CC BY
122
Александр МАЛЬЦЕВ
КЛИЕНТООРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД В БИЗНЕСЕ И В ГОСУДАРСТВЕННОМ (МУНИЦИПАЛЬНОМ) УПРАВЛЕНИИ
В статье рассматривается сущность клиентоориентированного подхода в бизнесе, особенности его применения при оказании публичных услуг органами власти и учреждениями, смысл и необходимость реинжиниринга административных процессов предоставления такого рода услуг, в т.ч. при переводе их в электронный вид и предоставлении через порталы государственных и муниципальных услуг.
The essence of client-oriented approach in business, especially its use particularities in the provision of public services by authorities and institutions, and the need to re-engineer the administrative processes of the provision of such services, including translating them into electronic form and delivering through the portals of the state and municipal services, are being considered in the article.
Ключевые слова:
клиентоориентированный подход, публичные услуги, административные услуги, социальные услуги, административные регламенты публичных услуг, реинжиниринг административных процессов; client-oriented approach, public services, administrative services, social services, administrative regulations for public services, re-engineering of administrative processes.
Начиная с 2011 г. административная реформа в РФ вступила в свою зрелую фазу, когда ее проведение становится уже невозможным и неотделимым от масштабного, системного использования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении. Поэтому с текущего года Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 годах1 была придана форма государственной программы «Информационное общество (2011—2020 годы)»2.
Именно на этой стадии административной реформы впервые становится практически реализуемым так называемый клиенториен-тированный подход при реализации функций государственного и муниципального управления, который был заявлен еще в начале разработки идеологии административной реформы в РФ3. Данный подход достаточно успешно внедряется развитыми государствами с последнего десятилетия прошлого века, а в нынешнем столетии — также и отдельными лидерами быстро развивающихся стран, например Бразилией.
Клиентоориентированный подход как таковой возник, был сформулирован, развит и практически воплощен в сфере предпринимательства, прежде всего, при оказании услуг на рыночной основе, хотя он в равной степени применим к производству и распределению «физически осязаемых» товаров.
В науке управления хорошо известно, хотя далеко не всегда принимается во внимание на практике, что методы и технологии бизнес-менеджмента не могут быть напрямую, без существенной адаптации применены в сфере публичного управления, в т. ч. при оказании государственных и муниципальных услуг, а также при реализации иных функций (не являющихся услугами) орга-
1 В редакции распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р // СЗ РФ, 2008, № 7, ст. 633.
2 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р // СЗ РФ, 2010, № 46, ст. 6025-6026.
3 См. Дмитриев М. Реформа государственного управления в России // Сегодня и завтра, № 1(15), 2002; http://www.rags.ru/akadem/all/15-2002/15-2002-24.html
МАЛЬЦЕВ
Александр
Николаевич —
к.филос.н., доцент;
заведующий
кафедрой правового
обеспечения
государственного
и муниципального
управления
Нижегородского
института
управления —
филиала РАНХи ГС
rfsv@yandex.ru
нов власти и публичных учреждений. Это обусловлено принципиальным различием целей предпринимательства и публичного управления, смешение которых приводит к крайне негативным результатам, особенно в виде колоссальной и практически неискоренимой коррупции.
Суть клиентоориентированного подхода в бизнесе наиболее удачно, на наш взгляд, выразили американские методологи менеджмента М. Хаммер и Дж. Чампи1, которые терминологически обозначили его триадой: клиент — конкуренция — кардинальные изменения.
Даже при самом поверхностном взгляде на данную триаду ясно, что ее средний член в принципе отсутствует в деятельности органов власти и публичных учреждений, которым от природы присущ своеобразный «естественный монополизм». Поэтому стимулов максимизации прибыли и угрозы краха из-за неконкурен-тоспособности у них просто нет, а значит, отсутствует и прямая зависимость от потребителей публичных услуг. Попытки ввести в эту сферу общественной жизни конкурентные начала, как правило, оказываются чрезвычайно разрушительными для государственного управления и всего общественного организма.
