CC BY
257
УДК 342:736
КЛАССИФИКАЦИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУТА
ДЕМОКРАТИИ
М. А. Лавшук1
В статье рассматривается правовая природа обращений граждан Российской Федерации, отмечаются проблемы правового регулирования представленного института демократии на законодательном уровне. Автор обращает внимание на необходимость модернизации института обращений граждан в условиях технологического, информационного, управленческого и правового развития современной модели взаимодействия общества и государства. Особое внимание уделяется классификации обращений граждан, общественных объединений и юридических лиц по различным критериям в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ключевые слова: право на обращение, электронное обращение, виды обращений граждан, коллективное обращение, конституционные права граждан, принципы правового государства.
В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [1]. Обращения граждан являются формой демократии, которая способствует укреплению конституционного правопорядка, гарантирует права и свободы человека и гражданина, повышает эффективность деятельности государственного аппарата [7, с. 17-18].
В свою очередь, укрепление основ гражданского общества, усложнение организационных технологий взаимодействия публичных структур и модернизация информационного пространства требует постоянного и системного законодательного и правоприменительного сопровождения института обращения граждан. Классификация обращений, как методологический метод исследования, дает возможность понять динамику развития института обращений граждан и установить ориентиры его совершенствования.
Право граждан на обращение конкретизируется в законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [6]. При этом в целом в законодательстве Российской Федерации классификации обращений граждан уделяется незначительное внимание. В частности, в ст. 4 обозначенного закона представлено несколько видов обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
1 Лавшук Максим Александрович, магистр, юридический институт Сибирского федерального университета, г. Красноярск
Легальная классификация обращений граждан состоит из предложений, заявлений и жалоб.
Предложение определяется как рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба представляет собой просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов, либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Кроме основных вышеназванных типов обращений, в правовой науке содержится исчерпывающее число иных видов данной формы демократии.
Так, обращения можно классифицировать по критерию субъектов волеизъявления. В зависимости от субъекта волеизъявления выделяют индивидуальные обращения граждан, коллективные обращения граждан и обращения организаций.
Индивидуальное обращение — обращение, поданное гражданином единолично, либо направленное одному адресату вне зависимости от количества лиц, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий. В этом плане индивидуальность или коллективность обращения зависит не от содержания, а от его формы, а именно от субъекта волеизъявления, которым при индивидуальном обращении выступает отдельный гражданин.
Коллективное обращение — это волеизъявление двух и более граждан (группы граждан), объединенных общим вопросом, целями и задачами. Такое обращение может быть принято на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициатором коллективного обращения) или путем сбора подписей.
Обращение организации можно определить как обращение общественных объединений, различного организационно-правового статуса. Таким правом наделены юридические лица, кроме органов власти [9, с. 43-46].
Обращения можно разделить на виды по форме их выражения. Они могут быть как письменными, так и устными. При этом письменные обращения реализуются в классической форме, например, почтовым письмом, либо в электронном формате. Устные обращения осуществляются на приеме соответствующего должностного лица, либо по телефону.
В соответствии с принципом разделения властей, провозглашенным в Российской Федерации, можно классифицировать обращения в зависимости от того, какой орган государственной власти и. соответственно, должностное лицо выступает его адресатом. Так, выделяют обращения в органы исполнительной власти, к которым относятся министерства, службы и агентства как федерального, так и регионального уровня. Обращения в органы законодательной власти: Государственную Думу, Совет Федерации, высшие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации. Обращения в органы судебной власти: Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, военные суды, арбитражные суды всех инстанции. Порядок обращений в судебные органы урегулирован отдельными нормативными правовыми актами: гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации, арбитражно-процессуальным кодексом Российской Федерации, кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Кроме того, следует говорить и об обращениях в иные органы власти, которые стоят вне системы разделения властей: прокуратора, Банк России, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и др.
В продолжение предпринятой классификации обращений, их можно разбить в зависимости от уровня органа, который выступает адресатом обращения. Так, можно выделить обращения, направляемые в органы федеральной власти, при этом нельзя не отметить отдельно подачу обращения в территориальный орган федерального органа власти. Далее это региональный уровень — обращения в органы власти субъекта Российской Федерации. Также это обращения в органы местного самоуправления. Допустимо говорить и о локальном уровне: обращения в администрации государственных предприятий, учреждений, организаций.
С внедрением новых информационных технологий, при интенсивной цифровизации общества, появился новый критерий для разграничения обращений граждан по механизму подачи. Так, например, заявление или предложение может быть направлено в орган государственной власти как на бумажном носителе, так и по средствам сети Интернет. Преимущество последней формы, бесспорно: обращения в электронном виде доставляются мгновенно и могут быть доведены до сведения государственного органа в достаточно короткие сроки, присутствует возможность направить такое обращение адресату в домашних условиях. Кроме того, официальные сайты государственных органов содержат электронные бланки обращений, которые оказывают значительную помощь заявителю. Таким образом, возможность субъектов права, таких как граждан и юридических лиц, реализовывать свои стремления и интересы посредством сети Интернет позволяет ускорить процесс получения соответствующих сведений и информации, что позитивно сказывается на функционировании механизма обратной связи между обществом и государственным аппаратом.
Кроме прочего, можно разделить обращения граждан на две группы в зависимости от предмета рассматриваемых вопросов. Во-первых, это обращения, которые касаются вопросов общего характера: предоставление государственных услуг, льгот, прав. В данном случае предметом таких обращений выступает, как правило, неопределённый круг вопросов.
Второй большой группой обращений, являются обращения по узко ограниченному, специфическому кругу вопросов. Нормативной базой для таких обращений служат общие нормативные правовые акты, хотя и допускается принятие ведомственных актов (приказов, правил, инструкций), детализирующих содержание и процедуру подачи и рассмотрения тех или иных обращений.
