CC BY
251
УДК 32
КЛАССИФИКАЦИЯ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ: ОПЫТ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА
© Р. Ф. Латыпов
Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте РБ Россия, Республика Башкортостан, 450077 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 40.
Тел.: +7 (34 7) 273 89 12.
E-mail: rustemoktadm@rambler.ru
Статья посвящена решению актуальной научной проблемы современной политологии — построению универсальной системы классификации моделей государственной кадровой политики (ГКП). На основе применения метода системного анализа автор выстраивает классификацию моделей ГКП по критерию уровней организации управления кадровыми процессами. В работе выделяются модели первого, второго, третьего и четвертого уровня эволюционного развития. Автор доказывает, что каждая модель ГКП не только обусловлена уровнем развития конкретно-исторической политической системы, но и сама, в свою очередь, оказывает существенное влияние на развитие государства, эволюцию политических режимов и политической культуры.
Ключевые слова: гаверенс, неовеберианство, уровень организации управления кадровыми процессами, меритократия, антрепренерский отбор, номенклатурная система кадрового рекрутинга, традиционная модель государственной кадровой политики, протекционистская модель кадровой политики, рациональная модель кадровой политики, пострациональная модель кадровой политики.
Политическое управление государством, при всей системной сложности данного процесса, осуществляется конкретными людьми, обладающими определенными социальными качествами и являющимися носителями определенной политической идеологии. По словам экономиста и политолога из США Дж. Гелбрейта: только наивный реформатор и тупоумный консерватор воображают, что государственный аппарат может быть использован как орудие осуществления перемен независимо от интересов и стремлений людей, из которых он состоит [1, с. 537]. Рекрутирование же граждан в систему власти, а также последующая трансформация их политического статуса во многом обусловлена сложившимися политическими институтами, процедурами, а также формальными и неформальными политическими «правилами игры», определенной идеологией, которые вместе образуют государственную кадровую политику (ГКП). А в условиях индустриальных и постиндустриальных государств кадровый рекрутинг политических элит по каналу ГКП превосходит электоральный рекрутинг.
Вот почему без наличия государственной кадровой политики слаженное, целенаправленное политическое управление государством практически невозможно. В силу этих причин ГКП приобретает статус категории политической науки, так как все ее составляющие (государство, политика, кадры) активно проникают в политическую жизнь общества, во все аспекты политического процесса.
Государственная кадровая политика становилась объектом политического анализа, начиная с трудов философов Античности [2], Древнего Востока [3] и, заканчивая работами современных отечественных [4] и зарубежных политологов [5]. В этих трудах государственная кадровая политика рассматривается в качестве инструмента укрепления государства как ядра политической системы общества, который несет в себе, помимо управленческих, важные политические функции, в числе которых:
- функция реализации политических интересов. История свидетельствует, что «часто именно политический режим отражал и характеризовал реальную практику государственного управления» [6, с. 382], в том числе нередко именно политические интересы лежали в основе принципов проводимой государственной кадровой политики. Достаточно вспомнить, что перестройка была начата М. С. Горбачевым с основополагающего доклада «О перестройке и кадровой политике партии...» [7]. По итогам доклада началась невиданная кампания по смещению высших номенклатурных кадров и замене их «выдвиженцами», лично преданными новому генеральному секретарю.
- функция рекрутинга политических элит. Важнейшими каналами рекрутирования политических элит является государственный аппарат и органы муниципального самоуправления, поскольку именно в бюрократическом аппарате наблюдается наибольшая концентрация властных ресурсов. В рамках данного аспекта государственная кадровая политика представляет собой национальную стратегию политико-административного рекрутинга, его легитимной и государственно институциа-лизированной составляющей.
- функция политической социализации кадров. Политические идеи, ценности, нормы поведения, осознанные интересы, овладевая политическим сознанием должностных лиц, становятся материальной силой, влияющей на политическую действительность. Поэтому государство заинтересованно не просто в отборе политически лояльных граждан, но и в их вторичной политической социализации на должностных местах в желательном для государства русле.
