплата, в противном случае налагаются большие штрафы. Предприятию выгодно установить новые очистные сооружения, но для некоторых это дорого.
С точки зрения выступающей, Парижское соглашение не будет эффективно реализовано, поскольку не определены меры ответственности сторон.
После выступлений лекторов слушателями был задан ряд вопросов, состоялась интересная дискуссия, обмен мнениями. В частности, обсуждался вопрос о перспективах формирования отрасли климатического права и его отраслевой принадлежности, роли национального права в регулировании выбросов парниковых газов, перспективах внедрения механизмов регулирования выбросов в Российской Федерации.
Итоги совместного заседания секций права и экологии Дома ученых подвел Ю. А. Тихомиров, который отметил, что при исследовании проблем изменения климата чрезвычайно важна роль фундаментальной науки, Российской академии наук, чтобы обеспечивать научное прогнозирование нега-
тивных процессов, их предвидение и предупреждение.
Изменение климата — проблема планетарного масштаба, и решать ее нужно соответствующим образом. Экологический императив должен быть наиважнейшим, поскольку это универсальный гуманитарный и социальный императив. Поэтому важна роль образования в формировании правосознания, системы экологических знаний и ценностей человека, нравственных начал. Не случайно
в Парижском соглашении говорится о защите и сохранении Матери-Земли. Между тем из правовой материи нравственность как универсальная ценность, к сожалению, практически исчезла.
КИЧИГИН Н. В, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
ХЛУДЕНЕВА Н. И, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