Примерами таких обращений на практике можно назвать обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления для получения необходимой информации, сведений о деятельности этих органов, должностных лиц. Данный вид обращения регулируется законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [5].
Отдельным видом обращений специального характера можно назвать жалобы граждан на нарушение их прав и свобод, направляемые Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации [2], а также уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации [3]. Наряду с этим, выделяют обращения отечественных предпринимателей, юридических лиц и иностранных субъектов предпринимательства на нарушения их прав и законных интересов, направляемые Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Российской Федерации [4].
Несколько схожей может быть классификация обращений на основании того, кто выступает субъектом. В этом плане можно указать на обращения исходящие от общих и специальных субъектов. В первом случае речь идет о гражданах, которые обращаются в органы государственной власти и органы местного самоуправления, как правило, с вопросами и жалобами социального характера, в сфере защиты прав потребителей, жилищно-коммунального обслуживания и т. п. К специальным субъектам можно отнести тех лиц, которые реализуют стремления, связанные с совершенствованием организационно-управленческой деятельности органов власти и управления, в области политических отношений, механизма функционирования государственного аппарата. К таким субъектам относятся, например, работники образовательных организаций, общественные советы при органах государственной власти, субъекты общественного контроля [10, с. 4-6; 11, с. 282]. В зависимости от субъекта меняется правовой режим рассмотрения обращений, вводятся специальные средства правового реагирования со стороны компетентных органов и должностных лиц.
В зависимости от процессуального статуса обращений, их можно определить как: полученные, зарегистрированные, рассмотренные предварительно и пройденные основное рассмотрение. В силу потенциально возможных результатов реализации конституционного права граждан на обращение следует выделить обращения с такими решениями как: имеющих разъяснение по существу поставленных в обращении вопросов, принятие необходимых мер; перенаправление обращения в соответствии с компетенцией [8, с. 5, 8].
Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что в современном отечественном законодательстве даются общие основания для классификации обращений граждан Российской Федерации. В свою очередь, для повышения эффективности института обращений граждан Российской Федерации, юридическая наука в необходимой мере систематизирует практику, связанную с обращениями. В рамках рассмотренных вопросов обратим внимание на следующие предложения:
1. На законодательном уровне следует разработать и принять Типовой регламент, устанавливающий требования к основным видам обращений, порядок их рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления. В представленном регламенте, с учетом особенностей отдельных обращений (по форме,
содержанию, адресату, порядку адресации и пр.), могут быть определены правила юридической техники общего и специального характера.
2. В целях повышения эффективности института обращений граждан РФ в органы государственной власти, а также надлежащей реализации гражданами и организациями права на обращение, повышения уровня доступности и удобства при реализации права граждан на обращения в органы государственной власти, важно модернизировать действующее законодательство. Так, важно внести в статью 4 Федерального закона «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации» виды обращений граждан в зависимости от субъектов обращения, форм подачи, органов сопровождения и контроля.
3. Законодателю необходимо обобщить практику реализации рассматриваемого института демократии и принять кодифицированный акт, закрепляющий не только правовой статус соответствующих участников, механизм рассмотрения обращений граждан, но и юридические последствия реализации данной формы демократии. В данном правовом акте должны быть нормированы фактические особенности каждого вида обращений с учетом социальной и конституционно-правовой практики.
4. Соответствующим органам государственной власти, учреждениям, организациям важно установить ведомственный механизм рассмотрения обращений граждан с учетом собственной специфики и режима взаимодействия с гражданским обществом. Подобные решения со стороны данных структур сегодня принимаются, но в здесь важно учесть особенности конкретных форм и видов обращений.
Указанные предложения могут способствовать решению многих проблем и вопросов, стоящих на пути беспрепятственной реализации конституционных прав граждан в сфере обращений, широком использовании достижений научно-технического прогресса и установления конструктивного диалога между обществом и государственным аппаратом.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31 января 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
3. Федеральный закон «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 12. Ст. 1640.
4. Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» от 07 мая 2013 г. № 78-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2305.
5. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09 февраля 2009 г. №
8-ФЗ (ред. от 28 декабря 2017 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 776.
6. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
7. Безруков А. В. Роль полиции в реализации конституционного права граждан Российской Федерации на обращение // Проблемы права. 2018. № 5 (69). С. 17-22.
8. Безруков А. В., Савоськин А. В. Рассмотрение обращений граждан как элемент конституционно-правового механизма реализации конституционного права на обращение // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 1. С. 3-8.
9. Савоськин А. В. Проблемы нормативного регулирования обращений граждан, групп граждан и организаций // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2014. № 4 (29). С. 42-48.
10. Тепляшин И. В. Общественные советы в системе субъектов общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 9. С. 3-7.
11. Третьякович Е. В. Актуальные вопросы рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2016. № 5-2. С. 281-284.
CLASSIFICATION OF CITIZENS' APPEALS ACCORDING TO THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION: MODERNIZATION OF THE INSTITUTION OF DEMOCRACY
M.A. Lavshuk, Master's degree in law, Siberian Federal University, Krasnoyarsk
The article considers the legal nature of appeals from citizens of the Russian Federation and highlights the problems of legal regulation at the legislative level. Special attention is paid to the classification of appeals from citizens, public associations, and legal entities according to various criteria in accordance with the legislation of the Russian Federation. The electronic method of submitting appeals to state bodies at all levels was also evaluated.
Keywords: right to appeal, electronic appeal, types of citizens ' appeals, collective appeal, constitutional rights of citizens, principles of the rule of law.