- функция реализации федеративных отношений [8]. Государственная кадровая политика играет одну из ключевых ролей в архитектуре федеративных отношений, являясь, с одной стороны, гарантией прав региональных властвующих элит,
а с другой - инструментом сохранения территориальной целостности государства.
- функция государственной безопасности.
Реализация государственной кадровой политики сопряжена с определенными политическими рисками. Если обратиться к опыту зарубежных коммерческих предприятий, то «до 80% новых идей японские компании получают через своих служащих, внедренных в конкурирующие фирмы» [9, с. 21]. Как показывает история и современная политическая практика, попытки инкорпорации своих контрагентов в государственный аппарат иностранного государства всегда имели место во взаимоотношениях не только враждебных, но и дружественных государств.
В связи с этим в аспекте проведения реформы государственной службы Российской Федерации особую актуальность приобретает, казалось бы, сугубо теоретический вопрос о системе классификации типов государственной кадровой политики, сформированных на протяжении всей истории человеческого развития в мировой политической мысли и в практике политического управления. На сегодняшний день в научной литературе можно встретить несколько подходов к этому вопросу. В частности, выделенные по цивилизационному основанию «азиатский и европейский» типы кадрового рекрутинга [10, с. 13], англо-саксонский, континентальный, латиноамериканский типы по географическому критерию [11]; французскую, китайскую и др. модели по национальному классификационному признаку. Дан научный анализ и описание меритократической, номенклатурной ГКП, а также кадровых политик на принципах «нового государственного менеджмента» (гаверенс), отзывчивой бюрократии, «неовеберианства» [12] и т.д. Мы пришли также к выводу о допустимости классификации типов ГКП по критерию их политикоидеологической направленности. Так, антрепренерская модель кадрового рекрутинга больше соответствует либеральной идеологии, протекционистская -консервативной, меритократическая - социал-демократической, номенклатурная - коммунистической, пострациональная - неоконсервативной идеологиям. Таким образом, можно говорить о либеральном, консервативном, социал-демократическом и коммунистическом типах государственной кадровой политики.
Вместе с тем, необходимо признать, что все имеющиеся на сегодняшний день системы классификаций являются ограниченными цивилизационными, национальными или идеологическими рамками, не всегда согласуются друг с другом, а главное не могут объяснить политическую и историческую обусловленность тех или иных моделей ГКП, а, следовательно, и прогнозировать вектор их дальнейшего эволюционного развития.
Системный анализ концепций кадровых технологий, нашедших отражение в мировой политической мысли и управленческой практике, позволяет нам сконструировать универсальную классификацию моделей государственной кадровой политики и проследить тенденции и причины их транс-
формации, эволюции и инволюции. На протяжении истории развития человеческих обществ, принципы государственной кадровой политики определялись, прежде всего, интересами господствующих элит и только вторично - управленческой целесообразностью. Поэтому, на наш взгляд, наиболее убедительным основанием классификации государственной кадровой политики является «тип политического господства», обоснованный в трудах Макса Вебера, с необходимой модернизацией данной теории, исходя из современной специфики политического развития.
На основе этого методологического принципа, мы выделяем:
I. «Традиционную модель» ГКП, основанную на традиционном типе господства. Для нее характерны системный непотизм (то есть освященная обычаем семейственность в кадровых назначениях); трайбализм, то есть субъективизация роли племенной или земляческой принадлежности, а также доминирование кастовых, сословных или религиозных барьеров при осуществлении подбора и продвижении чиновников. Как отмечает М. Вебер, бюрократия возникла впервые в патримониальных государствах как чиновничество, призванное экстрапатримониально. Но эти чиновники (как вскоре будет сказано) были, прежде всего, личными слугами господина [13].