Что касается первого члена триады М. Хаммера и Дж. Чампи, то здесь уже есть некоторое сходство между бизнесом и демократической публичной властью, которая ставит своей главной целью не абстрактное благо государства с подчинением ему интересов граждан, а создание наиболее комфортных условий их жизнедеятельности, качественное оказание им востребованных публичных услуг, расширение возможностей их полноценного и разностороннего развития.
При этом в рамках общей установки на отношение к гражданину как «клиенту, который всегда прав», и у бизнеса, и у государства имеется ярко выраженная специфика.
Прежде всего, базовое для клиентоориентированного подхода понятие «ценности» продукта для потребителя обладает разным содержанием в бизнесе и в публичном секторе. В менеджмент-маркетинге оно отождествляется с потребительской ценностью товара, которая рас-
1 Хаммер М., Чампи Дж. Реинжиниринг корпорации: Манифест революции в бизнесе / пер. с англ. — СПб. : Изд-во СПбГУ, 1997.
сматривается как субъективная категория, а именно как суждение потребителя о способности товара удовлетворить его потребности, соотношение между преимуществами, которые получает потребитель в результате приобретения и использования товара, и затратами на его приобретение и использование.
Однако органы власти и публичные учреждения, в отличие от коммерческих организаций (компаний, фирм и т.п.), производят государственные и муниципальные услуги не как товар, и их цена определяется нерыночным способом. При установлении цен на публичные услуги, в отличие от частных услуг, практически исключается самостоятельность организаций, их предоставляющих. Порядок и методика расчета цен на публичные услуги, а нередко и конкретная величина цены, как, например, государственная пошлина, устанавливаются государственными нормативными актами.
Наиболее специфическими с этой точки зрения являются так называемые административные услуги2, которые, в отличие от социальных услуг, в принципе не предоставляются бизнесом, поскольку включают в себя публично-властные решения того или иного уровня компетенции о предоставлении либо не предоставлении конкретной услуги заявителю. Ценность административных услуг для потребителя производна от ценности для него социальных услуг или иных благ, а также желаемых видов деятельности, к которым он получает доступ на основе получения административных услуг.
Далее, с точки зрения бизнеса основная задача клиентоориентированного подхода производителя заключается в том, чтобы привлечь каждого конкретного индивида или юридическое лицо к своей фирме и удерживать его как постоянного потребителя своей продукции3, а также максимально расширить круг наиболее выгодных клиентов4.
2 О понятии «административные услуги» см.: Мальцев А.Н. Качество регламентации публичных услуг в ходе административной реформы // Власть, 2009, № 12, с. 42—4.
3 Котлер Ф. Маркетинг менеджмент : экспресс-курс / пер. с англ. под ред. С.Г. Божук. — 2-е изд. — СПб. : Питер, 2006, с. 72.
4 Одна из эмпирически установленных закономерностей бизнеса гласит, что 20% выгодных клиентов приносят 80% прибыли, в то время как остальные 80% клиентов дают лишь 20% прибыли.
Поэтому вышеуказанные американские авторы пишут: «Более не существует понятия клиент вообще — есть только конкретный клиент, тот, с кем продавец имеет дело в настоящий момент, и тот, кто может позволить себе потакать своим личным вкусам. Массовый рынок распался на множество частей, вплоть до одного единственного клиента. Индивидуальные клиенты — будь то физические лица или промышленные фирмы — требуют индивидуального подхода. Они ожидают, что продукт будет спроектирован под их потребности, поставка спланирована в соответствии с их производственным графиком или расписанием работы, а условия оплаты удобны»1.
В отличие от этого, для органов власти задача привлечения и удержания клиентов вообще не стоит в силу отсутствия у них ориентации на прибыль. Скорее их интерес заключается в минимизации усилий по обслуживанию клиентов при наличии гарантированного бюджетного финансирования органов власти и публичных учреждений. Из этого следует, что для ориентации на физических и юридических лиц как клиентов органов исполнительной власти и публичных учреждений в деятельность последних должны быть введены какие-то особые механизмы, побуждающие их повышать качество предоставляемых услуг при экономии затрат.