II. «Протекционистскую модель» ГКП (харизматическое господство). Лидер или должностное лицо, подбирающее команду по принципу «личной преданности», не всегда является или даже считается своим окружением личностью, обладающей харизматическими качествами. Но вот особенности отбора штаба из числа «доверенных», «лично преданных» людей, «свиты», «команды» в рамках протекционистской модели полностью сохраняются.
III. «Рациональную модель» ГКП (рациональное господство). Соответствующая легальному типу господства рациональная модель государственной кадровой политики предусматривает:
1. Отсутствие какого бы то ни было личного присвоения места службы.
2. Работу чиновников по контракту, т.е. на основе свободного отбора по профессиональной квалификации, в наиболее рациональном случае - определенной с помощью экзамена, удостоверенной дипломом.
3. Должностные лица усматривают для себя карьеру: «продвижение» по сроку службы или по успехам в работе <...>.
4. Подчинение строгой единообразной служебной дисциплине и контролю.
5. Рациональная кадровая политика основывается на правилах, которые могут быть: а) техническими правилами, б) нормами. Для их применения в обоих случаях необходимо специальное обучение. Следовательно, для работы в штабе управления человек должен иметь хорошую квалификацию, быть хорошо обученным специальности, -только такой человек может быть принят на службу в качестве чиновника.
IV. И, наконец, можно выделить еще одну формирующуюся модель государственной кадровой по-
литики, которую мы определяем как «пострацио-нальную». Политическими условиями ее актуализации стала мировая тенденция усиления политического веса и значения организаций большого бизнеса и особенно транснациональных корпораций. Суть ее заключается в перестройке государственной кадровой политики на принципах ЫЯ-менеджмента бизнес структур, в том числе с заимствованием целого ряда технологий управления кадровыми процессами, в частности кадрового аутсорсинга [14].
Таким образом, мы выделили различные модели государственной кадровой политики, отличающиеся организацией разного уровня сложности
- традиционную, протекционистскую, рациональную. На основе проведенного системного анализа мы можем сделать обобщения более высокого уровня - выделить эволюционные этапы развития государственной кадровой политики на основании уровней организации кадровой политики (ОКП). Мы понимаем уровень организации кадровой политики государства как исторически и политически обусловленную стадию эволюционного развития управления кадровыми процессами, взаимосвязанную с уровнем развития государства как ядра политической системы общества. Мы выделили 4 уровня ОКП государства, в том числе 3 уже существующих и 1 потенциальный.
Первый уровень ОКП представлен «традиционной моделью ГКП». Ее родовые характеристики -замещение должностей по наследству, на основе принадлежности к правящему роду или религиозной общине. Возможны варианты: по праву силы, по жребию или в результате покупки должности за деньги. Общественное мнение не учитывается. Вертикальная мобильность кадров отсутствует. Узаконена дискриминация по социальному, национальному и религиозным признакам. Политическим императивом данной модели может считаться афоризм Конфуция: «Пусть отец будет отцом, сын - сыном, а правитель -правителем». На основе ОКП-1 строился кадровый рекрутинг в государствах Древнего мира и в средневековой Европе, те же принципы используются в нынешних государствах «третьего мира» - в Экваториальной Африке, Юго-Восточная Азии, постсоветских государствах Центральной Азии и Закавказья.
Второй уровень ОКП - «протекционистская модель» - предусматривает кадровый рекрутинг по критерию личной преданности руководителю или наличия субъективно понимаемых им деловых качеств. Общественное мнение в этой модели не учитывается. Вертикальная мобильность кадров слабая и носит зависимый от субъективной воли руководителя характер. В качестве ее политического императива можно принять афоризм императора Российской Империи Павла I: «В России велик только тот, с кем я говорю, и пока я с ним говорю». Соответственно существует латентная дискриминация по социальному, национальному и религиозным признакам. На этой модели ГКП строился аппарат управления США «эпохи правления джентльменов», феномен «фаворитизма» в абсолютистской Франции и Российской Империи, институт сталин-
ских выдвиженцев. Те же принципы действуют в современных государствах Центральной и Южной Америки. Среди политической элиты даже наиболее передовых государств есть группы, заинтересованные в сохранении данной модели. Это кланы высшей политической бюрократии и «ближний круг» первых руководителей, куда входят люди, составляющие неформальный аппарат личной власти первого лица государства, и представители кланов высшей политической бюрократии.
Третий уровень ОКП определяется рациональными моделями («меритократической», «антрепренерской» и «номенклатурной»), а ОКП уровня 3(А) - пострациональной моделью ГКП в форме нового государственного менеджмента, «отзывчивой бюрократии» и «неовеберианства». Характеризуется высокой вертикальной мобильностью кадров за счет равенства возможностей путем законодательной регламентации рекрутинговых процедур (законы о государственной службе) или законодательной регламентации электоральных процедур (закон об основных гарантиях избирательных прав граждан). Общественное мнение в условиях этой модели обретает статус полноправного субъекта ГКП. Политическим императивом данной модели может служить знаменитый лозунг Наполеона Бонапарта: «Карьера - талантам». К третьему уровню ОКП принадлежит ГКП государственного аппарата США после меритократической реформы В. Вильсона до 1980-х гг., государств Западной Европы, Японии, Израиля и СССР. Социальной базой ГКП уровня ОКП-3 являются средние и мелкие чиновники, интеллигенция и «средний класс» в целом.
В качестве особого субуровня ГКП мы рассматриваем ОКП-3(А), который может быть представлен концепциями «нового государственного менеджмента», «отзывчивой бюрократии» и «не-овеберианства». Поскольку по уровню своей структурной организации он не может считаться более высокой эволюционной ступенью развития ГКП, мы обозначаем его под литерой 3(А). Пострацио-нальная модель предусматривает превращение государственных служащих в аналог офисных клерков, лишенных политических функций. Так как, согласно данной концепции, часть государственных функций планируется передать частному сектору, будет нарушено структурное разделение между собственно государственной и бизнес-корпора-тивной кадровыми политиками. Общественное мнение учитывается в ГКП не как мнение большинства граждан, а как защита «меньшинств», и, прежде всего, политически влиятельных элитных групп. Социальная база данной модели - транснациональные корпорации, заинтересованные в ослаблении института национальных государств. В качестве политического императива ОКП-3(А) можно применить высказывание М. Б. Ходорковского в книге-манифесте «Человек с рублем» о том, что власть должна принадлежать крупным налогоплательщикам, то есть большому бизнесу.
Четвертый уровень ОКП существует пока лишь потенциально, но логика эволюции моделей
ГКП №3 и №3(А) в государствах Запада говорит о том, что переход на 4-й уровень организации управления кадровыми процессами в ближайшие два десятилетия XXI столетия вполне реален. Главной особенностью четвертого уровня ОКП мы считаем наличие развитой коммуникационной системы управления кадровыми процессами на базе современных информационных компьютерных и сетевых технологий. В рамках информационно-рациональной ГКП большое значение приобретают специализированные управляемые базы данных, интегрированные в единую государственную сеть с централизованной системой управления на базе расположенного в столице суперкомпьютера, а также промежуточными станциями управления системой в столицах федеральных округов и субъектах федерации. На базе уровня ОКП-4, на наш взгляд, можно будет снять противоречия между централизованной и децентрализованной моделями ГКП, а также решить проблемы управления и контроля над большим по численности и территориально рассредоточенным бюрократическим аппаратом.
Выводы.
1. Итак, нами установлено, что вектор эволюционного развития ГКП определяется: а) усложнением структуры ГКП как системы и развитием ее подсистем; б) повышением степени управляемости кадровых процессов; в) усилением объективности и ослаблением субъективности в принятии кадровых решений за счет законодательной регламентации ГКП; г) демократизацией ГКП за счет учета общественного мнения народа; д) выравниванием возможностей карьерного продвижения; е) повышением роли научного обеспечения ГКП. Все это вместе обеспечивало повышенную эффективность ОКП и превосходство государства более высокого эволюционного уровня над менее высоким, что неизбежно сказывалось на успехах государства в политической и экономической сферах.
2. Фазовые переходы между различными уровнями организации кадровой политики могут носить не только восходящий («эволюционный»), но и нисходящий («инволюционный») характер. В результате перехода от античности к средневековью уровень ОКП средневековых европейских государств понизился с ОКП-2 до ОКП-1. Распад политической системы СССР привел к понижению уровня ОКП России, Украины периода 90-х гг. с ОКП-3 до ОКП-2. В государствах Центральной Азии произошел спад до уровня ОКП-1,5. Опыт Чечни, находящейся под властью Д. Дудаева и его сообщников показывает, что инволюция ГКП до уровня ОКП-1 в отдельных регионах государства может стать суровой реальностью, а это неизбежно гуманитарной катастрофе и распаду политической системы Российской Федерации.
3. Следующий вывод заключается в том, что уровень организации кадровой политики должен быть адекватен, во-первых, общему уровню разви-
тия социума и политической системы, а во-вторых, характеру стоящих перед государством политических задач и внешнеполитических угроз. Последнее означает, что при столкновении политической системы с внешней средой (военном, экономическом, идеологическом) победу одерживает субъект с более высоким уровнем политической организации власти, в том числе уровнем организации государственной кадровой политики.
4. Мы установили, что меры, предпринятые в ходе административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы, реформы избирательной и партийной системы, подняли степень организации кадровой политики Российской Федерации почти до третьего уровня развития. Эти реформы получили свое логическое продолжение в политике третьего Президента РФ Д. А. Медведева.
5. Для того же, чтобы обеспечить не только интеграцию политической системы Российской Федерации, но и ее инновационное развитие требуется модернизация российской ГКП на основе модели 4 уровня, что должно включать в себя развитие ее «управляющей», «контрольной», «научноаналитической», «номативно-ценностной», «коммуникативной», подсистем, а также развитие системы обратной связи с гражданским обществом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М.: АСТ; Транзиткнига, 2004. 602 с.
2. Аристотель Политика. Афинская полития. М.: Мысль, 1997. С. 458.
3. Конфуций. Мысли. Изречения. Афоризмы. Минск: Современное слово, 1998. 384 с.
4. Атаманчук Г. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М.: РАГС, 1997. 17 с.
5. Shepherd A. Governance, good government and poverty reduction // International review of administrative sciences. London, 2000. V. 66. №2. P. 269-284.
6. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. 584 с.
7. Горбачев М. С. О перестройке и кадровой политике партии. Тезисы доклада Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева на Пленуме ЦК КПСС 27 января 1987 года // Советская Башкирия. 1987. 28 января.
8. Латыпов Р. Ф. Государственная кадровая политика как механизм реализации федеративных отношений // Вестник Башкирского университета. 2009. Т. 14. №4. С. 1518-1523.
9. Куваева М. В., Чуфаровскийй Ю. В., Шиверский А. А. Коммерческая информация: Способы получения и защита. М.: Юристъ, 1996. 56 с.
10. Макарин А. В. Бюрократия в системе политической власти. СПб.: издательство СПбГУ, 2000. 156 с.
11. Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2000. №1. С. 54-77.
12. Капогузов Е. А. Модернизация государственного управления в Европе: на пути к неовеберианству? // Современная Европа. 2009. №1. С. 29-40.
13. Вебер М. Хозяйство и общество // Интернет-ресурс Русского гуманитарного Интернет - университета. URL: http://www.i-.ru/biblio/archive/unknoun_type_of_having/?search=%c2%e5%e1 %e5%f0#st.
14. Василенко Л. А. Аутсорсинг - инновационная кадровая технология государственной службы. М.: Наука, 2007. 213 с.
Поступила в редакцию 30.04.2009 г.