В качестве такого механизма в последние годы принято формирование государственных и муниципальных заданий соответствующим учреждениям на оказание ими услуг физическим и юридическим лицам. Такие задания как раз и преследуют цель устранить вышеуказанные бюджетные гарантии для незаинтересованной, низкорезультативной и малоэффективной деятельности органов власти и публичных учреждений, поставив уровень бюджетного финансирования в прямую зависимость от результатов их деятельности по предоставлению публичных услуг.
При внедрении клиенториентирован-ного подхода в деятельность органов власти и публичных учреждений одновременно необходимы более строгая, чем прежде, регламентация выполнения государственных (муниципальных) функций, в т.ч. таких, как публичные услуги, усиление контроля результатов их предоставле-
1 Хаммер М., Чампи Дж. Указ. соч., с. 40.
ния и переход к оценке деятельности органов власти и учреждений по ее результатам для потребителей.
Переориентация деятельности органов власти и публичных учреждений на результаты для клиентов требует глубокой перестройки внутренней организации процессов оказания публичных услуг, а также тех функций, которые не являются услугами сами по себе, но служат необходимыми условиями предоставления услуг приемлемого и улучшающегося качества. Такая существенная и, можно даже сказать, радикальная организационная перестройка деятельности рыночных производителей получила в менеджмент-маркетинге название реинжиниринга бизнес-процессов.
Одним из важнейших технологических инструментов реинжиниринга является построение и оптимизация так называемых цепочек создания ценностей. Автором известной концепции цепочки создания ценности (ценностной цепочки) является профессор Гарвардского университета Майкл Портер2. Базовая схема такой цепочки выглядит следующим образом (см. рис. 1).
Аналогами таких цепочек являются блок-схемы процессов оказания такого рода услуг, отображающие последовательность и взаимосвязь административных процедур и действий при оказании услуг, в которых используются разные графическо-символические системы отображения административных процедур и действий, а также взаимосвязей этих элементов (см. рис. 2 и 3).
Именно такого рода блок-схемы являются непосредственным мысленно-идеальным объектом и результатом реинжиниринга административных процессов, в результате которого структура организационно-управленческой деятельности по предоставлению услуг должна быть существенно изменена, усовершенствована в целях сокращения времени предоставления услуг, повышения их качества и удовлетворенности ими потребителей.
Цели реинжиниринга административных процессов оказания публичных услуг (без употребления самого этого термина) четко сформулированы в п. 3 постановления Правительства Российской
2 Porter M.E. Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. — N.Y : Free Press, 1985.
Основные вида деятельности
Рисунок 1. Внутрифирменная цепочка ценности
Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»:
«а) упорядочение административных процедур (действий);
б) устранение избыточных административных процедур (действий);
в) сокращение срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции <...>;
г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
д) осуществление отдельных админис-
тративных процедур (действий) в электронной форме».
Реинжиниринг публичных услуг, по мнению компетентных экспертов, является необходимым условием (в подавляющем числе случаев административных услуг) их перевода в электронный вид. Без результативного использования данной технологии самой обычной ситуацией является, когда «очень правильно делается очень неправильное дело» и затраты на перевод услуг в электронный вид не окупаются существенным эффектом для их потребителей.
Правительственными решениями также определены жесткие сроки перевода наиболее массовых, востребованных услуг в электронный вид и получения их потребителями через порталы государственных и муниципальных услуг, что требует ускоренного освоения теории и практики клиентоориентированного подхода государственными и муниципальными служащими.
Рисунок 2. Блок-схема административных действий по выдаче разрешений на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства
г ■
Начало исполнения функции: заявитель обращается с комплектом необходимых документов
Право заявителя прекратить государственную регистрацию прав
1. Прием д необходимых для государс окументов, твенной регистрации прав
Право заявителя прервать прием документов для устранения недостатков
2. Правовая экспертиза документов и проверка законности
сделки, установление отсутствия противоречий между
заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на
данный объект недвижимого имущества, а также других
оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав
Представление
дополнительных
документов
Нет
7. Приостановление государственной регистрации прав
8. Отказ в государственной регистрации прав
і г
4. Заполнение свидетельства
і Г
5. Возврат документов, выдача свидетельства
і Г
Завершение исполнения государственной функции
Рисунок 3. Блок-схема общей структуры последовательности действий при государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества
